開放大學的組織結構比較分析

[摘要] 近十年來，在終身教育和學習型社會理念的引領和信息技術的強力推動下，國內外遠程開放大學的建設發展駛入了快車道。為了促進終身教育體系的構建和學習型社會的形成，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》明確提出了“辦好開放大學”的建設目標。隨著國家開放大學建設進入實施階段，作為頂層設計范疇的組織結構問題成為開放大學建設的一個根本問題。本文以英國、印度、澳大利亞、美國四國具有典型性的開放大學作為分析對象，比較上述四國開放大學的發展現狀、組織和運行結構、優勢特色等，分析其異同，揭示其啟示，以期為我國開放大學的組織結構體系構建提供有益的參考。

[關鍵詞] 開放大學； 遠程教育； 組織結構； 比較分析

[中圖分類號] G434 [文獻標志碼] A

一、引 言

自1969年英國開放大學成立以來，據不完全統計，目前全世界以“開放大學”命名的學校有近60所。[1]

進入21世紀以來，教育的競爭愈加激烈，教育對社會經濟的可持續發展愈加重要。世界各國莫不從人力資源強國的角度把教育納入本國核心國力發展的戰略規劃之中。作為終身教育體系構建的重要支柱和學習型社會實踐的重要平臺，開放大學因其“開放”（對象、地點、時間、方法、資源等）的特點而契合了數字化時代的學習特點和人們日益增長的教育需求，從而得到了迅猛發展。2010年7月，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》明確提出了“辦好開放大學”[2]的戰略目標。同年，國務院批準了探索開放大學“5+1”建設模式試點省市和單位，它們分別為北京市、上海市、江蘇省、廣東省、云南省和中央廣播電視大學。2010年7月23日，上海開放大學正式掛牌成立。2011年5月26日，教育部黨組會議審議通過國家開放大學建設方案。2012年6月21日，教育部批準同意在中央電大基礎上建立國家開放大學。歷經30余年發展的中央廣播電視大學體系，在新的歷史時期，面對新的挑戰和機遇，正邁上開放大學體系的轉型之旅。能否在這一轉型過程中實現“華麗轉身”，我們認為，作為開放大學建設頂層設計范疇的“組織結構研究”是一項具有基礎性、現實性和緊迫性的問題。

為了從更宏大的視野考察開放大學的組織結構問題，本文選擇英國開放大學、印度英迪拉·甘地國立開放大學、澳大利亞昆士蘭大學遠程與e-學習中心和美國鳳凰城大學等四所開放大學為研究對象，運用文獻研究和比較研究方法，在概述四所開放大學的發展現狀、組織和運行結構及其特點的基礎上，分析其組織結構的共性與差異，并揭示其對我國開放大學組織結構建設的啟示。

二、組織結構分析

（一）英國開放大學

英國開放大學（The Open University，簡稱OU）是依據皇家法令于1969年6月正式成立的一所有權授予學位的獨立自治大學，是歐洲乃至世界遠程教育先導之一，第一任校長是沃爾特·佩里（Walter Perry）。英國開放大學的創建被公認為是英國教育在 20 世紀最重要的創舉，深刻影響著世界遠程教育的發展。

1. 發展現狀

2. 組織和運行結構

2011年1月，英國開放大學在其網站更新了開放大學組織結構的資料，如圖1所示。該組織結構包含七大學院和六大體系，是整個英國開放大學的基本結構。七大學院包括人文學院，商業與法律學院，教育與語言學習學院，健康與社會保障學院，數學、計算機與技術學院，科學學院，社會科學學院；六大體系分別是課程與學位體系，學習、教學與質量體系，研究體系，學生工作體系，行政體系和戰略與對外事務體系。[4]

3. 特點分析

（1）皇家特許狀（Charter）確立英國開放大學獨立法人地位并賦予大學自治的權利，同時深刻影響大學的內部治理和組織結構

擁有皇家特許狀的大學除受特許狀和大學章程約束外，在其他法律沒有明令或暗示禁止的情況下，即受普通法的約束。除了特許狀及相關法律所明確禁止的行為以外，它幾乎可以有與自然人一樣的行為，“它可以起訴和被起訴，可以締約，可以擁有自己的財產，可以侵犯他人的民事權利，甚至可以犯罪”。[6]由此可見，英國開放大學具有高度的獨立自治性。樞密院頒發的皇家特許狀和大學章程確立了開放大學的獨立法人地位（同時兼具全部自然人權利）和大學資格，同時為英國開放大學的權力結構和組織結構提供了法律框架。英國開放大學在特許狀的保護下獲得公共撥款支持，但是政府未插手大學的內部資源分配、大學的課程設置、學位授予等事務，英國特許大學的自治權利和學術自由得到保護， 大學的教學與科研得以按照自身的邏輯發展。[7]因此，英國開放大學的部門體系和學科專業都可以按照大學自身發展的邏輯進行設置。

（2）典型集權管理模式，校務委員會和學術評議會是學校的最高權力機構

根據皇家特許狀的規定，英國開放大學的校務委員會（Council）和學術評議會（Senate）是學校的最高權利機構。英國開放大學采取的是典型集權管理模式，類似于英國政府的民主管理體制。決策機構由校務委員會和學術評議會組成，在校務委員會和學術評議會之下建有60多個常設委員會和分委員會，開放大學通過龐大的委員會體系進行治校和決策。[8]英國開放大學下設13個地區辦公室和260多個學習中心，地區辦公室的工作人員都是總部派駐人員，分支機構沒有自治權。校務委員會和學術評議會屬于同級機構，在權力不沖突的情況下，校務委員會負責學校財務收支及經營管理，學術委員會負責大學的全部學術事務，包括教學、研究及學生的監管等。在組織結構上表現為，學術副校長負責課程與學位、學習教學與質量和研究等三大體系。

開放大學的職能體系是按照三級結構設置，分別是高級管理層、行政管理和學術層以及教學服務層，其對應的基本職能見表1。

（3）學科豐富，教學科研并重，注重學習支持服務

（4）立足國際遠程教育市場，發展國際化開放大學

自20世紀90年代以來，英國開放大學逐漸成為一個全球性的教育機構，面對新的市場挑戰，它運用一系列技術和操作手段，擴大在海外的影響。英國開放大學不斷將其現有的課程、專業和教材推向發展中國家，派遣遠程開放教育專家和學者到欠發達地區開展教師培訓和咨詢服務，在國外建立學習中心或教學中心，拷貝其特有的遠程開放教育的教學模式或輸出已有的課程資源和辦學模式等。到2000年，英國開放大學的海外學生就已經達到了3萬人，分布在43個國家。目前，英國開放大學為30多個非歐洲國家提供遠程教學服務。[10]英國開放大學立足國際市場，致力發展國際化的開放大學，從其六大體系之一的“戰略與對外事務體系”的部門設置就可見一斑。

（二）印度英迪拉·甘地國立開放大學

印度英迪拉·甘地國立開放大學（Indira Gandhi National Open University，簡稱IGNOU，以下簡稱IGNOU）成立于1985年，第一任校長是時任尼赫魯大學副校長的 G·帕塔沙拉泰教授。印度以IGNOU和13個邦立開放大學作為印度遠程教育的核心體系，作為一個人口最多的發展中國家，她的創建及發展對我國具有頗多借鑒意義。

1. 發展現狀

在IGNOU成立之時，印度是“一個大多數人口仍然不能進入高等學府學習的民族”，社會急需大量高質量、高效率、低成本的教學服務，急需在全國范圍內推行開放教育和遠程教育以促進知識的傳播和公民素質的提高。

早在1970年，印度政府就提出了建立一所國家開放大學的設想，并一開始就提出在每個邦也建立一所開放大學的初步規劃。1974年，印度政府委任一個委員會專門研究建立開放大學事宜。1982年8月由省立法案通過，在印度的安得拉邦建立第一所開放大學安赫拉·普拉迪什開放大學（Andhra Pradesh Open University），現名為伯·阿·安貝卡博士開放大學（Dr.B.R. Ambedkar Open University，即BRAOU）。1985年，印度國會通過法案成立國家開放大學，并命名為英迪拉·甘地國立開放大學。2006年，印度北安查爾邦的烏德蘭查開放大學（Uttaranchal Open University）成立，至此，印度已經成立了13所邦立開放大學和一所國家開放大學。[11]

經過20多年的創新與發展，以IGNOU為開放大學領導核心的印度開放大學教育體系取得了令世人矚目的成績。IGNOU 如今已擁有 180 多萬在校生，在校生比例占印度高等教育在校生的 10%。IGNOU在印度建立了58個地區中心和 1804 個學習中心，同時在海外32個國家建立49個合作中心。[12]作為國家開放大學，IGNOU 依法辦學，為印度社會培養了各級各類人才，同時為國家經濟建設提供了廣泛的社會服務。IGNOU培養人才層次包括職業教育、專科、本科、研究生甚至博士生教育，開設專業多達138個。

3. 特點分析

（1）規劃和政策保駕護航，開放大學建設納入國家政策框架

根據法律規定：1985年，印度國家開放大學被命名為IGNOU，國家總統擔任大學的榮譽校長（即觀察員）。同年議會頒布《印度英迪拉·甘地國立開放大學法》（The Indira Gandhi National Open University Act，1985）。這是印度制定的專門針對遠程教育的法案，該法案隨即成為國家開放大學運作的基本依據。1992年，印度又出臺了《國家教育政策1992行動綱要》（Programme of Action 1992 of the National Policy on Education），要求每個邦都應在印度第八個五年計劃期間建立一所開放大學。1995年印度政府通過第44號憲報公告（Gazette Notification No.44）明確規定只有經過遠程教育委員會（Distance Education Council）或全印技術教育委員會（All India Council for Technical Education，AICTE）認證院校畢業的遠程教育學生才可以被聘為印度政府雇員。截止到2010年，全印27個邦中有13個建立了邦立開放大學，全國共14所開放大學，每所開放大學都享有高度的辦學自治權。[14]印度國立開放大學和邦立開放大學分別由議會和邦政府立法創建，從而賦予開放大學神圣的自治地位和充分的辦學自主權。

印度開放教育取得的成功離不開政府、法律的保護和支持，正如丹尼爾（2004）所指出的，“印度的巨大優勢之一是極大地關注規劃和政策框架。很少有國家能像印度那樣將發展和擴展開放與遠程學習完全納入國家政策的框架……創辦一所國立或邦立開放大學反映了政府為其人民擴大高等教育機會的決心，未來幾年印度高等教育的發展重點仍將放在繼續推進高等教育民主化和擴大高等教育機會上”。[15]

（2）委員會決策，校長治校

與其他中央大學一樣，印度現任總統為IGNOU的視察員，是大學統籌規劃的最高行政長官，有權任命中央政府高級官員或全國著名學者擔任校長和副校長職務。視察員有權監督、詢問一切事宜，提出大學發展的指導思想，取消不合理的法律條約，制定相關法律章程。[16]管理委員會是大學的主要行政部門，負責提供開放大學整體發展建議和指導意見。管理委員會下設四個主要職能部門，包括學術委員會、計劃委員會、財務委員會和遠程教育委員會。其中，學術委員會主要負責制定開放大學學術政策和教學評估標準；計劃委員會主要負責合理設計、規劃開放大學的重大項目和活動；財務委員會主要負責每年的財政預算和經濟基礎設施建設。

（3）分權管理模式，聯邦式治校格局，邦立開放大學具有相應的辦學自主、自治權

印度遠程教育體系受其政體的影響，形成了典型的聯邦式系統結構。國內既有國家級的開放大學IGNOU，又有邦立的各個開放大學。各級開放大學均享有高度的自治權。印度作為聯邦制國家實行由中央政府和邦政府合作管理高等教育的體制。印度開放大學體系是多中心的分權管理模式，邦立開放大學具有相應的辦學自治權，IGNOU負責把握整體辦學方向和發展戰略。約80%的高等教育機構由各邦政府控制，邦政府不僅有權建立大學，而且能影響甚至控制大學的運作。各邦大學的校長基本都由現任邦長兼任，副校長才是大學學術事務與行政管理的行政首腦。[17]

（4）遠程教育委員會統籌協調，發展開放教育系統辦學網絡

印度國立開放大學及邦立開放大學在保持自治大學地位的同時，還通過遠程教育委員會（Distance Education Council，以下簡稱DEC）發揮“印度開放大學領導機構”的作用。[18]印度于1991年按照英迪拉·甘地國立開放大學法第16（7）款和第5（2）款建立了協調國內遠程教育院校的遠程教育委員會，根據條例第28條，DEC是遠程教育系統的最高權力機構。IGNOU的校長同時擔任遠程教育委員會主席。DEC自成立以來一直是國內網絡資源建設的中心樞紐，在促進、協調、維持國家遠程開放教育體系標準，發展開放教育系統辦學網絡，共建共享項目成果和課程資源，建立合作委員會等方面發揮著巨大作用，從而形成既有自治辦學權又統籌協調在中央周圍的特殊運作方式。

（三）澳大利亞南昆士蘭大學遠程與e-學習中心

澳大利亞南昆士蘭大學（University of Southern Queensland，簡稱USQ）始建于1967年，前身是一所提供技術文憑的南昆士蘭科技學院。它秉承發展、豐富和服務于當地和全球的理念，以南昆士蘭大學為母體，以遠程與e-學習中心（Distance and e-Learning Centre，簡稱DeC，以下簡稱DeC）為遠程教育運行的核心機構，成功開創一體化雙重院校模式，并成為引領澳大利亞遠程教育甚至世界遠程教育發展的典范。

1. 發展現狀

澳大利亞國家（2008）學歷資格等級的大學有39所，其中以一體化雙重模式開展遠程高等教育的學校有14所。[19]澳大利亞沒有一所單一模式的遠程教育大學，不像英國和中國的香港存在單一模式的開放大學和公開大學。[20]一體化雙重辦學模式是澳大利亞目前開展遠程高等教育的主要方式。

南昆士蘭大學只有25%的學生屬于傳統的校園學生，而其他75%的學生接受的均是遠程教育的學習形式。[21]同時，大量海外學生也紛紛注冊南昆士蘭大學的遠程教育課程。南昆士蘭大學2004年的招生統計數據顯示，入學人數26000人，其中包括7400名來自世界120多個國家的留學生，這些留學生中有大約5000名學生在本國接受南昆士蘭大學的遠程教育。[22]大量海外學生的涌入，不僅促進了澳大利亞高等遠程教育的發展，同時也成為澳大利亞經濟發展的重要因素。

2. 一體化雙重院校辦學模式

國際開放與遠程教育協會于1998年授予南昆士蘭大學“世界最佳雙重模式大學”的榮譽稱號；2000-2001年在國內獲得“年度澳大利亞大學排名第一”的榮譽。

南昆士蘭大學遠程教育辦學取得巨大成功的重要原因之一就是其開創的一體化雙重院校辦學模式。即以南昆士蘭大學為母體，同時經營傳統學校教育和遠程開放教育，并使校內學習和校外學習的學生享受同等的學習、考試、證書資格和社會地位等。南昆士蘭大學的學生在校內學習和校外學習的教學內容完全一致，所取得的學分可以直接轉換。南昆士蘭大學的遠程教育辦學層次涉及職業教育、專科、本科、碩士甚至博士生教育。

南昆士蘭大學一體化雙重院校辦學模式的成功得益于諸多因素的支持。學校方面，南昆士蘭大學設立專門負責遠程教育各項工作事宜的DeC，處理遠程教育的課程開發與發送、教學管理、教學評價等事務。政府方面，澳大利亞政府規定“遠程教育學生按學時折算成全日制學生學時，政府同樣撥款”，這使得遠程教育的學生在經濟上也與傳統學校享有同樣待遇。在教學方面，南昆士蘭大學對遠程教育提供的教學質量要求并不低于傳統學校教育，遠程教育的教師要不斷接受專業培訓獲得專業發展；遠程教育的課程標準和考試標準與傳統學校教育的標準一致；遠程教育的學生要求達到與傳統教育的學生相同的知識和能力。在社會方面，遠程教育的學生在畢業時獲得與傳統學校學生一樣的畢業證書，用人單位對遠程教育的畢業生不存在歧視或偏見。

3. 組織和運行結構

4. 特點分析

（1）突出“服務”，直接管理校外學習中心，保證學生與校方的溝通及時、暢通

南昆士蘭大學DeC較側重服務，且按服務內容劃分部門結構。在部門名稱中， DeC均有“服務”這個詞出現，可見“服務”的意識已經深入到每一個細節。DeC直接管理校外學習中心，從而保證了南昆士蘭大學及DeC的決策和教學要求能夠得到貫徹，使得學生與校方的溝通及時、暢通。

（2）組織結構靈活，傳統管理結構與遠程教育管理結構有效銜接

由于澳大利亞遠程教育與校內教育的內容、管理是完全同步和一致的，開放教育的學生是校內教育的自然延伸。南昆士蘭大學DeC的組織結構中沒有學生管理、學習評估等模塊，這些工作由南昆士蘭大學的相關部門負責。因此，DeC在保證教學質量上的工作重心就落在課程材料的設計、制作和發送等三個主要工作環節。以南昆士蘭大學為母體，DeC借助大學已有的豐富資料和完善的管理結構，側重于學生的遠程學習與管理，使得遠程教育與傳統教育協調配合、有條不紊、并駕齊驅。

（3）創辦刊物，注重自身工作的反思與評價

DeC注重對遠程教育的研究及自身工作的評價，創辦了《教學科學與設計》的電子刊物（e-JIST），定期對直接開發的課件、服務等工作進行跟蹤調查研究，并定期提出相應的改善措施。執行理事會管轄下的電子出版社/分布式服務中心負責管理該雜志。

（四）美國鳳凰城大學

美國鳳凰城大學（University of Phoenix，簡稱UOP）創建于1976年，創始人是約翰·斯佩林博士（Dr. John Sperling），屬于阿波羅集團（Apollo Group， Inc.）的分支教育機構。它是目前全美最大的私立盈利性大學，也是全美最大的四個通過地區性認證的私立大學之一，被認為是美國成人高等教育和網絡遠程教育的一個傳奇。

1. 發展現狀

鳳凰城大學因本部位于鳳凰城而得名，初創時只是一個僅有八名在職成人學員的培訓班。其創業之初就將培養對象定位于在職成人學生，通過先進的技術手段提供職業化的實踐性課程，滿足了成人學生的職業期望和提升社會地位的需求，贏得了學生的信任，因而辦學規模不斷擴大。

1980年，鳳凰城大學在加州的圣何塞建立第一所州際分校，即鳳凰城大學北加州校區；1989年，鳳凰城在線大學成立，是首批獲得認證、可以通過互聯網授予學位的大學之一；1997年，鳳凰城大學成為全美最大的私立大學；1998年，鳳凰城大學被亞利桑那州高等教育質量聯盟授予“質量先鋒獎”；2005年，鳳凰城大學被西部遠程通信教育聯盟授予“WCET杰出工作獎”；2007年，鳳凰城大學已經成為全美為非裔和印第安人提供碩士學位最多的學校；2008年，鳳凰城大學成為全美排名前20的高校；2010年，鳳凰城大學被授予“優秀成果展示獎”。[26]

目前，鳳凰城大學已通過聯邦或多個區域認證機構的認證，有權授予從學士到博士的學位。鳳凰城大學當前注冊的學生約 33 萬人，其中選擇純在線學習的學生約為 17 萬人，已發展為全美最大的私立大學。[27]截止到2010年，鳳凰城大學培養了接近10萬名畢業生，30多萬名在校生。

2. 鳳凰城網絡大學

20世紀80年代，為適應迅速發展的計算機技術和網絡技術，鳳凰城大學開始籌建專門的計算機傳遞系統，以提供跟面授教學相同的教學信息。鳳凰城網絡大學于1989年開始運營，是美國第一批通過互聯網提供學位課程，并有權授予學位的大學之一。鳳凰城網絡大學為學生提供 24 小時在線服務，除博士生課程之外，注冊入學、繳納學費、購買資料、圖書館、教學研討、完成作業、考試與評估、課程實驗、畢業典禮等所有環節均可在網上完成。[28]他們力求為學習者提供高級的、真實的教育。他們向100多所學習中心提供同樣的項目、最新的課程、富有經驗的教師和廣泛的學習資源。目前，專門從事網絡教學的教職員有200人，還有50人正在接受崗前培訓。[29]

根據美國鳳凰城大學2010年度報告顯示，鳳凰城大學通過它的在線教育傳遞系統和包括哥倫比亞特區、波多黎各聯邦在內的39個州當地大學和學習中心向全世界提供教育服務。鳳凰城在線大學提供和鳳凰城大學一樣的課程（programs），以幫助鳳凰城大學在維持學術質量的同時提高進入新市場的能力。鳳凰城大學為學術質量管理、人員招聘與培訓，學習跟蹤和開拓市場定制的系統，能為學習者提供更具競爭力的優勢。截止到2010年8月31日，美國鳳凰城大學的純收入占財政年收入的91%。[30]

3. 組織結構與特點分析

（1）垂直管理、權責明確的組織結構保證大學運行的速度和效度

鳳凰城大學在阿波羅集團中接受的是垂直化管理方式，上層決策周期短，而執行層的實施講究速度和實效。所以，鳳凰城大學的組織結構簡單，主要職責部門是營銷部門、運營部門和審計部門，教學事務和職員的管理都由阿波羅集團負責。

（2）企業化運作模式，以市場需求、企業盈利為導向設置專業及課程

鳳凰城大學由阿波羅集團公司負責控制教學質量，其中特別包括課程與專業的總設置。管理層中有一位副校長負責教學事務，另一位副校長負責管理與贏利。每個學習中心設有兩位主任，一位負責教育，直接向教學副總裁負責；另一位負責管理與贏利，直接向總部負責贏利的副總裁負責。所有課程的設置與開設必須經過學習中心的綜合考察后，作出相應的經濟核算，然后報請副總裁決定是否開設某課程。[32]此項措施保證了鳳凰城大學的課程始終在市場需求的調控下進行更新與設置，因此，專業與課程的設置往往都是與市場接軌，與企業緊密結合。鳳凰城大學的網上、網下辦學系統不僅為學習者提供方便、靈活的學習資源，更重要的是提供最新、最實用、最符合當下市場需求的專業與課程。比如，它們提供的學位項目有商務、管理、技術、教育、護理等，都是社會急需且專業性強的專業。而對于那些不具有規模效益和經濟效益的專業，學校是絕對不予以設立的。

（3）通過專業管理的方式實現良好的經濟效益

一般情況下，大學都是按照行政管理方式運行的，但是鳳凰城大學卻是按照企業化的運作模式，實行專業管理方式。專業管理和行政管理之間的主要差別見表3。

在專業管理模式下，學術與管理完全分離，鳳凰城大學的校長和院長成為專職的管理人員，不需要關注教授的科研進展，也不需要考慮如何分配科研經費的問題，他們的任務是觀察市場需求，不斷設計新的教學項目，從而吸引更多的學生，并為學生負責；而教師則沒有權利參與鳳凰城大學的管理機制，他們只是學校的“從業者教師”，鳳凰城大學的教師都是外聘的“雇員”，沒有終身制的教師。

目前，美國教育委員會、美國大學協會、美國成人和繼續教育協會、美國高等教育協會、美國護理學院協會等多個教育組織都是鳳凰城大學的自愿成員，支持其教學實踐。這為鳳凰城大學的教學質量提供了保障。因此，鳳凰城大學的管理人員將主要精力集中在課程開發、市場調研和開發、學生服務等事務上，也不用擔心政府會在少數民族政策問題上給學校施加壓力，也不怕納稅人會在教學內容、方式和質量問題上和學校產生矛盾。通過兼職教師提供的完善學習支持服務和不受傳統約束的實用課程計劃保證學生的學習質量，通過多方控制降低辦學成本的方式，最大限度地提高經濟效益，并對他們的股民負責。

三、比較分析

（一）相同點

1. 前提保障：以法律條文或國家章程形式保障開放大學自身發展邏輯

政府和法律的規范與保護是這幾所開放大學成功運行的前提，它們對于政策和規劃的關注與順應使得開放大學在創始之初就能以法律的形式積極搭建符合大學自我發展、自我約束的內部治理結構，并且能夠確立大學獨立法人地位和大學資格。如，確立英國開放大學獨立法人地位并賦予大學自治權利的皇家特許狀和印度政府專門為遠程教育頒布的IGNOU法就為這兩所世界著名的開放大學鋪平了自由發展與壯大的前行道路。

2. 部門規劃：以管理績效為原則，按工作性質劃分部門并最終確定組織結構體系

除南昆士蘭大學遠程教育中心以外，英國開放大學、英迪拉·甘地國立開放大學以及鳳凰城大學均側重于管理功能，它們的組織結構都是依照內部工作性質劃分行政部門以及結構體系的。南昆士蘭大學DeC較側重服務，其部門設置都是按照服務內容來劃分的，并且部門名稱都帶有“服務”字樣。

3. 協調配合：學術教學與行政管理體系分離，上行下效，各司其職

英國開放大學的校務委員會和學術評議會，IGNOU的學術委員會和計劃委員會、遠程教育委員會、財務委員會，南昆士蘭大學遠程教育中心的學術理事會和執行理事會，鳳凰城大學負責盈利與管理的地區副總裁和阿波羅集團負責教學的副總裁將學校的學術管理與行政管理分離，能有效保證各級行政職能部門各司其職，分工協調，務實高效。

4. 支持服務：學習支持服務部門專司其職，提升遠程學習服務質量

這四所開放大學都非常重視學習支持服務體系的建設，專設相應的學習支持服務部門以支撐遠程教育中的學生服務、教師服務、設施支持服務、學習資源服務、交互支持服務等，從而保證遠程教育服務質量。英國開放大學六大體系之“學生工作體系”涵括各功能領域的行政部門，按區域劃分的英格蘭、愛爾蘭、威爾士、蘇格蘭開放大學學習支持服務部門能更具針對性地滿足不同的遠程學習者的學習需求；IGNOU的“學生支持服務體系”設有學生注冊與評估中心、宗教服務處、校園建設與維修部，為提升遠程學習服務質量提供服務路徑；澳大利亞南昆士蘭大學EeC的“質量與項目管理”體系，從網絡、技術、管理、對外服務以及出版刊物等方面規范學習支持服務各部門功能職責；美國鳳凰城大學的學習支持服務主要由“地區學務主管”負責實施運行。

5. 開拓市場：立足國內外遠程教育開放市場，開拓校外合作辦學項目，專設海外學習中心促進國際合作

依托各種社會力量，整合各種教育資源，開拓各種形式的校外合作項目；專設海外學習中心，立足國際遠程開放教育市場，促進國際合作；以真正實現開放教育的“開放”本質——地點、觀念、方法、資源、時間和對象的開放。IGNOU“校外學習中心”的管理是教育行政主管部門十分重視的領域，IGNOU先后相應出臺了多個文件來規范校外學習中心，促進國際合作，并且由IGNOU總部直接建立和管理；英國開放大學“戰略與對外事務體系”各行政部門不僅設置“商業開發中心”、“合作與雇傭支持辦公室”等負責校外合作項目，而且還專門設置“國際推廣部”、“歐洲推廣部”等專司國際遠程教育合作事宜；南昆士蘭大學遠程教育中心“對外服務中心”和鳳凰城大學“市場推廣部”也屬于“開拓市場部門”。

（二）差異點

1. 權利結構分布不一，各具特色

英國開放大學是典型的中央集權制大學，決策權利集中在開放大學總部，地區辦公室和學習中心通過執行上層決策來維持整個開放大學的體系運行；IGNOU是印度國家開放大學的核心，采取分權管理模式治理開放大學體系，各邦立開放大學具有相應的辦學自主、自治權；澳大利亞南昆士蘭大學DeC是在一體化雙重院校辦學模式下，以南昆士蘭大學為母體，專事遠程教育的學習中心；美國鳳凰城大學依托阿波羅集團實施垂直管理模式，以市場為導向，以學生為顧客，以實現經濟效益最大化為目的。四所開放大學體系由于權利分布結構的不一致而直接影響組織結構的設置。

2. 工作重心各異，部門結構設置各有偏重

英國開放大學是一所研究型的開放大學，工作重心是提高教學質量，因此，其部門結構的設置重心在于副校長直接管轄下的課程與學位體系，學習、教學與質量體系和研究體系的建設；英迪拉·甘地國立開放大學的工作重心在于制定印度開放大學體系的發展決策以及對邦立開放大學的管理，因此，其部門組織結構的設置重在高層的決策和向下的管理。

（三）啟示

1. 章程定位：保障開放大學高等學校基本屬性，明確開放大學性質、地位和功能等

國家開放大學是具有高等學校基本屬性的、實施遠程教育的新型高等學校，它是一個辦學實體，具有獨立法人資格，具有辦學自主權。[34]中央廣播電視大學體系向開放大學轉型之首要任務應該是確立其辦學實體的地位，通過制定類似皇家特許狀和IGNOU法的《國家開放大學章程》來明確開放大學的性質、地位和功能；規定辦學要素的標準和相應的學位授予權；確定開放大學的組織構架和治理結構；明確國家開放大學與地方開放大學的關系，以及各級政府在建設、發展開放大學中的責任；明確政府經費投入的渠道和標準、國家與學習者成本分擔的原則和學校獲得項目經費與研究資助等多種籌措經費的渠道，以及對重要基礎設施建設和對中西部貧困地區的扶持政策；以及引入市場機制的政策導向，為新機制的運作提供法規保證等。[35]

2. 權利結構：集權與分權結合，教學與科研并重，實現廣播電視大學向開放大學權利結構轉型

我國的廣播電視大學系統由中央電大和下屬的 44所省級電大構成，基本采取自上而下式的集權管理模式，形式單一且不能照顧省市級電大自身發展的特點。借鑒IGNOU的分權管理模式，聯邦式治校格局，由中央廣播電視大學轉型的國家開放大學站在體系頂層統籌兼顧，充分把握開放大學發展理念、職能定位、文化內涵前提下充分賦予省市開放大學分校在組織架構設置、人員任命、招生、辦學和經費分配等方面更多的自主、自治權，做到集權與分享相結合。同時，開放大學的組織結構應充分照顧教學與科研，努力打造成像英國開放大學那樣以“Distance Learning”（遠程學習）為主要教學方式的研究型大學。

3. 資源整合：匯聚優質的學習資源、提供體貼的支持服務、運行高效的辦學網絡、開展鮮活的科學研究

澳大利亞南昆士蘭大學開創的“一體化雙重院校辦學模式”是遠程開放教育“資源整合”最為成功的一個案例。按照國家開放大學的建設要求，“匯聚優質的學習資源、提供體貼的支持服務、運行高效的辦學網絡、開展鮮活的科學研究”。[36]“以課程為單位建設學習資源，充分利用高校優質教育資源，促進學習資源的共建共享”。[37]而這一目標的關鍵就是資源整合。資源整合包括開放大學系統內部資源整合，比如整合地方開放大學、學院和學習中心的資源；系統外部資源整合，比如整合現有社會辦學機構、行業教育組織、教育廣播電視媒體、電教館站設施等遠程開放教育資源等。

4. 支持服務：完善學習支持服務體系，保證支持服務體系的系統性、規范性和有效性

美國鳳凰城大學是唯一以營利為目的私立遠程教育體系，但是其“以市場需求為導向設置專業及課程，視學生為上帝”的思路值得我們在建設國家開放大學體系結構時借鑒。開放大學的學生就是客戶，開放大學為學生提供的是服務，而系統、規范、有效的開放大學學習支持服務體系是保證學生支持服務的基本保障。

5. 管理績效：借鑒企業化運營理念，轉變傳統管理模式中結構繁雜、冗員過多的弊病

鳳凰城大學按照企業化的運作模式，實行專業管理方式，以市場需求、企業盈利為導向設置專業及課程，實現良好的經濟效益。現存的廣播電視大學體系存在結構繁雜、冗員過多、效率低下等諸多弊端。借廣播電視大學向開放大學辦學實體轉換的契機，借鑒鳳凰城大學企業化運作模式，重新審視管理結構機制，引入企業化管理制度和激勵機制，減少管理層級、節約成本、加強決策效率和執行力度。在組織結構的設置上，與市場接軌，將開放大學的建設與整個市場經濟聯系在一起，通過全面質量管理對開放大學的規劃、決策、執行、反饋等過程進行更為科學的管理和有效的控制。

6. 合作聯盟：對內發展大學、行業、企業聯盟，對外立足國際遠程教育市場

《國家開放大學建設方案》提出，國家開放大學建設必須依托各種社會力量的支持和參與，不斷提升辦學能力和水平，并在教育部的協調支持下，成立相關支持聯盟。[38]國家開放大學的建設必須依托各種社會力量的支持和參與才能不斷提升自身的辦學能力和辦學水平。猶如南昆士蘭大學Dec依托南昆士蘭大學母體，從而保證教學質量、支持遠程教育學習支持服務和管理等一樣，我國開放大學在組織結構的建設上應該充分考慮各普通高校、行業、企業、城市建立合作聯盟關系，設置專門機構專職負責管理，積極尋求與社會各種力量的支持和參與。同時，對外立足國際遠程教育市場，將我國開放大學體系融入世界開放大學體系浪潮，逐步發展和完善國家開放大學“戰略和對外事務”體系。目前，中央電大與世界各國建立孔子學院遠程教育中心等便是成功的案例。

四、結 語

綜上所述，作為世界上規模最大的遠程開放教育體系，在面向建設開放大學轉型的過程中，我國開放大學組織結構設計應當在充分總結和反思自身30余年辦學經驗的基礎上，廣泛吸納世界遠程開放大學組織結構的優點，立足目前我國遠程開放教育發展的實際，明確和恪守自身的使命，堅持“責任、質量、開發、國際化”的核心理念；依據高等教育法，以章程立法的形式保障開放大學獨立法人資格；注重調整系統的權利分布與協調結構；注重優質學習資源的共建共享；以學習者為中心，提升學習支持服務效果；注重建立內外發展，合作聯盟，以求得各種社會力量的支持與參與；借鑒企業運作模式，提高管理績效等，以真正滿足全民多樣化、個性化、終身化學習的需要，在構建我國靈活開放的終身教育體系，促進學習型社會形成的過程中起到應有的重要作用。