高校院系黨政聯席會議制度與基層黨組織民主建設評價機制研究

doi：10.11835/j.issn.1005-2909.2013.03.039

收稿日期：2013-02-28

基金項目：重慶大學黨建基金項目“科學發展觀統領下的高校院（系）黨政聯席會議制度構建及其實踐研究”階段性成果

作者簡介：高揚元（1969-），男，重慶大學藝術學院黨委書記，副研究員，主要從事高校黨政管理及非物質文化遺產研究，（E-mail）gaoyy@163.com。

摘要：高校院系黨政聯席會議制度是高校基層黨組織民主建設的重要內容，通過確定和細化高校院系級單位的決策機制、黨組織工作職責、黨政共同負責制工作的具體形式和實施方法等，實現高校基層黨組織在院系級單位的黨政管理中科學化、民主化、規范化。同時，高校院系黨政聯席會議制度及其貫徹落實情況，也是對高校基層黨組織民主建設情況進行評價的重要指標，體現了高校基層黨組織在集體領導、民主決策、民主監督等方面的評價內容。完善院系級單位的黨政聯席會議制度，建立相應的聯席制度和協調制度、報告制度，在一定程度上促進了高校基層黨組織民主建設評價機制的建立和完善。

關鍵詞：黨政聯席會議制度； 基層黨組織民主建設； 評價機制

中圖分類號：G648 文獻標志碼：A 文章編號：1005-2909（2013）03-0150-05 隨著高校辦學規模擴大，管理重心下移，院系一級教學科研單位不僅規模大幅增長而且功能也急劇加強，因此，進一步明晰院系級黨組織的職責定位，完善工作機制，尤為迫切。2010年8月，中共中央印發了新修訂的《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》（以下簡稱《條例》），正式將黨政聯席會議制度確立為高校院系的領導體制和決策形式。黨政聯席會議制度，為高校二級黨組織在新形勢下充分發揮黨組織在院系發展中的政治核心作用，既彰顯“教授治學”，又能理順黨政關系，作出了很好的詮釋。

一方面，黨政聯席會議制度是促進高校院系級單位黨組織科學管理的重要制度，另一方面，黨政聯席會議制度的內容也是對高校院系級單位黨組織民主建設情況的重要評價指標。

一、高校院系黨政聯席會議制度的內涵

作為二級學院的管理制度，黨政聯席會議制度實行“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”。其內涵包括以下幾個方面。

（一） 以黨政共同負責為實質的領導體制

中共中央1996年頒發的《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》，對高等學校的領導體制作出了明確的規定：高等學校的領導體制為黨委領導下的校長負責制。但對高校院（系）級單位實行何種領導體制則沒有明確規定，只規定了高校院（系）基層黨組織的主要職責。院（系）黨組織與院（系）行政根據各自的職責范圍，既有分工又有合作，共同做好工作，而對如何“共同做好工作”，沒有明確的規定。各高校在探索實踐中做法不一，由此導致院長負責制的“大院長”現象，或書記在參與行政事務決策過程中與院長之間權責不明的“黨政矛盾”現象，或書記只負責教職工和學生思想工作，其他不予介入的“小政工”現象等[1]。這就造成了高校二級學院的黨政工作職責分工不清晰，共同不負責有之、爭著負責有之、誰強誰負責也有之。在界定黨政負責權限時，以黨代政有之，以政代黨也有之[2]。這些現象與高校二級黨組織科學管理、民主建設的方向不明確有關。

2010年8月13日，中共中央印發了新修訂的《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》，對高校院（系）級單位黨組織的工作體制和運行機制予以明確：一是正式將黨政聯席會議制度確立為院（系）級單位黨組織的工作體制和決策方式，這就使院（系）級單位黨組織發揮作用和履行職責有了明確的制度保障；二是明確列舉了院（系）級單位黨組織六個方面的主要職責，擴充了職責范圍，也為院（系）黨政聯席會議制度的有效運行提供了重要依據。

黨政聯席會議制度，通過文件形式、制度約束，對院系黨組織與行政“分工與合作，共同做好工作” 清晰地作出了具有可行性、可操作性的科學解釋：“高等學校黨的委員會實行民主集中制，健全集體領導和個人分工負責相結合的制度。凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定。委員會成員要根據集體的決定和分工，切實履行自己的職責。”

黨政聯席會議制度解決了在高校院系中“要不要黨的領導”和“如何加強黨的領導”的問題，為院系黨組織參與教學、科研、行政管理奠定了制度基礎，同時也加強了在處理行政、學術事宜時對院（系）黨組織建設的關注度，更能充分發揮黨組織在院系中的政治核心作用。

（二） 以會議為表現的決策形式

黨政聯席會議制度的決策形式是會議。根據黨政職責分工，涉及行政事務的會議一般由院長主持，涉及干部、思想政治教育、群團工作等由書記主持會議。會議的參會人員是院系的黨政領導班子成員，必要時，可以擴大與會人員范圍（列席）。

以會議形式來實現重大事項的決策，能有效防止個人專斷，達成領導班子成員的充分溝通交流，促進院系領導班子團結，實現科學民主決策、院系和諧發展。

一方面，會前分管領導就議題作深入調查研究，廣泛聽取意見和建議并在會上提出初步方案，會上充分發表意見并共同討論，對需要表決的事項進行表決，會后由班子成員按照職責分工認真貫徹執行。這樣的過程實質也是民主集中制原則的重要表現形式。另一方面，嚴格的會議記錄、會議紀要、存檔備查等配套規定，對決策過程形成了詳細、完備的記錄，有章可循、有據可查，從而有效地促進科學決策、民主決策。

（三）以民主集中制為原則的議事規則

黨政聯席會議制度充分運用和遵循了民主集中制原則，按照集體領導和個人分工負責相結合來實現民主基礎上的集中和集中指導下的民主。對此，黨政聯席會議制度必須制定詳細的議題評選規則、會議討論規則、會議表決規則、決議執行規則，遵照“三重一大”決策制度和少數服從多數的原則運行，既要保證會議討論事項在會前經過深入調查研究，在會上充分討論協商，也要保證在會后由分管領導及其負責人在其職責范圍內獨立負責地開展工作。

黨的十六大提出了“黨內民主是黨的生命”的命題。黨的十七大明確提出，要“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，推進黨務公開，營造黨內民主討論環境。”[3]黨的十八大更是將“尊重黨員主體地位”提高到“保障黨員主體地位，健全黨員民主權利保障制度”的高度。民主集中制原則是黨的根本組織制度和領導制度，民主集中制在黨政聯席會議制度中的全方位運用，一方面保證了院（系）黨組織在院系重大事項討論和決策中的領導權，另一方面也保證了對議題的集思廣益、充分醞釀，有利于領導班子健康、和諧發展，促進院系工作的順利開展。

（四） 以“三重一大”為核心的議事程序和內容

黨政聯席會議制度并不是指所有的大事小情都要通過黨政聯席會議作決定，而是指以“重大問題決策、重要干部任免、重大項目投資決策、大額資金使用”等“三重一大”事項為核心內容的重要事項。《條例》指出，高等學校院（系）級單位黨組織的主要職責是通過黨政聯席會議，討論和決定本單位重要事項。

院務會、辦公會、教授委員會、教職工大會等一系列會議制度保障院系在學科建設、科研教學、行政管理等方面的運行。黨政聯席會議制度的出現，并不是對前述會議的重復，而是對院系重大事項作出決策，并嚴格按照規定進行討論和記錄在案的一項會議制度。

一方面，雖然院務會、辦公會等會議參加人員和黨政聯席會議的參加人員有很大程度的重合，但是黨政聯席會議制度卻在院務會和辦公會等會議制度之外，明確了領導班子成員的集體領導和個人分工負責相結合的職責，賦予了其在重大決策中的投票權、表決權、參與權、討論權，進一步監督“一把手”的權力運用，保障集體決策。另一方面，由于黨政聯席會議的議事內容屬于院系發展運行的重大事項，其議事規則、程序要求更為嚴格，必須嚴格執行，定期和不定期接受上級和群眾的監督。

二、 建立高校基層黨組織民主建設評價機制

隨著社會發展，高校的知識分子群體民主意識、公共意識、參政議政的意識越來越高，也對高校基層黨組織民主建設提出了較高的要求。近年來，高校基層黨組織在民主建設方面成果頗豐。《條例》從1996年建立到2010年修改，基本建立了高校黨委領導下的校長負責制和黨政聯席會議制度，確定了“集體領導和個人分工負責相結合”的規則，促進了決策的民主化和科學化，強化了基層黨組織的領導核心作用，細化了職責范圍，加強了干部管理和作風建設，使高校基層黨組織的民主建設得到很大程度的提高和發展。

但是，基層黨組織的民主建設效果究竟如何衡量，如何在黨務工作本身務虛特點的基礎上進行民主建設的自我評估，查找問題，尋找正向發展的規律，還有待研究和探討。

（一）高校基層黨組織民主建設評價機制的內涵

高校基層黨組織民主建設評價機制旨在對民主建設的效果進行客觀評價，以反映民主建設工作任務完成質量，促進民主建設工作規范化、制度化、可操作化，從而達到科學化、理性化。

高校基層黨組織民主建設的評價機制是一個動態整體，因此根據評價介入和跟蹤的階段，可以分為事前、事中、事后評價。高校基層黨組織民主建設評價機制是一個多層次、多角度、全方位的系統，根據民主建設的內涵，可以分為民主討論制度評價、民主決策制度評價、民主選舉制度評價、民主監督制度評價。高校基層黨組織民主建設的評價機制是一個科學化、規范化，具有可操作性的標準，因此根據民主建設實施的具體制度范圍，可以分為選拔任用干部制度實施評價、黨務公開制度實施評價、三重一大制度實施評價等。

（二） 高校基層黨組織民主建設評價機制的缺失及其原因分析

1. 評價機制缺失的表現

第一，目前高校基層黨組織民主建設評價機制比較缺乏，很多高校基層黨組織注重加強民主建設的過程，卻忽視了對民主建設措施、方法的評估是否得當、是否有效，不利于民主建設的健康發展。

第二，部分高校基層黨組織民主建設評價機制強調思想統一、利益統一，使評價結果具有高度一致性，缺乏對民主建設創新性、適應性、差異性的引導。

第三，部分高校基層黨組織民主建設評價機制側重于對具體措施的認識和統計，泛泛而談，缺乏系統性、規范性、創新性，不利于高校基層黨組織的科學、民主管理。

2.評價機制缺失的原因

第一，高校基層黨組織民主建設是黨務工作的重要內容，即黨內民主建設的事務管理，包括民主討論、民主決策、民主選舉、民主監督四方面的內容，涉及黨員思想政治、干部選拔任用、宣傳組織、紀律檢查，等等。因此，高校基層黨組織民主建設工作受到黨務工作自身特點的影響，具有很明顯的抽象性、務虛性，工作不容易量化，帶有一定個人能動性的特點，導致評價機制的建立也會有抽象的一面。在評價過程中，特定時更強調原則性、政治性，容易對評價的準確性、公平性產生質疑。

第二，高校基層黨組織的民主建設工作通常是采用宣傳、組織活動的手段，開展細致入微的思想政治工作。其成效需要在較長的時間和較為突出的工作對象中才能顯現。由于高校基層黨組織民主建設工作的顯示度不高，建立評價機制的效益也可能不高，導致對評價的有效性、能動性產生質疑。

三、院系黨政聯席會議制度在高校基層黨組織民主建設評價機制中的重要作用

基層黨組織的執政和領導能力如何，很大程度上取決于其民主建設是否完善。制度的約束是加強基層黨組織民主建設的核心，只有形成以制度來規范人、規范權力、規范責任的黨建理念，基層黨組織的戰斗力和凝聚力才能得到有效的發揮[4]。黨政聯席會議制度就是加強高校院系民主管理、民主決策的重要舉措，也是推進高校基層黨組織民主建設的有效手段。同時，黨政聯席會議制度內容其實也是基層黨組織民主建設的重要評價指標。

第一，黨政聯席會議制度確立了院系的領導體制和決策形式——黨政共同領導下的分工合作制，確立了民主制與集中制在高校院系的最佳平衡。因此，高校黨政聯席會議制度中關于院系領導體制的內容，是基層黨組織民主決策的重要評價指標，實現對民主決策情況的評價。

第二，黨政聯席會議制度營造了院系基層黨組織協商討論、充分醞釀的環境，進一步推進了黨務、院務公開，防止“一把手”專權，促進了院系領導班子的民主建設，促進院系科學和諧發展。因此，高校黨政聯席會議制度中關于院系議事規則和程序的內容，是基層黨組織民主監督的重要評價指標，實現對民主監督情況的評價。

第三，黨政聯席會議制度明確了高校基層黨組織的主要職責，使基層黨組織在學院學科、教學、科研、行政管理各個方面的工作范圍更加明確，基層黨組織建設目標更清晰，措施更具體，實施更有效。因此，高校黨政聯席會議制度中關于院系議事范圍和基層黨組織職責的規定，是基層黨組織民主建設民主討論的重要評價指標，實現對民主討論情況的評價。

四、 完善高校院系黨組織黨政聯席會議制度，建立民主評價機制

（一） 建立黨政學、黨政工聯席制度，實現滿意度評價

高校基層黨組織的工作對象集中表現為知識分子群體，院系中心工作的落腳點主要圍繞著學術、學科、教學、科研等主體工作。在“教授治學”的理念指導下，教授委員會、教職工代表大會和黨政聯席會之間，應該建立和諧的聯系機制，特別是在涉及職稱評定、學術不端行為處理、學科發展規劃、科研獎懲等涉及教職工切身利益，同時又關系學院發展的重要問題上，應該規定哪些內容可以直接由黨政聯席會議直接決策，哪些應該經教授委員會或者教職工代表大會通過后，才可以由黨政聯席會議制度進行決策等。

在實踐當中，有的院系級單位是通過黨政聯席會議制度的擴大會議形式解決黨政學、黨政工的問題。但是擴大會議的形式具有隨意性，參與人員不確定，在對待重大問題的時候，擴大會議不能夠完全代表院系教職工對學院中心工作的意見，容易導致院內矛盾郁結，院內工作往往得不到教職工良好的滿意度評價。

建立黨政學、黨政工聯席制度，體現了院內教職員工對院系級單位黨組織是否圍繞學術、學科、教學、科研等中心任務開展工作，工作職責完成情況的評價指標，實現滿意度評價。

（二） 建立黨政聯席會議與院務會、辦公會的協調機制，實現效能評價

在黨政聯席會議制度之前，院系的院務會、辦公會是院內工作的主要決策形式。但是院務會、辦公會制度導致院系級單位黨組織對院內工作的領導不明確，職責不明確，容易導致院內黨務、政務工作的不和諧。黨政聯席會議制度建立后，雖然確定了黨政共同領導，分工負責的機制，但是由于黨政聯席會議與以前的辦公會、院務會的會議參與人員變化不大，會議內容也與以前院務會、辦公會的內容一致，導致很多院系產生了對院務會、辦公會和黨政聯席會議之間關系的迷惑，甚至取消了每周院務會、辦公會。

黨政聯席會議制度是一個重大事項的決策制度，并不是院系所有的事務都必須通過黨政聯席會議制度才能進行確定。因此在黨政聯席會議制度建立以后，院系應該對院務會、辦公會的議事內容和規則進行調整，確保黨政聯席會議決策事項能夠得到有效討論協商，決議事宜通過院務會、辦公會得到有效、及時的執行。

建立黨政聯席會議與院務會、辦公會的協調機制，從制度上保證黨政聯席會議制度決議事項的合理提出和有效執行，督促院系級單位黨組織優質、高效、科學地完成本單位重大事項的決策和管理工作，實現基層黨組織民主建設工作的效能評價。

（三）建立黨政聯席會議的報告制度，實現監督評價

中國高校內部管理實行復合組織形式，既有黨的領導組織，也有行政管理組織，但在院（系）的管理體制中，院務會、院長辦公會的形式，使黨的領導和監督處于一種形式化狀態。而黨政聯席會議制度的確立，恰好契合了黨組織參與院（系）管理，參與學院重大事項決策的理念，是實現黨組織對院（系）領導和監督的一種較好的制度設計[5]。

實踐中，黨組織可以通過執行黨政聯席會議的報告制度，實現對院（系）民主建設的監督評價。而監督評價的主體應該分為兩個部分：（1）上一級黨組織，通過接受院系級單位黨組織關于對黨政聯席會議制度實施情況的報告，定期和不定期的檢查，接受群眾對違紀違法行為的舉報，實現對院系級單位黨組織民主建設的監督評價；（2）院系級單位黨組織的黨員群眾，通過審議黨政聯席會關于涉及教職工重要利益和院系重大發展規劃事項上的有關情況報告，向紀律檢查委員會或者黨委進行違紀違法行為的舉報，實現對院系級單位黨組織民主建設的監督評價。

黨政聯席會議制度的報告制度，不論是向上級黨委的工作報告，還是向教職工大會的會議報告，都要對決議事項的會前調查、會議討論、決議執行情況進行詳細審閱。特別對院系級單位的班子成員是否執行了黨政聯席會議制度，程序是否完備，或者在實施過程中，是否存在故意規避有關職責，利用工作便利篡改決議內容，利用權力侵犯其他成員的參與權、討論權、投票權、決議權等內容進行嚴格監督，作出評價。

綜上所述，高校院系黨政聯席會議制度，是對高校院系領導體制和運行機制的科學規范，是推進高校基層黨組織民主建設的有效實踐，是高校基層黨政管理的科學化、民主化、規范化的必然選擇。制度的實施很大程度上改善了目前高校基層黨組織游離于院系單位之外的狀態，為黨組織融入基層實踐工作找到了一條能夠在務虛和務實之間平衡的道路。同時，高校院系黨政聯席會議制度，也是基層黨組織民主建設的重要內容。其貫徹落實情況，是評價基層黨組織民主建設情況的一項重要指標，體現了高校基層黨組織在集體領導、民主決策、民主監督等方面的領導力、管理力和執行力。

參考文獻：

[1]張登瀝.高校二級學院黨政聯席會議解決重大問題典型案例研究[J].經濟師，2012（3）：88-89.

[2]中共北京林業大學委員會.高校院（系）領導體制和運行機制的探索與實踐[EB/OL]. （2008-12-29）http：//www.jyb.cn/high/zjxd/200812/t20081229_232284.html.

[3]許耀桐.民主集中制在中國的創新發展[J]. 理論與探索，2012（1）：5-9.

[4]崔潤東，劉占軍，宋德群. 高校黨政聯系會議制度與基層黨組織民主建設[J].沈陽師范大學學報：社會科學版，2011（1）：36-38.

[5 ]顧愛華，劉志超.論黨政聯系會議制度的管理創新[J].社會科學輯刊， 2011（6）：42-46.

On the Party and the administration joint conference system and the evaluation

mechanism of colleges’ inner-party democracy construction

GAO Yangyuana， HUANG Lub， SHI Qinc

（a. College of Arts； b. Discipline Inspection Office； c. College of Arts， Chongqing University， Chongqing 401331， P. R. China）

Abstract： The party and the administration joint conference system is an important content on the colleges’ inner-party democracy construction. It will realize scientization， democratization and standardization of the party-government management in colleges， through clarifying and refining the decision mechanism， duties， and measures of the part-government management in colleges. Meanwhile， it is the key performance indicator on the colleges’ inner-party democratic construction and shows the key content on the colleges’ inner-party democratic evaluation mechanism. By improving and perfecting the party and the administration joint conference system， and building the joint system， the coordination system， and the report system， the colleges’ inner-party democratic evaluation mechanism could be promoted completely.

Keywords： the Party and the administration joint conference system； inner-party democratic construction； evaluation mechanism

（編輯 周 沫）