流域生態補償：實現地區發展公平、協調與共贏

［摘 要］推進生態文明，建設美麗中國，生態補償制度是重要的制度保障。流域生態補償是生態補償應用領域的拓展，體現生態責任和生態利益分配正義，是調節流域社會公平、建立和諧社會、實現流域內人與自然和諧相處的重要經濟手段。但實踐中由于流域往往跨多個省區，涉及上中下游的利益協調和調整，在缺少全流域統籌和跨行政區協調機制的情況下，流域補償特別是跨省界流域補償存在不少難點甚至困境，導致在實踐中難以發揮應有的流域生態保護功能。因此，必須從全流域統籌的視角，構建流域“生態共同體”，尋找完善跨省流域生態補償機制的途徑，以實現發展的共贏。

［關健詞］跨流域生態補償；生態共同體；公平；協調；共贏

［中國分類號］F062.2 ［文獻標識碼］Ａ ［文章編號］1674-6848（2013）01-０005-１3

［作者簡介］李志萌（1965—），女，湖南醴陵人，江西省社會科學院研究員、科研處處長，主要從事生態經濟學和農業經濟研究。（江西南昌 330077）

［基金項目］國家社會科學基金重大項目“欠發達地區生態經濟協調發展研究”（12ZD104）、國家社科基金資助項目“生態恢復保護與經濟社會和諧共生研究”（08BJY034）、“推進跨省流域生態補償試點機制研究”（10BJY026）的階段性成果。

Title： Ecological Compensation of River Basin： Achieving Win-Win Regional Development with Fairness and Harmony

Author： Li Zhimeng

Abstract： To promote the ecological civilization and construct “Beautiful China”， the ecological compensation system is an important guarantee. Ecological compensation of river basin is an application of ecological compensation， and an embodiment of ecological responsibility and justice of ecological benefit distribution. It’s an important economic means to adjust the social justice in basin region， to establish harmonious society， and to realize the harmony between human and nature. But in practice， rivers often flow through several areas， which often involves the balance of interest of both up， middle and downstream. In case of lacking coordination of the whole basin and coordination mechanism of different administrative regions， there exist many difficulties and dilemma in basin compensations （especially cross-provincial ones）， which makes it difficult to bring ecological protection of basins into play in practice. Therefore， “ecological community”， from the perspective of the overall plan of the whole basin， should be established， so as to seek ways to improve ecological compensation system of inter-provincial river basin， and to achieve win-win development.

Key words： inter-basin ecological compensation； ecological community； fairness； coordination； win-win

黨的十八大報告提出，要加強生態文明制度建設，盡快“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。”①生態補償制度是推進生態文明、建設美麗中國的重要制度保障。生態補償機制的基本價值取向是公平正義，跨省流域生態補償則以經濟手段為主調節上下游省際區域間經濟發展與環境保護，平衡生態保護義務與受益權的不對稱。流域是一種整體性極強的自然區域，流域內各自然要素的相互關聯極為密切，地區間影響明顯，特別是上下游間的相互關系密不可分。②然而，流域作為一個完整的自然區域，卻被不同的行政區域所分割。作為經濟利益相對獨立的地方政府，其經濟活動一般以本區利益為導向，這不可避免地在各行政區域之間產生利益沖突。由此，必須從全流域統籌的視角，構建流域“生態共同體”，建立區際生態補償機制，以實現流域內各行政區域的共贏和共享，推動流域區際的協調發展。

一、流域生態補償體現生態責任和生態利益分配正義

（一）流域生態補償的內涵實質

生態補償最初源于對自然生態補償，被看作是生態系統對外界干預的一種自我調節，以維持系統結構、功能和系統穩定。隨著人類環境意識增強和對生態環境價值的認可，生態補償概念得到不斷發展，一般認為生態補償是保護資源的經濟手段。通過對損害（或保護）資源環境的行為進行收費（或補償），提高該行為的成本（或收益），從而激勵損害（或保護）行為的主體減少（或增加）因其行為帶來的外部不經濟性（或外部經濟性），達到保護資源的目的③。就流域生態補償而言，我們認為，它是指在流域范圍內，由流域生態服務的受益者對生態服務的提供者、利益受損者進行補償，對流域生態的破壞者進行收費。流域內人類活動按照其目的不同大體可歸納為保護與修復治理和開發與建設兩大類，保護與修復類活動主要以改善和提供生態環境為目的，而開發與建設主要以追求經濟利益為目的。跨省流域生態補償則以經濟手段為主調節上下游省際區域間經濟發展與環境保護，平衡生態保護義務與受益權的不對稱。用經濟的手段達到激勵人們對生態系統服務功能進行維護和保育，解決由于市場機制失靈造成的生態效益的外部性并保持社會發展的公平性，達到保護生態與環境效益的目標④。可見，生態補償體現了兩種含義：人類對生態環境的補償，實現生態正義；人類社會成員之間的補償，實現生態責任和生態利益分配的正義。

（二）流域生態補償理論及其依據

流域生態補償與生態補償有著相同的理論基礎，主要包括：

1.外部性理論。流域內水生態系統服務外部性可以分為兩類：一是水生態系統服務消費的外部性效用，如對清潔水的消費，一個消費者飲用的清潔水受到另一個經濟行為影響。二是生態系統服務供給的外部效用，例如對水源地進行生態保護，可使得整個流域受益，具有明顯的利益溢出效應，即下游地區可以免費享受生態保護的好處。因此，流域生態治理中明顯存在著成本收益的空間異置特征、外部性現象，這就必須依靠政府運用稅收、補貼等干預手段實現外部效應的內部化。①作為一種法律設計，環境法應將污染防治“內部化”于日常的經濟活動中，使企業（經紀人）將外部不經濟行為——污染防治視為商業活動的一部分，即將污染防治邊際成本內化為必要的生產成本，以實現資源配置的帕累托最優，實現社會邊際成本收益與私人邊際成本收益的一致。

2.公共產品理論。流域生態資源具有非競爭性和非排他性，屬于公共產品的范疇。作為公共產品，流域生態資源在消費中的非競爭性，往往導致過度使用的“公地悲劇”，導致供給不足的“搭便車”現象，最終使的整個水生態系統受損。政府管制與政府買單是有效解決公共產品的有效機制之一。環境污染的根源或環境質量之所以惡化，關鍵是由于人們所使用的環境資源所有權和使用權規定得不夠嚴密和周全。面對著“公用權悲劇”，各國政府做出的謹慎反應是把公共財產資源轉化為公有財產資源，并為此建立一整套的資源分配和使用制度。②從而避免“公地的悲劇”的減少和“搭便車”現象的發生。

3.生態資本理論。流域內的生態資本主要包括：進入社會生產與再生產過程的水、礦產等資源以及水體等環境具有的納污能力；自然資源（及環境）的質量變化和再生量變化，即生態潛力；生態系統的水環境質量和大氣等各種生態因子為人類生命和社會生產消費所必需的環境資源，即生態環境質量③。生態環境資源具有價值和稀缺性，整個生態系統就是通過各環境要素對人類社會生存及發展的效用總和體現它的整體價值。隨著社會的進步，人類對生存環境質量的要求就越高，生態系統的整體性就越重要，只有向自然的索取與投資平衡，使得生態資本不斷增值，才能實現區域可持續發展。

4.生態服務功能價值理論。流域內的生態服務功能價值包括：水作為一種特殊的生態資源，可以將水的服務功能分為水經濟服務功能與水生態服務功能。水經濟服務功能指水維持人的生產與生活活動的功能，包括生活用水、農業用水、工業用水、發電、航運、漁業等。水生態服務功能指水維持自然生態過程與區域生態環境條件的功能，包括維護河道水沙平衡、運輸營養物質、凈化環境、固定二氧化碳、調節氣候、提供生境、維護生物多樣性、休閑娛樂與美學功能。水資源的價值構成主要由直接價值與間接價值組成。水資源直接價值是水資源被取用作為投入物進行生產、維護生態等功能時所體現的價值，既有生產價值、也有生態維護功能價值等。水資源的間接價值是指水資源的機會使用價值，是水資源在今后被利用可能產生的價值。

5.博弈理論。流域內發展的博弈如經濟學中的這樣一種競爭狀態：有兩個或兩個以上的人各自追求自身的利益，而任何人都不能單獨決定其結果。水生態需求者為了自身利益最大化，總是無償地利用水生態資源產品，水生態保護者因為保護行為沒有收益而放棄保護，選擇“涸澤而漁”的方式利用生態資源，結果是雙方的利益都沒有實現。從理論上說，省際間流域生態補償共存在以下情況：一是上下游省份都作出積極貢獻（上游保護、下游補償）；二是上下游省份都作出消極貢獻（上游不保護、下游不補償）；三是上游省份作出積極貢獻，而下游省份作出消極貢獻（上游保護、下游不補償）；四是上游省份作出消極貢獻，而下游省份作出積極貢獻（上游不保護、下游補償）④。在多次博弈下，雙方達成合作協議，規定違約懲罰，在博弈雙方關心長遠利益的情況下，則省際間第一種情形“補償、保護”的合作均衡就可以實現。

（三）推進跨省流域生態補償的迫切性

1.促進我國建立國土空間開發保護制度的需要

為了建立科學的空間開發秩序和合理的空間開發結構，根據資源承載能力、現有開發密度和發展潛力，我國從宏觀上劃分了國土空間開發四大主體功能區，即優化開發區、重點開發區、限制開發區、禁止開發區，各地按不同區域功能選擇不同的發展重點，促進區域增長方式的轉變，實現地區生態文明，這是我國國土管理模式和區域經濟發展理念上的偉大創新。作為流域江河源頭大都集中在“老、少、邊、窮”地區，我國的主要大江大河也集中在西部、中部地區，特殊的自然稟賦與生態功能，使這些地區承擔著國家生態安全保護，為建設“美麗中國”承擔“給自然留下更多修復空間”①的重任，屬于限制開發和禁止開發，不適宜進行規模型的工業化、城鎮化建設。這些地區在全國區域經濟發展過程中差距不斷拉大，不發達和欠發達的特征更加明顯，當地居民收入較低，處于相對貧困狀態。若沒有相應的生態補償機制，國家將很難形成合理的空間開發結構，所以要對保護區因生態環境保護造成發展機會的直接損失與間接損失進行補償，實現生態公平與正義。

2.江河源頭地區人民與全國同步實現小康的需要

我國主要江河干流有長江流域、黃河流域、海河流域、淮河流域、珠江流域、松遼流域等。從流域的經濟發展水平看，上中下游經濟發展水平與全國西、中、東部發展水平具有一致性。我們以中國的母親河長江、黃河江河源頭地區及珠江水系東江源區與中下游居民收入比較來看：

長江流域包括：西藏—青海—甘肅—云南—四川—貴州—湖北—湖南—河南—江西—安徽—浙江—江蘇—上海14個省（市、自治區）。位于下游地區的東部地區浙江、江蘇、上海所構成的長江三角洲地區是中國沿海最發達地區之一，其人均GDP（元）、城鎮居民收入（元）、農民純收入（元）遠遠超過中西部地區，如人均GDP省（市）最高值為最低值的4倍以上（見圖1）。

黃河流域：包括青海—甘肅—四川—寧夏—內蒙古—陜西—山西—河南—山東9個省（自治區）。在黃江流域省份經濟發展指標GDP相對長江流域較為均衡，內蒙古是由于近年來能源產業的快速發展，帶動了經濟快速提升；但在流域內東部山東、河南也明顯領先。（見圖2）

同樣，在珠江水系東江流域源頭的江西三縣尋烏、安遠分別為國家貧困縣，定南是省級貧困縣，貧困人口占總人口的比例高達42％，源區農民的人均純收入與廣東珠三角的發達地區農民相比差距巨大（見表1），而下游珠江三角洲地區和香港又是我國沿海發達地區和國際大都市，上下游經濟發展差距更有擴大之勢。

江河源頭地區正面臨著人口增加、環境保護和強烈的經濟發展渴望等多重壓力，這就需要國家和中下游地區以多種形式的生態補償政策措施，通過外部輸血式的補償和內部造血式的發展相結合，支持源區人民生產生活設施逐步改善、生態產業結構基本形成、生態功能穩定、基本公共服務水平接近或達到全國平均水平，與全國同步建成小康社會。

3.江河流域可持續發展的需要

流域生態補償要解決的問題主要是要促進公共服務均等化，保障上下游人民群眾享有同等的生存權、發展權；促進上下游各行政單元內部經濟發展、社會進步、生態環境保護協調發展。根據環境容量，實現科學發展；促進上下游各行政單元之間協調發展、互惠共生、和諧多贏。可見，生態保護補償不是“恩賜”，而是公平發展的體現。實施生態補償，從長遠來看，上下游的利益是一致的。上游保護好生態，不僅上游得益，下游更能獲得生態效益。上游生態破壞，污染水質，不僅上游受損，下游則將付出更沉重的代價，這是“一損俱損，一榮俱榮”的共同利益所在。當上游地區因保護生態環境“無償奉獻”而無法獲得相應的利益時，必然挫傷保護者的積極性，所以，必須以市場為導向，通過一定的政策手段，消除區域合作的各種障礙，變行政單元各自的發展而導致的偏利、偏害為互惠、和諧、多贏。①讓流域生態保護成果的受益者支付相應的費用，實現對流域生態環境保護投資者的合理回報和流域生態環境這種公共物品的足額提供，激勵流域上下游的人們從事生態環境保護投資，并使生態環境資本增值，實現流域的持續發展。

二、流域生態補償的關健在于上中下游的利益協調

（一）流域生態補償的運行狀況

流域生態補償是解決流域生態環境保護問題、協調流域上下游利益沖突的重要手段。2007年，國家環保總局下發了《關于開展生態補償試點的指導意見》（環發［2007］130號），明確把流域的生態補償納入試點的范圍，各地從不同的角度，開展了一系列的生態補償試點。長期以來，生態系統服務被看作公共產品，不計入價格，市場規律不能有效的配置這種公共資源。受生態環境問題日益突出影響，人類開始關注生態系統服務功能的價值，并出現了很多價值估算方法，力圖量化生態系統服務的價值。對生態系統服務功能價值付費逐漸被人們所接受，很多地方進行生態補償的實踐①，并取得了一定效果。

1.省內的流域生態補償，開展順利并顯成效

“十一五”期間，部分省對省內流域生態補償進行了有益的探索和實踐。

福建省內流域生態補償：2003年，福建率先啟動了流域上下游生態補償工作，到2009年閩江、九龍江、晉江等三個流域都實施了生態補償。按照“受益者補償”的原則，結合福建省長期以來實施的“山海協作”政策，福建在加大省級財政對上游欠發達縣市轉移支付及補助力度的同時，積極引導下游受益地區向上游保護地區提供經濟補償，即建立上下游橫向補償與省級財政縱向補助相結合的跨流域生態補償機制。

浙江省內流域生態補償：自2006年起，浙江省政府每年安排2億元專項補助錢塘江流域源頭地區10個縣（市、區）。2008年2月，浙江省政府辦公廳于印發了《浙江省生態環保財力轉移支付試行辦法》（浙政辦發［2008］12號），決定全面實施省對主要水系源頭所在市、縣（市）的生態環保財力轉移支付制度，并規定了實施轉移支付的標準和管理措施。浙江省財力轉移支付的對象為浙江省境內八大水系（即：錢塘江、曹娥江、甬江、苕溪江、椒江、鰲江、甌江、運河）干流和流域面積100平方公里以上的一級支流源頭及流域面積較大的市、縣（市），并以省對市縣財政體制結算單位來計算、考核和分配轉移支付資金。在浙江省的實踐中，還探索出了“異地開發”的生態補償模式。為了避免流域上游地區發展工業造成嚴重的污染問題，并彌補上游經濟發展的損失。浙江省金華市建立了“金磐扶貧經濟開發區”，作為金華市水源涵養區磐安縣的生產用地，并在政策與基礎設施方面給予支持。

目前，省域內流域生態補償積極開展，如山東省在南水北調黃河以南段及省轄淮河流域和小清河流域實施生態補償試點；河北對全省七大水系河流跨界斷面實行生態補償政策；江蘇試點實施水污染物排污權有償使用和交易；廣東省對省內河源東江源實施了生態環境保護和補償等等，針對區域特點進行試點，成效明顯。

2.跨省流域生態補償仍在艱難探索推進中

跨省流域生態補償因其跨度大，涉及行政區廣，一直成為各方利益的膠著點所在。對于跨省的流域補償，目前鮮有成熟的、穩定的案例。

海河流域京冀飲用水源地、水資源保護橫向協作。由于地緣關系，從2003年開始，北京就開始從冀、晉兩地調水，尤其河北省對北京的用水做出了巨大的貢獻。2006年10月，京冀兩地政府簽署《北京市人民政府河北省人民政府關于加強經濟與社會發展合作備忘錄》，以飲用水源地、水資源保護等橫向協作機制方式來實施流域生態補償。京冀兩地在生態補償方面，主要內容有四個方面：北京對河北“稻改旱”按每年每畝450元予以補償，2008年提高到每畝550元；北京每年出資1億元用于支持張承地區水污染治理；北京出部分資金營造生態保護林；雙方共同規劃密云、官廳上游生態水資源保護林建設項目。

新安江流域皖浙的生態補償。新安江發源于安徽省黃山市休寧縣六股尖，地跨皖浙兩省，為錢塘江正源。根據財政部、環保部牽頭制訂了“新安江流域生態補償”試點實施方案，基本確定了“明確責任、各負其責，地方為主、中央監管，監測為據、以補促治”三原則，由中央財政和安徽、浙江兩省共同設立新安江流域水環境補償基金來實施。根據獎優罰劣的漸進式補償機制，由環保部每年負責組織皖浙兩省，對跨界水質開展監測，明確以兩省省界斷面全年穩定達到考核的標準水質為基本標準。安徽提供水質優于基本標準的，由浙江對安徽給予補償；劣于基本標準的，由安徽對浙江給予補償；達到基本標準的，雙方都不補償。同時，明確補償基金專項用于新安江流域水環境保護和水污染治理。2011年暫安排了新安江流域水環境補償資金3億元，專項用于新安江上游水環境保護和水污染治理，其中中央財政安排2億元，浙江省安排1億元。該機制的具體方案還包括建立新安江流域生態共建共享示范區；設立示范區專項資金，推動生態環境保護、循環經濟合作、環境保護監測合作、生態環境保護科技和產業合作等；建立黃山千島湖杭州大旅游圈；推進產業與投資方面的合作；加強基礎設施建設合作等。

珠江流域贛粵東江生態補償。東江是珠江的支流，發源于江西省贛州市的南部，源區涵蓋安遠、尋烏、定南三縣，流域面積3520平方公里。東江連接江西、廣東、香港三地，是惠州、東莞、廣州、深圳、香港等城市的主要飲用水源，東江水質，事關香港特別行政區、珠三角東部城市群的供水安全和繁榮穩定。目前，廣東保證每年向香港供應11億立方米Ⅱ類達標水，香港則每年向廣東支付24.5億港元水費。①而對東江源區的生態補償雖已呼吁多年，2003年江西立法保護東江源，并持續采取了一系列的措施進行生態建設，也引起廣東、香港多方的高度關注，贛粵港跨省生態補償進行了一些企業、民間補償，但省際間制度化的生態補償始終未能實質開展、未能有效破題。②

（二）流域生態補償運行的焦點和難點

我國主要江河干流動輒就橫跨數個省（市、自治區）。例如，長江干流流經11個、黃河流經9個、海河流域地跨8個、淮河流域為5個、珠江流域跨越8個、松遼流域涉及5個③。因此，流域生態補償的歸根結底是一個利益分配調整的問題，也是補償運行的焦點。為了實現流域范圍內省際之間利益的實質分配正義，必須加強生態公共產品最大擁有者國家的主導力量，從省際協作管理理念出發，使流域生態補償更契合經濟效率與固定性，保障上下游人民群眾享有同等的發展權；促進上中下游各行政單元之間及各行政單元內部互惠多贏，生態環境保護與經濟社會協調發展。一項健全的生態補償機制難點在于如何科學地解決由誰補償，向誰補償和補償標準，補償渠道，如何監管以及常規制度建設等方面的問題（見圖3），只有如此，才能實現生態環境利益及相關經濟利益在生態環境的保護和改善者、破壞者、受益者和受害者之間的公平分配，解決優勢開發與生態環境保護和改善之間的矛盾。④

1.確定生態補償主體。流域水源保護補償主體可以分為國家、中下游地區和上游地區。江河流域的健康發展是國家生態安全的重要組成部分，國家是流域生態環境保護建設的直接受益方，上下游各用水城市和地區也均從中獲益。從微觀層面看，流域內各地區各行業部門的用水企業、水力發電站等也是受益主體，因此也是生態補償的主體，同時供水工程管理部門以及受益城市居民可以作為間接補償主體。

2.確定生態補償客體。流域水源涵養地、流域上分布的飲用水源地承擔了涵養水源和供應安全飲用水的重任，這兩個領域的生態補償應予以明確。對于水源涵養區和飲用水源地而言，補償客體在江河源區內，水資源保護作出犧牲和奉獻的企業、單位和個人都應該成為補償對象，主要包括：流域上游區政府、企業、居民。

3.明確生態補償標準。補償標準設計是否合理是流域生態補償機制能否發揮效能的最關鍵所在。結合我國流域生態補償實踐的初步經驗，流域生態補償標準設計將流域上下游及專門針對水源地的生態補償標準分別考慮。流域上下游各地區間補償標準的設計應基于水質、水量和生態環境服務效益等因素，包括水源區的生態環境建設的綜合投入；發展機會成本的確定及如何將各地區受益的流域生態服務因素納入生態補償標準設計等。

4.選擇生態補償方式。就是要解決“補多少”，“怎么補”的問題。政策補償。國家對江河源等重要的生態功能保護區的配套財稅政策，向受益區收取生態補償費或生態補償稅，經國家財政專項轉移支付給作出重大貢獻的水源區，扶持源區發展；市場補償。以付費形式的補償方式，從公平性的角度出發，對流域上下游各地區供水服務成本進行核算，讓這種補償資金合理惠及上游及水源保護地區，建立基于水權交易的市場補償方式。產業補償：下游地區可通過對口支援水源區和上游地區實施產業補償，進行異地開發或推動當地的綠色企業和民間資本進入水源區及上游地區，帶動當地經濟發展，促進生態環境建設。智力補償、社會捐贈也是生態補償的重要方式。

5.明確組織保障和補償效果。政府是主導協調機制組織保障和法律保障，市場則是運行機制實行水權交易。流域生態補償運行除外動力作用外，內動力主要體現在水生態系統服務受益者對生態保護及修復參與者物質刺激，產生強大的動力，使得生態保護與修復參與者積極參與，發揮主觀能動性進行生態建設，調整產業結構，推動本地區生態經濟快速發展，同時，也使得流域生態系統功能良好，生態環境優化，發展潛力增強。

（三）我國跨流域生態補償存在的問題

1.國家缺乏對流域開展生態補償的完整制度框架。跨省流域生態補償因其跨度大，涉及行政區廣。就國家層面而言，尚缺乏對流域開展生態補償的完整制度框架。①目前已有的實證如海河、新安江、東江等流域的研究，大都是個案研究。流域上下游之間補償依據、補償標準尚難以做到合理定量化，環境保護責任如何劃分、水體超標造成的損害如何賠償，上下游之間如何協商，建立怎樣的約束和協調機制等都缺乏有效的法律和政策支持。

2.跨省際流域水環境生態補償缺乏長效機制。在我國已有的流域水生態補償實踐中，因缺少對流域生態服務成本投入與發展損失或成效的評估體系，具體的補償標準、程序等事項，主要做法是由雙方協商解決①，這使得流域生態補償停留在一種自覺行為而非長期行為，若一方不愿承擔補償責任時或協商未果時，生態補償就難以達成或繼續。首個跨省的新安江跨省流域補償，財政部、環保部印發的試點方案確定期限暫定三年（2012-2014年），試點時間明顯過短，難以發揮生態保護長效作用；京冀兩地政府簽署《北京市人民政府河北省人民政府關于加強經濟與社會發展合作備忘錄》，以飲用水源地、水資源保護等橫向協作機制方式來實施流域生態補償。這種暫以區域發展合作“備忘錄”形式達成的生態補償模式尚缺乏穩定、規范的制度約束；東江流域贛粵共同出臺了2005年出臺的《東江源生態環境補償機制實施方案》明確從2006年開始，廣東省每年從東深供水工程水費中拿出1.5億元資金，交給上游的江西省尋烏、安遠和定南三縣，用于東江源區生態環境保護等。但由于出界水質標準沒能商定及缺乏有效的制度安排，這項資金一直難以落實。

3.補償標準偏低，補償方式較單一。新安江流域生態補償試點方案，試點期間內，安徽省用于新安江流域的生態補償專項資金每年最多為5億元。“十二五”期間，而在上游的績溪縣在生態環境保護與建設方面投資總規模至少也需30億元②，與新安江流域生態保護建設的投入需求相比，這一補償標準明顯偏低。在補償方式上，無論是省內或跨界試點流域，注重的是政府途徑，它通過中央財政轉移支付和省域間橫向轉移支付的方式，籌集流域生態建設和水污染治理的專項資金，具有政策方向性、目標明確、易于啟動等特點，但是補償方式過于單一，沒有有效發揮市場途徑、社會途徑的作用。

4.流域水質監測體系建設不完善。在新安江流域生態補償試點方案制定過程中，由于對補償考核標準認識不同，安徽方面認為，在本省境內新安江是一條河流，應該采用河流水質標準；浙江方面則認為，新安江流到本省境內已形成湖泊型水庫，自然該用湖泊水質標準衡量。因此，安徽執行的是河流Ⅲ級標準，浙江執行的是湖泊Ⅱ級標準。河流標準不包括湖泊標準中評價的總氮指標，而總氮是水體富營養化的重要指標，也是評價湖泊水質的重要指標之一，對湖泊生態安全的影響重大。經過一系列的協商，最終雙方達成一致：把新安江最近三年的平均水質作為評判基準，往后每年的監測數據與之相比。另外，對于監測點的選擇，也明確以跨界水體新安江的街口斷面作為人工監測斷面。監測頻次為每月一次。水質監測結果由中國環境監測總站核定，并向環保部、財政部提供，作為流域補償考核依據。雖然考核標準統一了，但雙方仍然存在一些分歧③。海河流域京冀飲用水源地、水資源保護橫向協作及珠江水系的東江贛粵東江流域生態補償也由于流域內監測體系不完善，在獲取項目區域斷面水質即時數據的科學性、穩定性，及在環境評價標準上的分歧使跨省流域生態補償進展艱難。

總體而言，目前，我國流域生態補償主要包括：大江大河源區生態建設工程生態補償、省域流域上下游生態補償、小流域上下游間生態補償。雖然“誰受益，誰補償”生態補償原則共識已經達成，但生態補償相關制度建設、跨行政區流域統籌機制、市場化補償方式、補償標準的確立及補償的運作機制等方面尚存在較大的問題，有待探索完善。

三、完善流域生態補償機制 實現地區發展共贏

我國的一些大江大河，流域面積廣，涉及多個省市。應在流域“生態共同體”共享共建理念下，實現區域經濟社會發展、生態環境保護從過去的局部問題變為流域共同體全局的問題。

（一）統籌協調：構建“生態共同體”新理念下的流域生態補償機制

要科學確定整個流域生態效益的提供者或受益者，有必要運用系統論的觀點進行全流域統籌規劃，改變目前流域上下游之間行政割裂被動補償的狀態，從而構建新理念下的流域生態補償機制。

目前，人類生活的基本結構一般以地域性的“政治共同體”形式進行，往往具有強烈的“邊界意識”；而流域生態系統則經常是跨行政區的，不會因為政治區劃而中斷；這種自然生態系統的連貫性與人類政治結構的分割性之間的矛盾是流域生態問題難以解決的關鍵癥結①。許多生態資源的（掠奪性的）開采和占有，是囿于個體利益的約束，流域某一區域范圍內的政府只會從其利益的中心出發制定相應的流域生態環境開發、利用決策，這些決策往往是具有短期效應而無法兼顧到整個流域的長期的、整體性利益。水資源作為公共服務產品，流域生態補償更多是需要政府付出，但目前在發展經濟與GDP考核的壓力下，每一屆政府往往以發展經濟為重心，工業發展為先，而忽視生態環境的行為決策極為普遍，政府決策難以站在整個生態系統的角度去理解生態環境的整體性和連貫性，而影響決策的合理性。因此有必要建立流域“生態共同體”，將上下游之間主體各方的利益、責任、義務捆綁在一起，“一榮俱榮、一損俱損”是至關重要的。生態共同體應具備以下特征②：一是主張個體的認同來自于共同體，促進流域上下游成員之間認識到所擁有的共同利益；二是打破“自我保護主義”意識，共同體成員共同具有流域生態利益享有權，也應重視在權利實現中不可推卸的責任和義務，必須承擔相應的流域生態建設；三是在“生態共同體”中應主張成員的經濟發展自由存在于一定的協調和控制之中的積極觀點，通過廣泛參與與積極協商，達成流域經濟發展與生態保護的雙贏局面。

（二）政府主導：從全局利益出發推動保護區和受益區雙方合作與利益調整

流域生態補償涉及保護區和受益區雙方，保護區范圍的界定、對其生態價值的評估、因保護生態環境可能導致的經濟損失、受益區受益的價值量確定、雙方賠償與補償平臺的建立等，均需要客觀、公正的第三方進行評判與操作，根據我國國情及流域生態補償試點實踐，流域生態補償機制的操作應以政府為主導。③

政府應從全局利益和“生態共同體”出發進行公益性指引，進行生態補償機制建設。國家統籌協調流域范圍內的省際之間的利益與生態補償，通過生態補償立法，將整個流域作為一個整體，協調上下游省際之間的利益沖突與矛盾，通過中央推動，開展流域生態補償工作，協調省際加強協商對話，求同存異，超脫具有狹隘主義的局部利益，從宏觀上制定更具公益性的政策措施，從而整體性地優化資源配置效率。中央政府主導下的省際之間的利益協調是落實生態補償的核心，省際協作堅持“以問題的解決為焦點，以協調合作為手段，使形成的行動導向方式更加富于和諧、創新、平等氛圍”的理念，讓下游區域的積極“反哺”，為上游區域保護流域生態環境提供動力，使流域生態補償得以落實。

建立流域生態補償基金。由中央政府出面，跨省流域共同出資建立生態補償基金，專用于水源區的生態建設和環境保護。設立生態補償資金專項賬戶，將中央公共財政轉移支付的生態補償資金、省級財政支付的生態補償資金、水電生態附加費等生態補償專項資金列入省、市兩級公共財政設立的生態補償基金賬戶，專款專用。上下游地區制定基金管理辦法，界定好有關各級政府在流域生態補償工作中的職責、權限，對專項資金的補助范圍、標準和對象、資金使用、監管等予以明確規定，確保生態補償資金收支規范。

增加“生態產品”的政府購買。同農產品、工業品一樣，生態產品是人類生存發展所必需的，更是可持續發展所必需的特殊商品。一些國家或地區對生態功能區的“生態補償”，實質上是政府財政撥款購買這類地區提供的“生態產品”。我國已設立了“森林生態效益補償基金”，用于提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理及生態移民、科研教育等，并已列入國家財政全額補償，清新的空氣、清潔的水源和宜人的氣候等生態產品是人們生存與發展的基本條件，增加生態產品的供給和生態產品的政府購買，是促進社會和諧，實現經濟社會可持續發展，為實現人與自然和諧共處創造良好的條件。

（三）明確權責：形成保護－補償－利用－控制的組織制度保障

明確流域范圍劃分，界定管理主體。跨省（自治區、直轄市）河流由中央政府操作；省（自治區、直轄市）內跨地（市）河流由省（自治區、直轄市）政府操作，開展流域綜合規劃，明確流域資源綜合開發-利用-保護－控制的范圍及其責任主體，明確流域內水資源在各行政區進出口斷面的水質要求，確定各行政區總配給水量要求、排污總量的控制要求、供水分配的協調機制、排污監測控制機制、監督與獎懲措施等。

建立流域管理委員會。為保障流域規劃及其生態補償事務的順利落實，在省級層面上，省流域管理委員會需要增加跨行政區流域事務的協調與合作職能，需要建立獨立于各地級市政府之上的機構來保障省內流域綜合管理工作的層層落實。

績效管理與考核獎懲并行。科學量化和評估生態建設與維護成本以及生態效益是生態補償的依據。在河流流經各行政區出入界面設立監測與評估點，對水量和水質變化進行監測，及時反應流域生態動態。上游地區提供給下游出境水量水質優于國家規定指標或標準，就應該得到相應補償，以提高流域內各區生態建設與保護的積極性，反之，如果流域中某行政區超量使用了流域規劃中分配的水資源造成下游地區用水不足或污染排放等不良影響，該行政區就應受到懲罰，若如上游地區接受了相應的生態補償，而出口水質卻未達到預定的標準，也必須受罰。以最大程度保障公平合理，維護流域的整體利益和長遠利益。

（四）多方籌資：以構建地方發展能力為主的多種補償方式和渠道

流域上下游之間的生態補償資金的籌集主要有三種途徑，包括：政府轉移支付和補貼；受益者支付；國際組織或環境保護非政府組織的貸款或捐助。補償除資金補償外，可以采取資源稅、綠色產業帶動、合作等多種方式，以促進上游地區經濟的發展。

國家財政投入和地方政府財政支持。政府對于生態補償主要采用財政轉移支付，在政府進行財政補貼、資金投入的過程中，要按照“把握域情，因地制宜”的原則，注重補償的“輸血”和“造血”的結合，合理有序地開展一系列的補償工作。建立促進跨行政區的流域水環境保護的專項資金，通過中央和地方相統一、相協調的基金保證，建立流域生態補償體系。此外，應當積極探索征收水資源生態稅，以滿足國家提供公共物品和服務的能力需要，保證政府履行環保職能的財力需要。

實施水資源開發使用費征收制度，開展水權交易試點。對于在直接開發、占用、利用和使用水資源的單位和個人收繳一定標準的費用，并在其中拿出一定比例的資金作為生態補償的資金。該部分費用直接來源于水資源的使用價值，其費用的多少，通常根據開發使用的水量、水質以及緊缺程度、所獲利益的大小來確定。征收的水資源開發使用費主要用于水源區的生態服務功能的保護和管理。通過開展水權交易，讓受益者支付其享受的生態服務。

完善排污收費制度，開展排污權交易試點。逐步擴大排污收費的范圍，嚴格執行新的排污收費制度，將各種污染源納入收費范圍內。進一步提高排污收費的標準，增加排污成本，以激勵企業加大對污染控制方面的投資。通過開展排污權交易，讓受益者支付其享受的生態服務，有利于流域水環境的污染防治、生態補償。

積極爭取國際社會的補償資金。生態問題已是全球性的問題，整個人類社會是一統一的整體。目前，通過經濟賬來還生態賬，為他們的生產生活方式和生態分工的優勢埋單，已在發達國家被人們所認同。開展生態補償工作應當加強生態建設領域的國際合作，并成為我國生態建設新的發展動力。目前，世界上生物多樣性最豐富、生態分工中占據較高位勢的國家大部分是在發展中國家，發達國家經濟實力較強，應為其前期的發展承擔更多的生態分工和生態責任。目前，最有代表性的生態補償項目是在哥斯達黎加、哥倫比亞、厄瓜多爾、墨西哥等拉丁美洲國家開展的環境服務支付（Payments for Environmental Services，PES）項目①。該項目由世界銀行發起，改善流域水環境服務功能是PES主要的生態補償方向。中國應積極爭取國際社會的補償資金爭取更大的發展空間。

（五）技術支撐：建立流域生態補償實施效果評價機制

建立完善的技術支撐體系。建立流域生態補償實施效果評價機制，通過環境影響評價制度、環保監測制度等對重點流域進行持續的跟蹤式評估，并以法規確定流域生態補償的綜合性價值評估體系。對上游水源區的補償主要考慮生態環境建設直接投入以及一定的發展機會成本，并逐步將流域生態服務價值納入；流域上下游地區間在議定跨界生態補償標準時，應重視開展上下游地區的環境治理成本和污染損害成本核算，增進生態補償標準的科學性和合理性；生態補償金的分配不僅要考慮補償對象的財力水平因素，也要將其流域治理面積、森林覆蓋率等生態環境因素納入。

科學核定生態補償資金。各行政區（以地級市為單位）按照享有的生態利益分攤生態建設與維護的直接成本，按照用水水量和水質有償使用占確定付費的比例及金額，以此構成生態補償的“基礎資金”。結合流域每年生態建設與維護的總直接成本以及從流域內年總計取水的水質水量，計算出使用每單位（億立方米）不同質量類別水所需要支付的生態成本費按各行政區分攤。②此外，各行政區還可依據流域供水用量分配計劃、排污量控制計劃等具體指標，在總量不變的情況下，根據各自社會經濟發展狀態合理調整所需的具體用量，引進目前在水污染控制（如COD）和大氣污染物（如SO2和CO2）控制中已得到廣泛應用的許可權交易制度①，作為市場調節的手段，將所分得的用水量和排污量有盈余的指標通過市場交易來出售，以此獲得生態補償資金。

加強監測能力建設。環保部門與水利部門應協商統一，協調流域交界水質監測斷面與水量監測斷面布設，盡量實現兩類監測斷面的基本重合，并搭建流域跨界斷面水質、水量監測數據實時共享數據平臺，為生態補償金核定提供依據。

（六）保護與發展：增強受償地區生態產品生產能力

在江河源頭區域實施生態補償是建立和完善我國流域生態補償機制的核心內容，已成為我國解決區域社會經濟失衡、保護流域水資源生態安全問題的重要手段和迫切需要。受償地區一般為貧困地區，如不能解決貧困問題，補償停止后將重新面臨生態退化的危險。②若要實現生態系統的持續健康發展，必須同時滿足人們日益增長的物質文化需求。因此，生態補償還肩負著提高社會福利，改變粗放落后的生產方式，調整產業結構，提高生活水平的重任即應將“輸血式”補償轉變為“造血式”補償。

從長遠來看，消除貧困和維護良好環境之間不但沒有矛盾，而是可以相互促進達到良性循環的。隨著人民生活水平的提高，人們對生態產品的需求在不斷增強。因此，江河源頭地區應把提供生態產品，增強生態產品生產能力作為生態保護區發展的重要內容和國土空間開發的重要任務③，隨著人們生態環境服務的需求增大，使當地居民更積極主動地改善環境，同時也可以有更多的投入去維護良好的環境，形成良性循環。

建立多渠道的投資體系，優化環保技術支持。改變長期以來巨大環保資金投入由源區來承擔，上下游地區的經濟社會發展差距將越來越大局面，實現源頭區域由“靠山吃山”向“養山就業”轉變；轉變發展方式，因地制宜地發展地區經濟。防止超環境承載能力過度發展，發展生態旅游、生態農業、生態服務業、輕型生態工業；實施生態、經濟和社會綜合工程。探索“參與式”可持續發展扶貧項目，與國際組織開展了多種形式的合作，由村民親身參與制定村級發展規劃，有效地激發貧困農民內在的發展欲望，提高村民自主性和主動性；進行生態經濟恢復與重建，實施生態、經濟和社會綜合工程。在面臨環境退化和經濟社會發展落后雙重難題的背景下，通過財政公共服務均等化和生態產品的市場化購買等多種渠道，實現生態平衡和生產力提高的“雙贏”目標，實現江河源頭等生態功能保護區居民與全國人民同步建成小康社會的共同目標。

責任編輯：龍迪勇