政府“瘦身”再試水

剛剛結束的十二屆全國人大一次會議審議通過了《國務院機構改革和職能轉變的方案》，標志著新一輪機構改革和政府職能轉變的大幕正式拉開。而眾所期待的“習李新政”，亦以此為契入點正式起航。

國務院總理李克強3月18日主持召開新一屆國務院第一次常務會議，其主旨即是研究如何加快推進機構改革，重點是“抓緊把政府職能轉變的各項任務落到實處”。

自改革開放以來，中國已經實施過6次較大規模的政府機構改革，基本上5年一個周期，其頻率之高，放在世界范圍內也是罕見的。這一方面反映了最近30多年來中國政治、經濟、社會發展變遷之巨之快，另一方面也說明了中國政府機構改革一直處于探索之中，轉型任重道遠。

前幾次的機構改革，基本圍繞著精簡和放權做文章，也在一定時間內取得了效果，但持續性較差，且逐漸出現了一些不好的現象，比如在一些政府應該承擔責任和義務的服務和監管領域，越來越放權，而在一些本應市場發揮作用的領域，政府管得越來越多，越來越細。一言以蔽之，就是“該市場化的沒有市場化，不該市場化的卻市場化了”。由于“政府這只看得見的手伸得越來越長”，最終抑制了經濟發展活力和社會的積極性與創造力，政府的可信度和公信力也大打折扣。

顯然，前幾次政府“瘦身”未切要害，問題的關鍵在于：瘦身應該是一種手段，改變政府職能才是目的。

“這次改革是把轉變政府職能作為中國行政體制改革的核心，可謂抓住了問題的實質。”國家行政學院教授宋世明表示，機構改革是表，轉變職能是里，表里如一才是真改革。

在當前形勢下，國情、世情都發生了深刻變化，尤其是以往改革紅利已經基本用盡，經濟發展也進入增長下行的壓力通道，社會各種矛盾經過多年的積累亟需舒緩和解決。

李克強給出了化風險為機遇的良方，那就是“改革是最大的紅利”、“不改革要承擔歷史責任”、“突破口是正確處理政府與市場的關系”。

“空談誤國，實干興邦”、“喊破嗓子不如甩開膀子”。形勢逼人，沒有人懷疑新一屆政府改革的決心和誠意。

“這一輪行政體制改革，恐怕是一場持久戰，目前僅僅是開始。”中國社科院金融所研究員易憲容表示，當前政府對社會經濟干預仍然比較嚴重，并形成了比較穩固的利益格局，從市場的參與者和干預者轉變為制度規則的“守夜人”，真的改革需要沖破重重阻力，做出巨大的利益切割，方能有成效。

重新審視政府的職能定位

中編辦副主任王峰指出：“職能，就是回答政府做什么，不做什么的問題，來劃分政府和社會、市場、企業、公民之間的權界。我們提出政企分開、政事分開、政社分開，都是為了解決這個問題。”

改革開放以來，政府職能轉變的呼聲從未間斷，也有了有兩大跨越：一是由原來主要抓政治運動的政府跨越到以經濟建設為中心的政府；二是建設公共服務型政府的提出。

近三十年來，“以經濟建設為中心”的發展思路，使得各級政府的主要工作和績效考核都圍繞著發展經濟這一核心展開，一些政府甚至習慣于將自己看作市場經濟的主體，以及企業發展和招商引資的主角，用行政手段管理經濟，而忽視了政府更應該成為市場主體的服務者、制度保障者、政策制定者以及良好市場環境營造者這個角色。據說，在一些地方，部分政府把“單位創收”作為自己的目標，各種亂收費、亂罰款應運而生，這一方面擾亂了市場秩序，另一方面也扭曲了政府的角色定位。

隨著政府公司化的傾向越來越嚴重，他們對經濟的管理從宏觀層面延伸到中觀、微觀層面，并且市場參與的主體牟利性越來越明顯。這在客觀上就造成了以下幾種后果：

一是由于各級政府肩負著發展經濟的重任，與經濟相關的政府部門職權越來越大，而環保、教育、醫療等提供公共服務的部門職權則相對較弱。自然而然，政府公共服務能力水平的提升也就與經濟發展的水平不相稱了。

二是由于政府深入到微觀經濟的方方面面，甚至成為市場的參與者，這就很難跳出利益牽絆而成為合格的宏觀經濟的管理者和市場秩序的監管者。

“這方面的例子比比皆是。”易憲容告訴記者，比如對房地產投資投機遏制與打擊，本來發達國家成熟的經驗與經濟杠桿不少，但是有些政府職能部門往往出于某些目的而出臺許多對實際經濟生活過多干預的政策，如住房限購限價令等。這種住房限購令不僅對住房市場投機投資所起到作用十分有限（只要住房是賺錢工具，人們就有辦法來化解這種限購制度），而且也為政府尋租設租創造條件。

三是隨著政府牟利者的角色越來越明顯，與民爭利的事情頻繁發生，損害了政府的聲譽。

對于政府扮演的角色，學界一致認同的觀點是：政府要提供更多的公共服務。

2008年2月，胡錦濤總書記在主持中共中央政治局第四次集體學習時指出：“建設服務型政府，首先要創新行政管理體制。要著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，把政府主要職能轉變到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來，把公共服務和社會管理放在更加重要的位置，努力為人民群眾提供方便、快捷、優質、高效的公共服務。”

在這樣的定位里，政府是公共利益的代表者，而不應追求自身利益，除了進行經濟調控，更應該承擔起在基本公共服務方面的主體地位和主導作用，使得“幼有所教、老有所養、病有所醫、居有定所”，為人民提供安全的食品，潔凈的空氣，生態的環境，這個事做好了，對經濟的發展也是一個極大的推動。

政府職能轉變，在經濟領域體現為減少對微觀事務的干預，激發經濟社會發展活力，同時加強和改善宏觀管理，著力提高公共服務領域的服務能力。從這意義上來說，簡政放權是改革，加強也是改革，核心是職能轉變。

比如，發展改革委的職能本來應著力于頂層設計、改革與宏觀管理，但實際上涉及改革的部門往往比較弱勢，得不到應有的重視。

政府在發展經濟中的作用是毋庸置疑的，關鍵是如何作為，如何起作用。擺在我們面前有兩種選擇：一是成為服務員和裁判員，為經濟發展設計和維護一個公平的市場環境，激發社會和市場的活力；另一種是成為運動員，為經濟發展事無巨細“操勞”。

從目前的情況來看，我們的一些政府官員既想當裁判員又想當運動員，以這樣的思路求轉型，無異于緣木求魚。

改革設計需要自下而上

改革進入了深水區，這如同改革的必要性一樣已成為了共識。

國家副主席李源潮說：“許多亟待推進的改革都涉及到兩個問題，一個叫既得利益，一個叫既有權力的挑戰。”

這說明改革從制度設計開始，就會遭遇既得利益者和既有權力者的干擾和挑戰。這些年來，我們的制度改革設計，一直采取的是自上而下的方式，由少數精英分子所主導，甚至是由被改部門直接參與或主導整個頂層設計。

這種缺乏公共決策環節、自玩自摸的改革是否能夠突破現有利益格局、重新調整好利益關系，是十分令人質疑的。

為了遏制房地產投資投機，在“兩會”之前政府出臺“國五條”。應該說，“國五條”的出臺也是房地產市場一種重大的利益關系調整。通過這種利益關系調整，讓住房市場能夠持續穩定發展。但是，當“國五條”出臺之后，住房市場發生的情況與“國五條”的政策指向背道而馳，甚至于造成國內住房市場恐慌性需求突然間爆發出來，而導致全國各地房價又快速上漲。

為什么會出現這樣的局面呢？易憲容認為，問題就在于這些住房政策或制度從來就沒有通過公共決策的方式來獲得，而是幾個相關部委少數人拍腦袋決策，甚至是從維護既得利益出發的結果。在這種情況下，不僅無法平衡各方的利益關系，反之，這些把持改革或制度設計的人還有可能把其既得利益制度化。在這種情況下，“改革紅利”無從談起。

易憲容認為，“自上而下”的改革設計模式，在計劃經濟向市場經濟過渡期可能是最有效的手段；但是，當一個經濟體仍然存在不少計劃經濟的遺毒，而市場已經發展到一定程度時，這種自上而下的頂層制度設計改革已經不適應發展的社會經濟形勢需要了。因為，這種改革制度設計的成功至少需要以下幾個條件來滿足。一是改革制度設計者是一個大公無私，沒有個人利益（或部門利益）的人；二是能夠獲得相關的完全的信息與知識；三是有能力全面協調平衡整個社會利益關系。但是，實際上滿足這些假定條件是不可能的。而且隨著利益集團的形成，這種自上而下的改革設計不僅難以達到目的，而且往往被利益集團以改革的名義將利益制度化。

2012年，中國人均GDP已經超過6000美元。根據經濟學界的說法，世界上人均GDP小于500美元的國家中有90%是專制國家；500-6000美元屬于專制和法制國家各半；6000美元以上90%是法治國家。可見，中國將不可避免地向現代法治國家轉型，轉型的動力就是民眾對于基本權利的渴求。他們渴望改變30年來一脈相承的由政府單方面決定的規則制定和利益分配方式。

事實上，今天的中國已經是一個利益多元化的國家，只有政府中的精英和服務于政府的研究者才有資格，有可能站在政府的角度進行“頂層設計”，其他各利益團體多以自己為主體考慮問題，提出要求。記者采訪的多位企業界人士表示，雖然對改革寄予厚望，但他們并不會把全部希望寄托在政府的“頂層設計”上，而更多著眼于自己能做什么。

這說明以企業家為代表的中國民間精英已經開始具備主體意識。和前輩們相比，他們更渴望通過自己這個階層理性的利益博弈，摸索出一套公平透明的博弈規則。

事實上，在他們看來，這種可能性是極大的。某企業家與新疆合作項目時很驚奇地發現，新疆年輕一代（主要是70后）官員們都很講法治，講規則，和他們談合作時，很是強調要堅守雙方共同制定的規則，這種發現讓他覺得法治社會的建設是曙光在望的。

法治社會的重要特點就是具備一套公開透明的由利益攸關方平等參與的利益博弈機制。只有不同利益方都認可同一套博弈機制并“愿賭服輸”時，社會利益矛盾才能得到文明解決。

有民間組織認為，應該在各個領域由民間和政府共同摸索出一套共同認可的規則，讓民間力量有機會參與到立法立規過程中來，最好是政府提供民間參與的條件。只有這樣，才能逐步建立起各方認可的規則。

過去十年，我們為改革“喊破了嗓子”，實際上卻是進展遲滯，甚至出現了倒退的跡象。我們必須面對這樣的現實：目前的各個部委，或者存在明顯的部門利益，或者與既得利益集團有著密切的聯系，甚至部委本身就是既得利益集團。依賴各個部委來制定改革方案，基本上是糊弄人的事。

近期，有專家學者呼吁設立“國家改革委員會”，正是出于這樣的憂慮。當然，這一呼吁實則是對現有的發展改革委在職能履行上表示不滿，也是相關部門和領導需要深思的問題。

也許，有超越部門利益的部門統籌改革，才能有可能真正實現公共決策和科學決策，才能做到新的利益平衡。

建立歸責和監督機制

本次出臺的《國務院機構改革和職能轉變方案》中一大亮點，就是將原食品安全辦的職責、食品藥品監管局的職責、質檢總局的生產環節食品安全監督管理職責、工商總局的流通環節食品安全監督管理職責整合，組建國家食品藥品監督管理總局。

國家食品藥品監督管理總局是集“大食品安監”，責權利于一身，改變了以往九龍治水、互相扯皮、推卸責任的局面，從傳統的偏重事后監管變為事前預防，從臨時檢測變為注重日常檢測。一定程度上緩解老百姓當下對食品安全的焦慮。不過也要看到，國家食品藥品監督管理總局的成立，只是重塑食品安全信心的第一步。

歸責是第一步，如何監督和糾正是落實改革的第二步。只有當歸責、監督、糾正三位一體時，才能真正“把權力關進制度的籠子里”。

“全面界定與約束政府權力，這是政府職能轉變的幾個核心問題之一。”易憲容認為。

要做到這一點，首先要打造好“制度的籠子”，從健全法律著手。美國有四個代表性的法律約束不正當的特殊利益集團，但我國除了《信息公開條例》能在制度上形成一定有效制約，其他并無法可依。

為什么當前潛規則盛行？原因在于法律不健全，沒有法律規范潛規則，或者說潛規則不犯法，無法可依。比如現在一些官員財產數額巨大，但卻沒有法律主動追溯，連起碼的官員財產申報制度都難以出臺，這在法制健全的國家和地區是不可想象的。如《信息公開條例》，由于我國定密程序尚缺乏嚴謹，很多信息都被定位“密級”，能夠公開的范圍很小，力度極為有限。

第二，監督者要到位。黨和政府一直以來都是采取體系內自我監督，從客觀效果上看，改革開放幾十年的反腐，說越反越多實不為過，這說明我們的方法出了問題，當下更需要的是制度性“防腐”。

從目前來看，比較有效的方法一是“做實”全國人民代表大會制度，使其能真正發揮監督和制約政府權力的作用；二是充分發揮公眾和輿論的力量。隨著互聯網和社交媒體話語權的急劇擴展，人民的權利意識、參政議政意識空前提升，領導者必須珍視這一根本性力量，為公眾參與創造更為自由的制度空間。

最近這些年，食品安全一直是困擾國內民眾的煩心事。歐美那套較為穩固的食品安全體系讓人羨慕，殊不知，在這些國家整治黑心食品的過程中，民眾和媒體功不可沒。

看看我國的食品安全事件，最早也多是來自于媒體的披露和民間的舉報，國家食品藥品監督管理總局的成立，改變了過去各部門各自為政、扯皮的局面，使得管理和監督更有力度，但僅依靠政府的力量作用也有限。對食品安全來說，應當集合全社會力量實現全方位的監控機制，政府、媒體和民眾發揮各自獨特的作用，職能部門監管、行業自律、媒體監督、民間舉報一個都不能少。

只有當政府知道敬畏人民、敬畏媒體的時候，距離權力被關進制度的籠子就不遠了。