城鎮(zhèn)化過(guò)程中需處理好四大關(guān)系

城鎮(zhèn)化既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和資源配置問(wèn)題，包括勞動(dòng)力、土地、資本等各類生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)和城市內(nèi)部進(jìn)行優(yōu)化配置的動(dòng)態(tài)過(guò)程。城鎮(zhèn)化過(guò)程中需處理好四大關(guān)系

城鎮(zhèn)化既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和資源配置問(wèn)題，包括勞動(dòng)力、土地、資本等各類生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)和城市內(nèi)部進(jìn)行優(yōu)化配置的動(dòng)態(tài)過(guò)程。城鎮(zhèn)化過(guò)程中需處理好四大關(guān)系。

政府與市場(chǎng)的關(guān)系

城鎮(zhèn)化首先面臨著一個(gè)機(jī)制選擇問(wèn)題，這也是城鎮(zhèn)化的核心問(wèn)題，即政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題。如何認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)化過(guò)程中政府與市場(chǎng)的關(guān)系，存在很大爭(zhēng)議。研究城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府行為的學(xué)者大多認(rèn)為，在我國(guó)的城市化過(guò)程中，政府起著決定性的作用。他們認(rèn)為，無(wú)論是原先限制城市發(fā)展，還是現(xiàn)在推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，中國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中政府的作用都是重要因素；我國(guó)的城鎮(zhèn)化就是在政府強(qiáng)有力的推動(dòng)下一步一步向前發(fā)展的。而強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中市場(chǎng)機(jī)制的學(xué)者大多認(rèn)為應(yīng)把中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的中心放在城鎮(zhèn)市場(chǎng)化的推進(jìn)上，市場(chǎng)化是城鎮(zhèn)化的第一推動(dòng)力，這個(gè)原則在任何時(shí)候都不能動(dòng)搖。他們認(rèn)為在正常的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要讓市場(chǎng)去選擇，要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用；目前市場(chǎng)化推動(dòng)下的城鎮(zhèn)化遇到的最大障礙，不是簡(jiǎn)單的城市建設(shè)規(guī)模擴(kuò)展問(wèn)題，而是城市的市場(chǎng)化發(fā)展程度不夠的問(wèn)題。

究竟應(yīng)該怎樣發(fā)揮政府和市場(chǎng)在城鎮(zhèn)化中的作用，實(shí)際上國(guó)內(nèi)外城鎮(zhèn)化實(shí)踐已給出回答。中國(guó)過(guò)去曾走過(guò)由政府包辦、排斥市場(chǎng)作用、忽視民間力量的城鎮(zhèn)化道路，存在嚴(yán)重弊端，造成城鎮(zhèn)化滯后；部分發(fā)展中國(guó)家的完全由市場(chǎng)推動(dòng)的城鎮(zhèn)化道路，導(dǎo)致過(guò)度城鎮(zhèn)化，產(chǎn)生嚴(yán)重的“城市病”；而西方發(fā)達(dá)國(guó)家在實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，主要依靠民間力量，基本上由市場(chǎng)機(jī)制推進(jìn)，也曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)許多嚴(yán)重的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，但后來(lái)逐漸重視政府的作用。如英國(guó)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中遭遇過(guò)一些嚴(yán)重問(wèn)題，逐漸形成了以城鄉(xiāng)規(guī)劃為主體的公共干預(yù)政策。日本政府在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中發(fā)揮了積極的干預(yù)作用，根據(jù)人多地少和資源匱乏的國(guó)情，以較小社會(huì)和環(huán)境代價(jià)獲得了較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。

改革開(kāi)放后，中國(guó)也逐漸形成了政府主導(dǎo)、市場(chǎng)推動(dòng)的城鎮(zhèn)化道路，推動(dòng)了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。但從目前的城鎮(zhèn)化發(fā)展情況看，政府和市場(chǎng)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中的作用邊界不夠清晰，政府的缺位與越位并存，市場(chǎng)化發(fā)展程度依然不夠充分。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府在城鎮(zhèn)化中的最大作用是生成、催化與提升市場(chǎng)力量，政府在城鎮(zhèn)化中的作用只能建立在充分尊重和發(fā)揮市場(chǎng)作用的基礎(chǔ)上。

因此，今后還需進(jìn)一步研究和擺正政府和市場(chǎng)的關(guān)系及各自作用的領(lǐng)域。政府需從市場(chǎng)能發(fā)揮好作用的領(lǐng)域中退出，減少政府對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行的過(guò)度干預(yù)，把投資決策權(quán)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)等資源配置自主權(quán)交給企業(yè)。凡通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制能解決的問(wèn)題，應(yīng)由市場(chǎng)機(jī)制去解決，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制難以解決、但通過(guò)中介機(jī)構(gòu)能解決的，應(yīng)通過(guò)中介機(jī)構(gòu)去解決，政府應(yīng)解決和彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈問(wèn)題，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中提供公共物品，制定市場(chǎng)規(guī)則，提高行政效率和服務(wù)質(zhì)量，在城市布局和規(guī)劃、社會(huì)公平、保護(hù)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增加就業(yè)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、法制建設(shè)、制度創(chuàng)新方面履行自己的責(zé)任，重點(diǎn)提高提供公共服務(wù)和宏觀調(diào)控能力。

改革與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)系

中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程經(jīng)歷了改革開(kāi)放前后兩個(gè)階段，這兩個(gè)階段也是城鎮(zhèn)化的兩次改革和探索階段。改革開(kāi)放前，中國(guó)選擇了以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，以國(guó)家為主導(dǎo)，以工業(yè)化推進(jìn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展為前提，以重點(diǎn)建設(shè)為突破口的具有中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路。應(yīng)該說(shuō)，這是一條能在短期內(nèi)集中全國(guó)資源、調(diào)動(dòng)一切積極因素、獨(dú)立自主、自力更生的城鎮(zhèn)化道路。從20世紀(jì)50年代中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展成就看，這條城鎮(zhèn)化道路是合乎國(guó)情和時(shí)代特征的。但隨著社會(huì)需求的增加，經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的分化，這種動(dòng)力和運(yùn)行機(jī)制單一的城鎮(zhèn)化道路，出現(xiàn)了動(dòng)力不足、計(jì)劃失靈、信息滯后失真、缺乏競(jìng)爭(zhēng)和效率的嚴(yán)重不足，加上政治運(yùn)動(dòng)的影響，這種城鎮(zhèn)化道路使中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程遭遇了嚴(yán)重挫折，在長(zhǎng)達(dá)近20年的時(shí)期內(nèi)徘徊不前，錯(cuò)失了發(fā)展良機(jī)。

改革開(kāi)放后，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入第二階段。在這一階段，經(jīng)歷了三次重要的改革歷程，即農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，城市經(jīng)濟(jì)體制改革和1992年明確提出的堅(jiān)持和推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，伴隨著每一次改革歷程，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程都大大向前推進(jìn)了一步。如1978年的城鎮(zhèn)化率為17.92%，比改革的前一年提高了0.37個(gè)百分點(diǎn)，而1966-1978年間年均僅提高0.05個(gè)百分點(diǎn)，前者是后者的7.4倍。1984年城鎮(zhèn)化率比1983年提高了1.39個(gè)百分點(diǎn)，是1979-1984年間年均提高0.68個(gè)百分點(diǎn)的2.0倍。而同樣是改革年的1992年，城鎮(zhèn)化率比1991年提高了1.26個(gè)百分點(diǎn)，是1985-1992年間年均提高0.48個(gè)百分點(diǎn)的2.6倍。雖然1984年和1992年城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)口徑的改變對(duì)該年城鎮(zhèn)化率的提高產(chǎn)生了重要影響，但這也從另一個(gè)側(cè)面反映了改革對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和對(duì)社會(huì)對(duì)待城鎮(zhèn)化態(tài)度的重大影響。因此，改革對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化的推動(dòng)作用是相當(dāng)明顯的，改革是中國(guó)城鎮(zhèn)化的巨大推動(dòng)力，城鎮(zhèn)化的每一次提速和快速發(fā)展，都離不開(kāi)改革的推動(dòng)。通過(guò)改革推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，也是中國(guó)城鎮(zhèn)化歷程的成功經(jīng)驗(yàn)。

農(nóng)業(yè)剩余人口市民化與

土地非農(nóng)化的關(guān)系

城鎮(zhèn)化既意味著農(nóng)業(yè)剩余人口由農(nóng)業(yè)和農(nóng)村向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，也意味著土地由農(nóng)業(yè)、農(nóng)村用途向工業(yè)、城鎮(zhèn)用途轉(zhuǎn)變，是農(nóng)業(yè)剩余人口市民化（人口城鎮(zhèn)化）和農(nóng)地非農(nóng)化（土地城鎮(zhèn)化）的統(tǒng)一。由于城鄉(xiāng)二元制度的存在，農(nóng)業(yè)剩余人口市民化被分割為農(nóng)民非農(nóng)化和農(nóng)民工市民化兩個(gè)過(guò)程。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村改革的成功、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，極大地推動(dòng)了農(nóng)民非農(nóng)化和農(nóng)地非農(nóng)化，但由于城鄉(xiāng)二元制度的阻礙，農(nóng)民工市民化速度卻異常緩慢。

2000-2011年的12年間，農(nóng)民非農(nóng)化率由50%提高到65.2%，城鎮(zhèn)化率由36.2%提高到51.3%，雖然提升幅度大體相當(dāng)，但城鎮(zhèn)化率始終落后非農(nóng)化率14-15個(gè)百分點(diǎn)；統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)的人口還存在著是否擁有城鎮(zhèn)戶籍的差別，2011年，按常住人口統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率（常住人口城鎮(zhèn)化率）雖然達(dá)到了51.3%，但按戶籍統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率（戶籍人口城鎮(zhèn)化率）僅為34.7%，二者差距高達(dá)17.6個(gè)百分點(diǎn)；所以，如果僅考慮戶籍人口，城鎮(zhèn)化率（戶籍人口城鎮(zhèn)化率）落后農(nóng)民非農(nóng)化率的差距就更大（2011年為30.5個(gè)百分點(diǎn)）；土地城鎮(zhèn)化（或農(nóng)地非農(nóng)化）的速度也大大快于人口城鎮(zhèn)化的速度。12年間，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長(zhǎng)67.8%，其中城市建成區(qū)面積增長(zhǎng)了94.3%，但同期城鎮(zhèn)人口只增長(zhǎng)了52.7%。

農(nóng)民非農(nóng)化、農(nóng)民工市民化與土地非農(nóng)化的非同步性，導(dǎo)致了極嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)后果。如農(nóng)民工問(wèn)題、失地農(nóng)民問(wèn)題、土地征收和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問(wèn)題、城鎮(zhèn)化低密度擴(kuò)張問(wèn)題等。這些問(wèn)題的出現(xiàn)不僅直接損害了農(nóng)民和農(nóng)民工群體的利益，而且延緩了我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，浪費(fèi)了寶貴的土地資源。這是一種要地不要人、割裂城鄉(xiāng)關(guān)系、不可持續(xù)的城鎮(zhèn)化道路。

如何協(xié)調(diào)農(nóng)民非農(nóng)化、農(nóng)民工市民化與土地非農(nóng)化的關(guān)系，需處理好以下兩個(gè)關(guān)系：一是地和人的關(guān)系。實(shí)行征地和農(nóng)民工市民化掛鉤，按照國(guó)際平均的城鎮(zhèn)人口密度，確定征地額和解決農(nóng)民工戶籍人數(shù)的系數(shù)，改變過(guò)去人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化割裂的做法。二是就業(yè)和落戶的關(guān)系。一般說(shuō)來(lái)，就業(yè)既不是城鎮(zhèn)化的必要條件，也不是城鎮(zhèn)化的充分條件。但在中國(guó)現(xiàn)階段，積累了數(shù)量巨大的農(nóng)民工，不可能在短期內(nèi)迅速得到解決，而必須逐步有序推進(jìn)。所以，確定一定落戶條件、有選擇地推進(jìn)重點(diǎn)人群市民化是當(dāng)前約束條件下的最優(yōu)選擇。對(duì)于其他就業(yè)能力較差、不能穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工，政府也應(yīng)盡可能做到基本公共服務(wù)均等化，并通過(guò)教育和培訓(xùn)，提高勞動(dòng)技能和就業(yè)能力，積極為其落戶創(chuàng)造條件。

協(xié)調(diào)農(nóng)民非農(nóng)化、農(nóng)民工市民化與土地非農(nóng)化的關(guān)系，還需解決三大難題。一是要降低城鎮(zhèn)化門檻。適當(dāng)降低農(nóng)民工落戶條件，允許符合條件的農(nóng)民工市民化；要堅(jiān)持房地產(chǎn)調(diào)控不動(dòng)搖，引導(dǎo)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展和房地產(chǎn)價(jià)格理性回歸，堅(jiān)決抑制高房?jī)r(jià)，并積極完善多層次、多元化的住房保障體系，逐步提高保障性住房在城鎮(zhèn)住房供給中的比重；要積極建立和完善城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)體系，切實(shí)城鎮(zhèn)居民在社會(huì)保障、教育和醫(yī)療方面的難題。二是要建設(shè)包容性、和諧式城鎮(zhèn)，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)發(fā)展在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、治理、文化等領(lǐng)域的均衡與統(tǒng)一，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程公平與效率的內(nèi)在一致，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)不同主體發(fā)展權(quán)利的同質(zhì)均等性。三是要加強(qiáng)土地管理。按照有利于明確和保護(hù)土地用益物權(quán)的思路，強(qiáng)化承包權(quán)，建立以承包權(quán)為核心的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度；改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；要在不觸碰18億畝耕地紅線的前提下，放開(kāi)農(nóng)村集體建設(shè)用地上市交易，保護(hù)農(nóng)民成為農(nóng)村集體用地交易主體地位，使農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市建設(shè)用地真正實(shí)現(xiàn)同地、同權(quán)、同價(jià)，形成集體用地和國(guó)有建設(shè)用地的土地供應(yīng)雙軌制；要建立土地節(jié)約集約利用優(yōu)惠政策，加強(qiáng)城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地資源集約利用。

戶籍制度改革與福利性

制度改革的關(guān)系

城鄉(xiāng)二元戶籍制度和嵌入戶籍制度中的城鄉(xiāng)二元福利性制度是阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的兩道制度障礙，前者是顯性戶籍墻，后者是隱性戶籍墻。經(jīng)過(guò)近10年改革，這兩道戶籍墻的阻礙作用主要表現(xiàn)為已進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工難以在城鎮(zhèn)落戶和取得與城鎮(zhèn)居民相同的福利待遇。1.69億進(jìn)城農(nóng)民工無(wú)法市民化成為城鎮(zhèn)化的一大詬病。

促進(jìn)農(nóng)民工市民化，究竟是先改革戶籍制度，還是先改革嵌入戶籍制度中的福利性制度？目前主要有兩種針?shù)h相對(duì)的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然戶籍制度是福利性制度安排的基礎(chǔ)和前提，形成于其他制度之前，但改革的次序應(yīng)該是反向的。也就是說(shuō)，應(yīng)先逐步取消各種城市居民享有的優(yōu)惠待遇，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，降低城市戶口含金量，后才能完全廢除現(xiàn)存戶籍管理體制，實(shí)行國(guó)際通行的登記戶口制。其理由是一旦取消對(duì)進(jìn)城農(nóng)民戶口管制，本來(lái)限于城市居民享受的福利和公共資源將會(huì)驟顯極度短缺，甚至?xí)?duì)城市帶來(lái)破壞性沖擊。在城鄉(xiāng)收入和福利差距如此巨大、城市化嚴(yán)重滯后的條件下，戶籍制度的立即取消，城鄉(xiāng)制度完全一體化，大量人口涌入必然導(dǎo)致城市陷入混亂，這對(duì)特大城市和傳統(tǒng)體制濃重的城市來(lái)說(shuō)尤為危險(xiǎn)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，讓國(guó)務(wù)院出臺(tái)統(tǒng)一方案，全面推行，在實(shí)踐上不可行，從多年實(shí)踐和目前跡象看，我國(guó)戶籍制度改革已呈現(xiàn)的基本思路是：分進(jìn)合擊，穩(wěn)步推進(jìn)。分進(jìn)合擊是指在實(shí)現(xiàn)居民法律身份平等后，各部門各自解決自己的不平等，在國(guó)務(wù)院調(diào)控下，形成合力；而穩(wěn)步推進(jìn)則指改革順序照顧到輕重緩急、難易程度。首要的是自由流出流入、滯留居住的權(quán)利；其次是進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商外來(lái)人口的勞動(dòng)及其權(quán)益；再次是教育權(quán)利；最后是相關(guān)的各種政治經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利。

在中國(guó)目前城鄉(xiāng)差距日趨擴(kuò)大、農(nóng)民工問(wèn)題亟需解決、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、福利性二元制度與戶籍制度鑲嵌在一起的形勢(shì)下，以上兩種觀點(diǎn)并不可取。因?yàn)榧热黄渌涮字贫雀母镫y上加難，如果戶籍制度的改革再放在其他制度改革后面，到底何時(shí)才能輪到戶籍制度改革？戶籍制度不解決，農(nóng)民工問(wèn)題及農(nóng)民工市民化問(wèn)題就根本不可能得到解決。近幾年，戶籍制度改革之所以難以取得實(shí)質(zhì)性突破，重要原因是改革過(guò)于分權(quán)，缺乏中央統(tǒng)一安排和督促及其他配套改革滯后。

農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，表面是戶籍問(wèn)題，實(shí)質(zhì)是要改革嵌入戶籍制度中的各項(xiàng)福利性制度，核心是讓進(jìn)城農(nóng)民工享受與城鎮(zhèn)居民相同的基本公共服務(wù)。因此，解決戶籍制度改革和福利性制度改革難題的基本思路應(yīng)是：在中央統(tǒng)一規(guī)劃下，剝離戶口所附著的福利功能，恢復(fù)戶籍制度的本真功能，同時(shí)改革嵌入戶籍制度中的福利性制度，推動(dòng)公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口擴(kuò)展，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)均等化，在保證城鎮(zhèn)居民原有社會(huì)福利不減少的同時(shí)，使城鎮(zhèn)原有居民和農(nóng)民工享有同樣社會(huì)福利。

（作者：國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部主任 教授 博士后合作導(dǎo)師）