農民工市民化中的制度沖突與出路前瞻

導讀：當前，制度沖突是影響農民工市民化的關鍵癥結所在：戶籍與嵌入其中的多元社會保障等福利性制度的沖突；社會保障、土地制度與就業的制度沖突；市民化愿景、農民工落戶與城市承載力的脫節。這也導致地方政府對農民工實施 “半市民化”的政策。有鑒于此，破解農民工市民化困境之路可以有三：一要堅持頂層設計，改革戶籍制度，消除鑲嵌在戶籍制度中的就業和社會保障等福利性制度的城鄉差異；二要逐步變“半市民化”的政策支持為“全面市民化”的政策支持；三要堅持方向性與現實性的分類指導，有序推進農民工市民化。

2011年是我國城鄉關系發生結構性變革的一年，城鎮化率達到了51.27%，城市人口正式超過農村人口，這也標志著我國結束了以鄉村型社會為主體的時代，開始進入到以城市型社會為主體的新時代。但是，這里的城市人口是統計學意義上的“城市常住人口”，而非“戶籍人口”。如果按照戶籍人口計算，那么我國的城鎮化率僅為35%。換言之，現階段我國的城鎮化是一種不完全的城市化，因為全國還有1.6億轉移到城鎮的農民工并沒有獲得相應的城市居民身份，即沒有實現從農民向市民的轉變，游離于城市各項待遇之外。正是基于這一判斷，十八大報告明確指出：要“有序推進農業轉移人口市民化”。顯然，市民化已經成為下一階段我國新型城鎮化的核心內容。那么，如何正確地看待過去30多年來我國農民工市民化的歷史進程，怎樣客觀地評價這一進程的利弊得失，如何認識影響農民工市民化中的根本性問題，這些都需要從學理上和經驗上加以分析。為此，本文以江蘇為例，分析了當前農民工市民化進程中的路徑特征、發展狀況與根本障礙，并探討未來可能的政策取向及其突破重點。

一、中國特色的農民工市民化道路

（一）農民工市民化路徑的中國模式

發展社會學在考察現代化進程中城鄉人口轉移現象時，提出的一個經典命題就是：“農村人口城市化”和“農業剩余勞動力非農化”。前者從空間上強調農村人口向城市人口的轉變，而后者則從職業身份上強調由農民向非農勞動者的轉變。在西方國家，這種空間上的轉變，通常是和職業的轉變同步進行的，因而“農民”轉變為“市民”也就不存在中間環節。但是，在特殊制度遺留和漸進式改革模式下，我國現代化進程中的城鄉人口轉移并未像西方國家一樣直接由“農民”轉變為“市民”，而是呈現出一種迥然不同的“中國路徑”，即經歷了“農民”→“農民工”→“市民”過程。

較之于西方國家的“一步轉移”，現階段我國農業轉移人口模式可以概括為“兩步轉移”模式，其完整的過程應為“農民非農化”+“農民工市民化”。這也為我們正確解讀十八大報告中提出的“有序推進農業轉移人口市民化”這一論斷提供了新的視角：為什么報告中沒有提“農民工市民化”，而是代之以“農業轉移人口市民化”？在這里，報告至少從我國城鄉人口轉移模式的高度上釋放了兩個重大政策信號：一是新型城鎮化之“新”就在于城鄉人口轉移模式之“新”，即當前城鎮化要從“兩步轉移”向“一步轉移”轉變。落實到具體實踐中就是要對現在每年新增的一千多萬農業轉移人口盡可能地實現“一步轉移”，不能再像之前那樣單搞“空間”轉移和“職業”轉移，而無“身份”轉變。二是必須要想法設法償還歷史遺留下來的舊債，積極穩妥地推進以農民工為主體的城鎮“存量”轉移人口市民化，實現其由“職業轉變”向“身份轉變”的跨越。

（二）“兩步模式”下的江蘇農民工市民化進程

據統計，截止至2011年末，江蘇全省農村勞動力轉移總量達到1798.91萬人，轉移比重為67.54%，其中勞務輸出879.91萬人，占農村勞動力轉移總量的48.9%。調查顯示，江蘇省農業轉移人口在市民化進程中仍然處于第一階段，這主要表現為他們仍然以“農民工”而非“市民”的身份往返于城鄉之間。但是，和“離土不離鄉，進廠不進城”的第一代農民工相比，以“80后”、“90后”為主的新生代農民工在非農化道路上則表現為“離土又離鄉，進廠又進城”。江蘇省人力資源與社會保障廳的調查顯示當前全省農民工的特征為：一是以省內務工為主，大約占全省農民工的71.4%；二是集中在制造業和建筑業，39.9%的人從事制造業，17.8%的人從事建筑業；三是以18～35歲年齡段的青壯年為主，約占全省農民工的63.7%；四是一半以上的人具有較高的文化和專業技能；五是具有較強的消費能力，月平均支出1012元；六是繼續外出務工的愿望不高，43.5%的人不愿外出或者處于觀望狀態①。可以看出，伴隨著經濟發展、社會進步以及農民工自身的代際更替，盡管農民工群體已經呈現出結構優化、質量提高、收益增加的趨向，但是，非農化、城鎮化與市民化的斷裂依然是他們面臨的困境，依然無法從“流動人口”變成真正意義上的城市“常住人口”，依然處于中國特色的“兩步轉移”模式中的第一步。

農民工市民化的困境根源在于二元體制環境以及漸進式的改革路徑。肇始于上世紀70年代末的江蘇城鎮化浪潮，并沒有按照非農化、城鎮化、市民化三位一體的經典模式推進，而是沿著先非農化、再城鎮化、最后市民化的時序模式行進。20世紀80年代，伴隨著鄉鎮企業的興起，江蘇省大量農民以“離土不離鄉”的形式進廠務工，實現了就業方式的非農化；20世紀90年代，隨著各類園區經濟的興起，以及城鎮化進程的加速，江蘇省農民流動開始向進入城市務工經商的“離土又離鄉”的形式轉變，實現了居住方式的城鎮化。無論是初期的“離土不離鄉”還是稍后的“離土又離鄉”，本質上僅僅是實現了全省農村勞動力的產業與空間轉移，并沒有在“身份獲得”、“社會權利”、“生活方式”等方面實現真正意義上的“市民化”。正是因為如此，進入21世紀后，積極穩妥地推進“農業轉移人口的市民化”成為當務之急。

在此，我們不能以此否定這一充滿瑕疵的農業人口“兩步轉移”模式的重大歷史意義。因為這一模式不僅打破了阻礙人口流動的城鄉壁壘，而且這也是一種有益于城鄉雙方的“帕累托改進”，特別是對一直被禁錮在土地上的農村勞動力來說，更是為其提供了一條廉價城鎮化的道路。相反，如果一開始就要求“非農化、城鎮化、市民化”“三化同步”，那么巨額的一體化成本不僅會阻礙農村勞動力的非農化轉移，而且會讓城市經濟社會不堪重負。也正是沿著這一符合省情的低成本城鎮化之路，江蘇省在農業轉移人口上取得了巨大成就。截止至2011年末，全省農村勞動力轉移總量達到1798.91萬人，轉移比重為67.54%，其中勞務輸出879.91萬人，占農村勞動力轉移總量的48.9%。

隨著經濟發展、社會進步，這種兩階段市民化模式自身的弊端也越來越明顯。一是制造了同城不同權的公民權利壁壘。當前，盡管江蘇在統計口徑上已經不再區分城鎮戶口和農村戶口，但是事實上城鎮居民的各項民生權利卻和新的以住房產權為基礎的戶籍聯系在一起，如子女的受教育權利。二是導致了虛假城鎮化率。2011年全省戶籍總戶數為2425.11萬，其中，鄉村戶數為1466.28萬，城鎮戶數為958.83萬。由此推算出全省戶籍城鎮化率為39.54%，而同年江蘇名義城鎮化率為61.9%，兩者相差了22.36個百分點。如果考慮到農村戶籍人口平均規模高于城鎮戶籍人口規模，這一城鎮化率就更低②。三是限制了內需的擴大。以城鄉分割為主要特征的社會保險、教育、醫療、社會福利等二元化的社會保障體系潛在地把農民工拒之于既有的城鎮社會保障體系外，使其不可避免地對城鎮生活的前景缺乏安全感，并產生強烈的后顧之憂，進而導致其消費欲望遭到抑制。2011年，全省城鎮居民生活消費支出人均16，782元，而農村居民生活消費支出人均7693元，城鄉居民人均消費差額為9089元。按照該年度全省戶籍總人口7514.25萬人，乘以名義城鎮化率與戶籍城鎮化率的差額百分比，計算出全省大約有1680.19萬人屬于介于農民與市民之間的農民工。如果這部分人口成功地轉變為城市居民的話，每年將擴大省內需求1535.3億元。四是影響了城市活力。近年來，以民工荒為主要表現形態的城市勞動力總量的不足和結構性的短缺問題已經日益嚴重。一個重要的原因就在于傳統的人口流入城市未能及時地把這些勞動適齡人口轉變為城市居民，使之在這些城市扎根。此外，隨著江蘇省人口老齡化趨勢的加速，如果不能吸引足夠的青壯年勞動力市民化，那么將會對江蘇省未來的經濟發展、城市建設帶來不可估量的消極影響。

二、農民工市民化中的制度沖突

和全國相比，江蘇的城鎮化處于較高水平，2012年全省城鎮化率已經達到了63%，并且仍在以年均超過1%的速度遞增。在以人為本的新型城鎮化階段，實現農業轉移人口的市民化是核心要義，不過，不容樂觀的是，盡管江蘇在推進農業轉移人口市民化的制度創新上作了許多工作，但是，制度創新的實際效果并不明顯，真實的農業轉移人口市民化進程、規模與水平并沒有制度創新的允諾的那樣明顯?，F在全省依然有大約1/4的城鎮常住農民工并未取得市民待遇，無法享受城鎮公共資源和社會福利。之所以出現這一問題，從根本上講，原因在于既有的農業轉移人口市民化的制度存在沖突與脫節。大致來說，這種沖突與脫節表現在下述幾個方面：

（一）戶籍與嵌入其中的多元社會保障等福利性制度的沖突

當前推動農業轉移人口市民化的制度創新，主要集中在戶籍制度創新中，很多地方已經打破了城鄉戶籍的界限，實行城鄉統一的戶籍制度，但是，戶籍制度上的創新并沒有獲得與之配套的其他制度創新的跟進?，F實的狀況是，一方面統一了城鄉戶籍，農民工獲得了城鎮戶口，但是另一方面，嵌入戶籍制度的其他福利性制度卻沒有跟上，如就業歧視和城市勞動力市場分割狀況依然存在，農民工社會保障與城鎮職工的社會保障存在較大差異。其結果就是農民工雖然取得了城鎮戶口，但并沒有取得與城鎮居民相同的權利和待遇，所以他們取得的城鎮市民身份也與原有市民有著很大的區別，如有的地方，將其有區別地稱作“準市民”或“新市民”③，從而實際上又在城鎮形成了新的二元結構和二元制度。目前江蘇已經以“居民”統一了城鄉戶口的名稱，推行了農民工居住證制度，在一定程度上改善了農民工的處境，但是，這一做法并沒有從根本上剔除身份功能，依附在戶籍上的社會保障制度、住房制度、教育制度等仍然是二元的。例如，南京規定，對獲得市級以上榮譽稱號的外來務工人員，才允許其落戶。

（二）社會保障與土地及就業制度之間的沖突

社會保障制度的主要社會功能和創新目標就是要為每個公民提供公平的社會保障；土地在土地改革以來就承擔著農民的社會保障功能；傳統的城鎮就業制度不僅為城鎮職工提供了就業崗位和主要的收入來源，也承擔著城鎮職工的社會保障?？梢哉f，社會保障制度與土地制度、就業制度雖然是不同域的三項不同的制度，但它們的功能卻發生了重疊，如果處理不當，就難免發生沖突。其主要表現是農民工社會保障制度創新的滯后性。隨著土地收入占農民和農民工家庭收入比重下降，農民和農民工家庭的無地現象和土地集中規模經營，使得土地的保障功能呈現下降趨勢，這在一定程度上弱化甚至造成農民和農民工最后一道防線的虛化；同時，“鐵飯碗”和“大鍋飯”的打破，就業制度也失去了昔日的社會保障功能?，F實的情況是，農民工社會保障制度卻很不完善，不僅社會保障項目少、社會保障水平低，而且社會保險關系難以轉移、社會保障門檻過高、地區差異顯著，其結果必然造成“兩低一高”的問題，即參保意愿低、實際參保率低、退保率高。這就導致農民工在城鎮就業，卻既不能參加城鎮社會保障，也逐漸失去土地的社會保障，農民工社會保障制度又很不完善，這就造成了社會保障制度與土地制度和就業制度的矛盾和沖突。

農民工能否市民化，關鍵在于要有安全穩定的就業保障，有穩定的收入來源。農民工只有擁有了穩定的職業，才能有穩定的收入，才能在城市建立起正常的社會關系，才能最終融入城市，成為真正的市民。但是，就當前城鎮就業制度關注、維護、解決的依然是城鎮居民的就業問題，而非農民工的就業問題。事實上，在既有的城鎮就業制度設計中，對城鎮居民的就業保障與對農民工的就業安排依然是兩個相對獨立的部分。對于農民工來說，一方面由于自身的文化水平、職業技能等方面的問題，使得他們的就業非常不穩定；另一方面農民工在相當大程度上依然無法被視為平等的勞動主體，同工不同酬、拖欠工資等問題并沒有從根本上予以解決。這些都制約了農民工對城鎮生活的預期，增加了轉變為城鎮市民的困難。再如，社會保險同樣也是城鎮居民和農民工各不相同。社會保險本是農民工市民化后維持穩定生活的屏障，當前江蘇省企業職工基本社會保險最低月繳費227.75元，合計年最低繳費2733元，基本上相當于農民工一個月的收入。受農民工在城鎮工作的性質、收入水平、消費狀況等因素的制約，這使得企業和農民工繳納社會保險的積極性都不高。如，2012年無錫登記暫住人口為290萬人，但是繳納養老、醫療、工傷和失業保險的分別為92.7萬、79.5萬、84萬和44萬人。

（三）市民化愿景、農民工落戶和城市承載力的脫節

一方面，“安居才能樂業”，才能真正地成為城鎮居民。但是，因為收入不高，農民工受自身購房能力的限制，通常無力購買商品房。2012年，常州120萬農民工中，只有7659人通過購買商品房定居。此外，現有的公租房、廉租房一般又只向本地戶籍人口開放，即使向農民工開放，門檻也非常高。如，《南京市公共租賃住房管理辦法》規定，只有獲得市級以上的勞模稱號、“新長征突擊手”稱號、“杰出青年”稱號、或職業技能能手、以及取得技師或高級工證書的人，才能承租公共租賃住房。另一方面，城市的承載能力總是有限的。無論是為農民工提供城鎮居民待遇，還是為其提供完備的勞動、醫療、住房、教育等方面的基本公共服務，都需要城鎮有堅實的經濟基礎和強大的公共財政作為支撐。2012年，江蘇農業轉移人口大概在1800萬人，如果按照人均8萬元的市民化成本來計算，累計需要投入14，400億元。再加上現有的農業轉移人口市民化的主要壓力基本集中在蘇南地區，這導致該地區幾乎無力承載如此之大的市民化負擔。

三、農民工“半市民化”的地方支撐

盡管在一般意義上，制度沖突或者不匹配已經成為制約下一階段農民工市民化的根本障礙，但是過去30多年的非農化與城鎮化進程，也為接下來的農民市民化奠定了初步基礎。如，以新生代為主的農民工群體自身在文化水平、職業技能、收入層次、生活方式等方面已經基本上和城鎮居民“接軌”；再如，大規模的城鎮化建設與經濟現代化也為農民工在城鎮中的安身立命提供了就業與空間條件。更重要的是，各地也都在既有的制度約束下，開展支持農民工市民化的政策嘗試。以江蘇為例，政策創新的核心就是在經濟社會許可的情況下，增強對農民工市民化的支持力度，抑制既有制度安排中對農民工的隱形排斥。大致來說，這類做法有④：

（一）健全農民工城鎮就業政策

穩定的就業保障是農民工在城鎮安身立命的根本。對此，江蘇省采取的做法是完善就業服務體系，建立了農民工失業登記制度、失業保險基金、職業技能培訓補貼制度，以及發展面向農村的職業教育等。如，2012年南京市婦聯全年培訓家政服務員1600多人；市住建委創建農民工業余學校，作為農民工教育培訓、權益維護、豐富生活和組織管理的載體。

（二）維護農民工勞動保障權益

完善勞動關系協調機制，以非公有制企業為重點，推進集體合同制度；探索建立非訴集體性勞資糾紛處調機制。適時適度調整最低工資標準，建立由省人社廳牽頭，省發改委、住建廳、公安廳、法院、總工會參加的欠薪應急周轉金和工資保證金制度，以形成企業工資支付的長效保障機制。如2012年，通過勞動保障監察執法，全省為36.1萬勞動者補簽了勞動合同；為25.9萬勞動者追發工資等待遇6.5億元，其中為19.6萬農民工追發工資等待遇5億元；督促1.8萬戶用人單位辦理社會保險登記，督促1.2萬戶用人單位申報繳納社會保險費4.6億元；取締非法職業中介機構625戶，責令用人單位清退各種風險抵押金164.4萬元。

（三）完善農民工公共服務體系

由省教育廳牽頭，通過加大輸入地教育經費投入，讓農民工隨遷子女進入普惠性幼兒園、全日制公辦中小學。2012年南京共接納了義務教育階段進城務工人員隨遷子女7.09萬人在該市公辦中小學就讀。2012年，無錫累計用于流動人口子女義務教育的經費高達15億元。由衛生廳牽頭，將農民工及其隨遷家屬納入基本醫療衛生服務范圍，全面落實國家免疫服務權益，落實艾滋病、結核病和血吸蟲病免費救治救助政策。2012年，南京取消了門診費用的起付標準，將全年基金支付限額由15萬提高到29萬元。由計生委牽頭，推進流動人口計劃生育基本服務均等化。由住建廳牽頭，通過建設宿舍型或者單元型的小戶型房，將農民工住房納入當地的城鎮住房保障體系；并將農民工納入住房公積金的覆蓋范圍。

（四）營造農民工融入城市的制度環境

早在10年前，昆山就對農民工實施職業培訓、安排子女入學、建設集中居住區、提供就業管理與服務、保障勞工合法權益，以及健全社會保障等政策舉措，逐步吸納農村人口，以讓農民工“進得來，留得住”，使之實現市民化，形成了推動農業轉移人口市民化的“昆山經驗”。截止2012年，南京共成立了26家“新南京人服務中心”，并把服務對象由外來務工人員擴大到本市農村勞動力和外地來寧就讀的大中專畢業生。

（五）加快農民工在城鎮落戶的步伐

由省公安廳和農工辦牽頭，落實優秀農民工落戶城鎮政策。放寬中小城市和小城鎮落戶條件，引導農村人口向中小城市和建制鎮轉移，滿足符合條件的農村人口的落戶需求。2013年南京開始探索建立城鄉一體化的戶口登記制度，探索流動人口的積分管理，社會公德心強、貢獻突出的流動人員將率先享受更多的優惠政策。

對此，一方面，我們應該積極肯定地方政府在限制身份歧視、促進權利平等、增強農民工城市生存能力方面所實施的具體舉措。從客觀效果上看，這些措施也為后續的農民工市民化奠定了必要的基礎。但是，另一方面，我們也應該明確指出，這些政策更多的是一種“半市民化”舉措，因為這些政策不僅覆蓋面有限，而且在支持力度上也不夠。以落戶政策為例，除了通過購房（高房價下絕大多數農民工無法實現）落戶外，基于積分管理或者特殊貢獻的落戶門檻已經讓絕大多數農民工的市民夢無法實現。顯然，真正的農民工市民化呼喚更有力的制度創新與政策支持。

四、中國農民工市民化的政策建議

當前新型城鎮化已經成為推動我國經濟社會發展的國家戰略。較之于過去的土地城鎮化模式，新型城鎮化的核心是人的城鎮化，也就是要實現農民工的市民化，讓他們擁有平等的城市身份、享受基本的公共服務，并最終實現工作方式、生活方式、社會交往、價值觀念等與城市居民的融化與融入。但是，要想破除利益藩籬、打破路徑依賴，推動農民工市民化就要進行大規模的制度重構與政策創新。大致來說可以從下述三方面著手：

一是堅持頂層設計，改革戶籍制度，消除鑲嵌在戶籍制度中的就業和社會保障等福利性制度的城鄉差異，真正推進城鄉一體化。在城鄉二元制度體系中，戶籍制度是核心，其他制度主要是嵌入于戶籍制度之中的。單純的戶籍制度創新的阻力較小，推進得也最快速。由于很多地方的戶籍制度已經與土地制度、就業制度和社會保障制度等具有實質性福利的制度相脫離，賦予農民工城鎮戶口顯然不能為農民工（或準市民、新市民）帶來實質性的福利待遇。因此，在其他具有實質性的制度尤其是就業制度和社會保障制度沒有發生重大創新之前，單純地創新戶籍制度并不能從根本上改變農民工市民化障礙重重的現實。

二是逐步變“半市民化”政策支持為“全面市民化”的政策支持?，F在各地對農民工市民化的政策支持并不是沒有，恰恰相反，從形式上看，可以說各類政策樣式繁多、層出不窮，如對農民工就業、社會保險、子女教育等方面的支持。但是，從實質上看，這類支持又往往是極為有限的。人力資源和社會保障部2012年公報顯示，年末全國農民工總量達到26，261萬人，參加基本養老保險4543萬人，參加醫療保險4996萬人，參加失業保險2702萬人，參加工傷保險7179萬人?？梢钥闯觯斯ｋU外，其他險種農民工參保率不足1/5⑤。國家統計局的數據也顯示，2011年農民工城鎮自有住房擁有率僅為0.7%。顯然，在推動農民工市民化的實質性政策支持上我們還有很遠的路要走，特別是由于涉及到群體間、城鄉間、區域間的利益沖突，要把“半市民化”政策支持為“全面市民化”的政策支持更是需要各級政府克服短見，立足長遠，實實在在地為農民工市民化提供了支持。

三是堅持方向性與現實性的結合，分類指導，有序推進農民工市民化。對于基本融入城市，在城市有較穩定的工作，舉家外出的農業轉移人口，政策重點是放寬落戶條件，優先解決城市落戶問題，促進其完全融入城市；對于常年在城市打工，但有一定流動性的農業轉移人口，政策重點是改善公共服務，使其逐步與城鎮居民享有同等待遇；對于中年以上的第一代農業轉移人口，政策重點是鼓勵其返鄉創業和再就業，引導其在家鄉城市（城鎮）落戶定居，就近就地實現市民化。

注釋：

①江蘇省人力資源社會保障廳：“關于2011年全省農村務工人員就業狀況和2012年就業意愿的調查報告”，http：//www.jshrss.gov.cn/sjybg/tjsj/201205/t20120530_105876.html

②測算數據來自于《江蘇統計年鑒2012》。

③黃錕：《農民工市民化過程中的制度沖突與政策選擇》，《21世紀經濟報道》，2013年6月10日。

④此處相關數據來源于江蘇省人力資源社會保障廳內部各地匯總材料。

⑤人力資源社會保障部：“2012年度人力資源社會保障事業發展統計公報”，http：//politics.people.com.cn/n/2013/0528/c1001-21641740-2.html

責任編輯：張煒