生態文明視野下地方公共行政的善治模式

導讀：生態文明建設是十八大提出的具有重要意義的洞見，但要實現地方善治則需要考慮如何將生態文明建設嵌入到地方治理結構中，將生態文明建設變為一種政市共識的激勵制度。這不僅需要審視我國地方政府以往發展所形成的經濟本位路徑，更需要揭示可能存在的各種固有沖突。只有充分認識到這些前提性問題，才能真正實現生態文明視野下的地方善治。

十八大明確提出建設生態文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。將生態文明建設放在突出地位，同時將生態文明與經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設相并列起來，成為社會主義建設的重要一環。生態文明建設是對中國地方政府治理模式的重新拷問，現階段形成的治理關系是否能夠提供生態文明所需的土壤？地方公共行政治理模式轉型面臨著何種阻礙？這些都是回答生態文明視野下地方公共行政的善治如何可能的前提。只有回答了這些問題，生態文明的建設才能切實融入地方治理的結構中，形成地方治理的善治模式。

一、生態文明視野下的善治與傳統治理的區別

（一）傳統治理中生態環境的外生化

治理是引介于西方的一個概念，治理所強調的是政府、市場與社會形成的關系。治理本身并不帶有價值判斷，而是對于一種狀態的抽象表述。雖然學者中也有直接將治理視為一種政府、市場、社會相互合作的合理狀態，但我們所強調的治理概念是一種分析方式，即分析政府、市場、社會三者形成關系的一種框架，而非直接指稱其形成的帶有價值判斷的良好狀態。基于這個概念，傳統所談到的治理可以說是將政府、市場、社會形成的相互關系視為一種治理結構，而治理結構可能形成不同的強弱關系，比如強政府、弱市場、弱社會或是弱政府、強市場、強社會。不論是哪一種結構，治理需要去剖析其生成的根源，而三者之間的相互關系是治理關注的重點。在傳統治理觀念里生態更多地被視為一種資源稟賦，比如生態環境、自然資源等。然而在強調生態文明語境下的善治是有價值導向的概念，善治（good governance）是指好的治理，從善治的語境下考察治理，治理就不只是一種客觀關系的描述而是一個帶有價值建構的概念。生態文明的視野意味著在善治的價值導向中，生態文明建設是其追求的一個重要目標。在善治的概念體系下，生態文明不是一種外生變量，而是內生于治理結構中。由治理結構形成的政府、市場、社會的關系，必須要考慮生態文明建設的需要。[1]

（二）生態文明內生化于治理結構中

以生態文明為價值導向的治理結構，不但要關注政府、市場、社會所形成的關系，還必須要重新厘定三者在各自活動范圍產生的新內容。生態文明的需要不單單僅指自然環境，還涵蓋在治理主體不同的內容體系中。生態文明建設要內生化于治理結構中，需要各個主體來明確其新的治理內容。對于治理結構中形成的新的關系將會涉及到政府職能的重新定位、企業產業的重新塑造以及社會需求的重新估計。這些都是生態文明內生化于治理結構中首先要明確的。在生態文明的善治體系下，政府首先要改變其所固有的發展模式，將職能重心轉移到生態維護、市場監管等；市場需要以生態優勢來篩選企業，并發展出企業與環境的協調發展機制；社會要進一步形成監督來嵌入政府與市場形成的關系中，社會一方的力量會日漸擴大，因為公民更加重視生存環境、環境安全等方面的問題。在這些新的訴求下，基于生態文明視野下的善治模式必然要求形成一種全新的治理結構，政府、市場、社會的關系必然要產生新的內容和新的鏈接方式。[2]

需要指出的是，治理結構的變化不會是構建性和突變性的，只可能是在原有治理結構上的調整和演化，因而在將生態文明內生化于治理結構的過程中，固有的治理結構與地方政府理性所形成的路徑會阻礙治理變革的過程。深入分析這些阻礙是未來治理結構變革的基礎。

二、地方治理與生態文明建設的抵牾

（一）地方治理變革中作為增長機器的地方政府

新中國成立以來特別是近三十年來，GDP增長一直是地方政府最主要的制度激勵，更多的GDP貢獻可以使其有更多的資本積累來改善當地的福利水平，從而完成帕累托改進的功能性制度變遷，并且有助于從中央爭取優先的資源，這種資源包括制度安排和優先發展的政策。GDP增長和資源爭奪容易形成累積因果關系（Schmid，1990；Skott，1994）①，由此進一步擴大這一因素的影響。GDP增長和資源爭奪使得地方政府成了地方治理的增長機器，其特點與西方學者提出的地方政府增長機器模型相符合（Harvey Molotch，1976；Molotch和John Logan，1987）②，即地方政府被人口及財富增長的期望所驅動。對于GDP增長來說，同時意味著與中央政府討價還價能力的加強，也就是說，更多的自由資源能夠使得地方政府有更多的籌碼向中央政府爭取資源，這種資源更多地表現為隱性的，即政策的優先實施和地方政府更多的自主決策權。即使在公共財政體系建立起來的今天，政府職能的定位已經轉變為公共物品供給的背景下，地方政府依然將大量的公共支出配置到生產型的支出上，而對于非生產型公共物品一直處于供給不足的狀態。地方政府行為的重點由于自身的理性，并沒有實現職能有限的過渡。作為增長機器的地方政府所形成的治理結構必然是以政府為治理的主要方，甚至直接成為市場上配置資源的主體，這樣，政府與市場和社會形成的關系也必然是以政府為主導的。地方政府的“凱恩斯沖動”既是發展路徑依賴的表現，同時也是地方政府自身的理性選擇，在顯示機制只能通過政績來簡單直接表現出來的時候，地方政府的行為必然會導向對GDP增長的迷戀。

（二）地方治理變革存在的路徑依賴

我國自1978年以來，強調以經濟建設為中心，試圖通過改革開放，提高經濟績效和社會福利水平。為了加快經濟發展，政府深度介入市場，在很大程度上充當了地方經濟發展的企業家角色。從地方層面看，政治和經濟上的放權使得地方政府的獨立利益越來越明顯，1980～1984年實行的“劃分收支，分級包干”政策、1985年利改稅的改革以及1987年實行各種形式的“財政大包干”等使得地方政府逐步獲得了獨立的財政利益。1994年以來，中央又在全國范圍內推行分稅制，把稅收劃分為中央稅、地方稅和共享稅三種，建立了穩定的財政分權制度。在這種財政體制下，地方政府稅收的多少與當地經濟發展水平密切相關。從地方層面看，以經濟為主導地方分權使地方政府擁有了更多的經濟自主權，地方政府成了地方經濟發展的主要力量，主導著地方經濟的資源配置。政府在此時對經濟的深度介入如同企業家一樣，在尋找讓地方經濟發展的潛在機會。但是，在分稅制改革確定之前的地方政府由于其增長的定位，也造成了一系列問題。1978年改革開放初期我國受到短缺經濟的困擾，由于地方經濟的放權導致了地方政府將資源要素鎖定到本地的沖動，從而造成了資源要素流動性的減弱，地方資源的內化成為地方政府的非理性選擇，最終導致地方重復建設、惡性競爭，對生產要素的爭奪成為了地方政府的主要行為模式。這一階段，地方政府的“要素競爭”行為是企業家政府最為重要的表現形式，這也是中央-地方政府多次陷入“分權-收權”怪圈的主要原因。分稅制改革確定了中央-地方的資源分配比例，地方政府的資源要素爭奪也在短缺經濟結束后展現出新一輪的變換。這一階段主要從1994年分稅制改革為起始，經歷了大約十年時間，其主要特點是地方政府以“經濟競爭”為主，此時資本、勞動力已經打破了地方壁壘在區域間自由流動，地方政府主要以地方經濟增長為主要目標。由于資本流動性限制的取消，以資源為競爭的地方政府開始慢慢轉變了行為模式，此時地方政府所面臨的壓力也開始呈現多元化，在市場中直接干預的主動行為已經變成了構建市場環境的間接行為。地方政府在區域內已經形成了從經濟制度構建到經濟制度規范的制度競爭階段。制度競爭主要是指地方政府作為制度供給的主體在所面臨的壓力下進行制度供給的行為，并通過地方政府的行為推動制度變遷的過程③。

制度競爭所呈現出的特點不同于要素競爭時期，其競爭的內容是制度創新所帶來的先行優勢，政府行為的直接干預性已經弱化了。其間形成的治理結構使政府與市場的關系逐步得到調整，政府漸漸成為市場的監管者而不是參與者，但是社會力量在治理結構中的作用依然不突出。

地方政府不但作為公共經濟的主體和公共物品的主要供給者，而且還是地方經濟發展的主要推動者和主要的資本積累者，由此導致地方政府行為出現了以地方經濟發展為主要乃至唯一目標，卻忽視了作為公共經濟的主體和公共物品的主要供給者的角色，地方政府因而演變成為一種“新古典式”的經濟“增長機器”。這一發展路徑的產生使得經濟建設直接超前于政治建設、社會建設和生態建設，甚至在經濟發展的需求下產生了以資源換發展的思路，造成當地巨大的生態負擔。今天在重塑政府對于生態發展擔當的角色之時，必須要考慮到路徑依賴帶來的影響，治理結構中呈現出來的發展路徑表明了我國地方政府治理結構變革的基礎。要打破路徑依賴帶來的鎖定效應必須構建激勵相容的治理結構來保證地方政府的理性選擇，即要以生態建設為根本，并將這種選擇置于更合理的政府、市場和社會的治理結構中。[3]

（三）生態文明建設與我國地方現有治理模式的沖突

從上述對我國地方政府治理模式的路徑分析中可以看出，生態文明建設要融入我國現有治理體制顯然面臨著路徑依賴的障礙，生態文明建設與我國地方政府治理模式的沖突表現如下：

1.地方政府自身理性與地方政府公共性的沖突

地方政府出于自身的理性和政績追求導向，對產業規劃依然可能與市場形成高耗能的產業結構。由于產業發展中，生態產業投資大、見效慢，所以以資源開發為主的產業依然是中西部主要的地區產業發展模式。地方政府自身的理性使得其在對公共性的追求上往往要弱于對市場開發、資源開采、產業增值的追求。因為公共物品和公共服務往往具有外部性，其收益無法完全內化到地方，所以地方政府對于構建良好的公共服務體系的動力總是要弱于立刻能夠顯現的政績工程。同時，地方政府自身的理性也在很大程度上阻礙著職能轉型的力度和效果，特別是對于縣一級政府而言，往往受制于企業的逐利目標，甚至被企業俘獲。大型企業所具有的強勢地位常常削弱政府在治理中的影響力，而地方政府通常又本著東部發展貿易而中西部貧困地區以出口資源為主的思維定勢，這樣就容易形成在資源發展上的馬太效應。越落后的西部越依靠資源，形成產業依賴，而發達地區也需要資源的支持，進而產生的激勵效果也必然使得西部的地方政府放棄對公共性的追求，轉而向資源開發等低端產業進發，近些年來屢屢產生的資源型城市轉型的困境可謂最具代表的例子。如果地方政府對公共性的追求都呈弱化狀態，那么不難設想，更具有公共資源性質且更加具有系統性的生態文明建設工程就更難以嵌入到地方政府的行為模式中了。而生態建設目標將促使地方政府更加深入去了解公共性的內涵，從公共資源的視角來重新認識生態對于社會發展的重要性。

2.地方政府分權與授權不完全與生態建設推動主體缺乏的沖突

治理結構的平衡需要地方政府完成好分權與授權的行為。[4]分權和授權是指將市場與社會的功能充分地由市場與社會來承擔，而不是完全由政府來供給，有效分權與授權是地方政府善治的基礎。但是我國地方政府在與市場、社會的分權與授權中往往不完全不充分，這也就導致了常說的政府職能的缺位與越位。三者分工不明確必然會導致政府、市場、社會三者關系失衡，造成治理效率低下的情況。而生態文明的訴求主要應由政府與社會來承擔，只有政府和社會對生態文明的訴求強烈的情況下，市場才會轉變其行為模式。

3.市場自立性與生態發展的沖突

市場永遠是逐利的。如何構建一個生態產業，并使得生態產業與市場的自立性相互符合，這是生態文明建設的關鍵。政府不能期待市場能夠在不盈利的情況下去保護生態或者發展毫無利潤可言的生態產業。在這一前提下有兩種措施：一是提高市場違規的成本，二是提升生態產業的發展平臺與空間。只有讓生態建設成為市場逐利的選擇，制度才能夠是激勵相容的。

4.公民社會發展訴求聚合不足與外部監督需求的沖突

我國公民社會發展還處于初步階段，地方政府向社會的授權又存在不完全性，這兩者直接導致了公民雖然已經形成了對生態建設的訴求，可是由于訴求聚合的方式缺乏、組織缺乏及主體缺乏，直接導致了社會力量對生態建設的監督不足。我國現階段頻發的群體性事件主要以環境污染對當地居民造成傷害為主，這都是在公民合理訴求聚合失敗下產生的極端事件。

三、生態文明嵌入到地方治理的思考

毋庸諱言，生態文明建設是非常困難的，然而在善治的語境下，生態文明已成為地方治理的價值導向，治理不再僅僅是單純的結構平衡概念。在此過程中，不但要理清地方治理形成的結構與關系，還需要將生態文明嵌入到地方治理的方方面面中。

（一）生態文明視野下地方治理的制度突破

生態文明視野下地方治理需要突破路徑依賴，重新來看待其發展的可能性，突破而不是修補，可以說是生態文明建設面臨的最大挑戰。制度突破既需要從正式制度出發，同時也需要重視非正式制度所起的作用。正式制度的突破主要從地方政府的規劃出發，需要把生態文明發展作為一個新的變量放入到地方發展整體規劃的方案中，從產業規劃到政府改革都需要考慮到生態文明建設的需要。從政府與市場形成的關系中看，正式制度的約束是政府與企業關系合理化的重要措施。正式制度另外一個方面是地方政府需要在其改革的方向上關注生態性公共物品的供給，不僅在與市場的鏈接上要進行生態產業的規劃，在城市發展中也需要關注生態型公共產品。比如良好的空氣質量、健康的食品等。從非正式制度來看，政府主要是在與社會聯系的過程中，不斷接受社會群體所聚合的環境訴求，同時需要引導公民更加了解生態文明建設的意義，從社會意識上配合政府的各項改革，同時形成生態文明建設的社會共識。[5]

（二）生態文明視野下地方政府善治的條件

1.中央政府的制度約束

生態文明建設首先需要從中央政府得到制度肯定，中央政府的規劃精神能夠對地方政府形成制度約束，由此在制度約束上限制地方政府自身的理性行為，增加地方政府以資源換發展的不可持續發展模式的政治成本。十八大提出的生態文明建設正能夠形成對地方政府的制度約束。

2.發揮地方政府的主導功能

生態文明的建設需要發揮地方政府主導變革的能力，主動尋找生態發展的路徑并加以引導，完成自上而下的改革，這種治理變革的成本較小，容易形成合力。

3.政府與市場激勵相容的制度激勵

政府與企業之間需要就生態文明發展達成某種改革的共識，并通過制度設計來對企業的生態產業投資進行一系列的鼓勵，從而在制度激勵上使企業自覺地轉變其發展的思路。

4.社會力量監督制約功能的發揮

地方政府要進一步完成向社會力量的授權，培育生態建設的社會組織，從主體構建、組織保障等方面來激勵社會一方所起到的監督制約功能。

5.構建合理的治理結構

合理的治理結構不是說一定要形成某種完全平衡的統一結構。恰恰相反，合理的治理結構必然是多元化的結構，也必然是與地方發展特點相互關聯的結構。比如有些地區的生態文明建設是以政府為主導來推動的，地方政府規范企業進入的門檻，以生態產業為基本要求來主動規劃產業布局與產業分布，直接實現生態產業之間的產業聚合效應。有些地區的生態文明建設是由某個地方企業來進行推動的。企業看到生態產業的巨大收益，從而進行大規模的投資，進而帶動其他附屬產業的發展，而傳統的產業可能由于這種變化而被淘汰。這種模式的企業通常都是由較大規模國有企業來完成。有些地區的生態文明還可能是由社會來推進的，由社會組織來自發地進行，這種模式往往都發生在區域較小的范圍，縣鄉一級地方較易形成這種模式，比如由家庭或鄉村自治開發的生態旅游、生態農業等地區產業。

總而言之，生態文明建設需要與經濟、政治、社會、文化建設共同協調發展，從而達到地方公共行政的善治模式。地方公共行政的善治實現需要重新審視治理結構中形成的已有路徑，并找出突破制度困境的方法。本文所作的分析論述，意在為生態文明建設視角下的治理結構調整提出一點有限的理解。