城鄉結合部土地利用問題及對策研究

【摘 要】城鄉結合部是城市建成區與廣大鄉村地區相連接的特殊經濟地理部位，是農業活動與非農業活動多種因素相互作用所形成的復雜動態過程的結果。城鄉結合部作為城市地域結構的一個重要組成部分，是城鄉統籌發展的前沿陣地。因此，從全局性和長遠性的戰略高度，研究城鄉結合部的土地利用問題，對于實現土地資源的可持續利用，保證城鄉經濟良性發展，具有重要的現實意義。

【關鍵詞】土地利用問題；城鄉結合部

城鄉結合部是城市與鄉村二元地域結構基礎上衍生出來的過渡性區域，是農業與非農業用地的復合區，具有明顯的過渡性特征，主要表現為兩方面：一、是土地利用的水平梯度大。城鄉結合部是城市化的前沿陣地、城市建成區與鄉村地區之間的“急變帶 ”，城市土地不斷地向外擴張，原有的農用土地不斷地變為各種用途的非農用地；二、是用地空間分布混雜交錯。受城市擴張、道路系統修繕、市政公用設施建設用地的飛躍式擴散以及規劃管理滯后等因素的影響，城鄉結合部土地利用的性質和強度、地域空間結構和地理景觀等方面表現為從城市向農村的過渡，用地形態大多呈現出城市型用地與農型用地混雜交錯的格局。

城鄉結合部是城市或中心區域以及其他地區生產要素向農村擴散的結果，他的位置是隨著城市圈的擴大逐漸向外移動的，這也導致了該區域土地利用情況的復雜性，國有土地、集體土地相互交錯、緊密相連，城鎮用地、村屯居民點用地、一般農田，甚至是基本農田均有分布，城市發展需要向外擴張，保證糧食產量需要保護耕地，經濟發展需要土地支撐，環境保護需要限制非農建設，要協調各方面的土地供給，保證社會、經濟、環境的可持續發展困難重重。因此，城鄉結合部的土地利用是一個涉及面廣、影響深遠的復雜的系統工程，是一個具有全局性和前瞻性的戰略問題，需要有整體的思想、長遠的眼光和戰略的措施方能達到理性的效果。

1、城鄉結合部土地利用存在的主要問題

（1）城鄉結合部的土地利用情況，是城市化進程中土地利用情況的直觀體現，該區域的土地供需矛盾往往是最尖銳的。城市化結果的一個重要標志是城市數量的增加和城市規模的擴大。隨著社會經濟的發展，農業產值在國民經濟總產值中的比重逐漸下降，城市化不但為農業提供了大量的生產資料，引起農業發生質變，使封閉性農業變成為開放性農業，使耕地經營向縱深發展，大大提高了土地利用率和土地產出率。與此同時，伴隨著工業化、城市化的發展，城市規模的逐步擴大，導致農業用地向非農業用地的轉化，在區域之間和產業之間實現土地再分配，由第一產業用地轉向第二、第三產業用地，在這個過程中表現出耕地數量的減少和質量的退化，并且完善的城市基礎設施吸引了更多的農村人口向城市轉移，城市人口增加導致城市用地繼續擴張，形成惡性循環。

（2） 在城鄉結合部的土地利用過程中，忽視生態環境保護，以犧牲環境為代價換取經濟發展的現象時有發生。城鄉結合部作為城市發展的擴展區域，土地價格一般低于城市中心地區，在這一地區開發房地產、建設工廠土地出讓費用相對較低，一些地方為了拉動經濟增長，不惜引進環境污染較重的企業落戶建廠，嚴重污染了周邊生態環境和居民的生活環境，并且由于城鄉結合部基礎設施建設較為薄弱，醫療、衛生、教育服務設施不足，具有生態功能的綠地覆蓋面積難以保證，加之生產生活排污得不到科學的控制和合理的處理，該區域的空氣質量、水環境以及土壤環境都受到了不同程度的污染。

（3）城鄉結合部土地規劃執行力度不強，監管力度不夠，土地市場混亂。城鄉結合部的土地用途變化快，監管不嚴，雖有規劃確不能完全按照規劃執行，非法占地情況時有發生，有些地方為了保證招商引資，甚至專門為某些經濟利潤可觀的大項目進行土地規劃的修改，更有甚者規劃編制實施不到一年，就進行調整，致使土地規劃失去了應有的嚴肅性和法律效力。同時農村集體土地需要先征為國有才能進行城市建設，土地征收過程復雜，時間較長，在利益的驅使下，未批先建的違法占地情況屢禁不止，并且集體土地流轉不暢，導致大量城鄉結合部集體土地進入非正規渠道進行交易，使土地利用管理難度增加。

（4）城鄉結合部土地權屬不清，涉及土地權屬的法律糾紛難以處理。城鄉結合地帶的土地權屬問題，一方面是由于歷史遺留問題造成的權屬不清，另一方面是集體土地農民私自買賣、租賃，雖然這種交易雙方有協議，但是由于土地不能進行合法的變更登記，對于土地權屬范圍就無法受到法律的保護，在發生法律糾紛時，難以對土地的權屬以及各項權利作出正確的處置。

（5）城鄉結合部土地利用規劃與城市規劃布局不一致，影響土地正常使用。由于各地土地利用總體規劃和城市規劃編制時間各不相同，在規劃編制時期，政策背景和社會經濟發展需要發生變化，或者城市規劃編制部門與土地規劃編制部門配合不夠緊密等，導致城市規劃劃定的城市發展區域與土地規劃劃定的城鎮建設用地區域存在不一致，致使城鄉結合部土地利用審批時，出現不符合城市規劃或者不符合土地利用總體規劃的現象，嚴重影響城市的正常發展需要。

2、關于解決城鄉結合部土地利用問題的對策

城鄉結合部的土地利用問題不只是土地本身，同時也是社會問題，甚至是政治層面和制度層面的問題。通過對城鄉結合部土地利用存在的問題加以歸納，可以將產生土地利用問題的原因分為四個方面：一、是人和土地結合的問題；二、是資本和土地結合的問題；三、是技術和土地結合的問題；四、是制度與土地結合，以上四方面不只是城鄉結合部土地利用的問題，也是土地利用過程中所有問題的根本原因。針對城鄉結合部的土地利用問題，提出以下幾點對策：

（1）提高全民尤其是決策者對土地資源可持續利用的認識，讓土地資源和水資源、礦產資源一樣受到大家的重視和保護。經過多年的宣傳教育，人們對水資源和礦產資源等有了足夠的可持續利用意識，但是土地資源確被大家所忽視，“十分珍惜、合理利用每一寸土地和切實保護耕地”的基本國策只在土地部門內部得到了貫徹，而地方決策者往往更注重經濟效益和發展速度，忽略了土地的保護和可持續利用，應加強地方決策者對土地資源的重視程度，根據土地資源利用情況制定相應的考核標準，作為政績考核的一項內容，約束決策者隨意布局，亂占耕地。

（2）充分考慮各部門發展的用地需求，編制具有前瞻性、可操作性的土地規劃。在編制土地利用總體規劃時，應加強各部門溝通，由上級主管部門召開部門協調會，凡是與土地利用有關的部門必須參加并提出用地發展需求和意見，全力配合國土部門編制規劃，國土部門根據各部門近年土地使用情況和需求，重點考慮城市規劃部門和環境保護部門的意見，綜合平衡用地指標，進行城鄉結合部土地規劃布局，實現生態環境的保護和土地資源可持續利用。

（3）嚴格執行土地規劃，嚴肅查處違法用地。有了可行的土地規劃，要嚴格執行，才能發揮土地規劃宏觀調控土地利用的作用，城鄉結合部是土地規劃執行的薄弱地帶，該區域不按規劃用途使用土地，私搭濫建現象時有發生，為了制止這種違法行為，國土部門應會同城市建設部門定期組織聯合查處違法用地行動，將超標用地的居民點強行拆遷，并對查處的違法用地情節嚴重的，追究法律責任。

（4）加強城鄉結合部土地利用的動態監測，提升土地管理的信息化技術。加強動態監測是及時掌握城鄉結合部土地用途變化的重要手段之一，可以通過拍攝航片、衛片，內業判讀，及時掌握土地利用的最新動態；另一方面加強土地管理軟件的開發，采用地理信息系統（GIS）和全球定位系統（GPS），實現城鄉結合部土地管理的信息化和科學化，便于宏觀調控和管理。

（5）進一步規范城鄉結合部土地市場管理。 城鄉結合部的土地市場是土地交易最活躍的地區，也是土地市場急需完善的地區，對于該區域土地交易要嚴格控制集體土地入市，開發建設需要占用耕地的要繳納足額的耕地開墾費，做到耕地占補平衡，方可進行交易，要嚴格審批制度，在出讓土地時，必須采取招標、拍賣等形式進行土地使用權的出讓，不得采用行政劃撥的方式，逐步實現公開、公平交易土地。