保障房建設計劃與城市規劃的連接體制淺析

【摘 要】針對保障房建設計劃的理念內涵、體制準求、政策背景、當下的重要作用等多方面進行，淺析保障房建設計劃與城市規劃之間的聯系，著重探究保障房建設計劃與城市規劃多種類別相互之間的連接體制，即與城市總體規劃進行建設目標上的連接、與掌控性有關規劃實施建設方向的連接、與當前的建設計劃進行建設時間上的連接。望能夠為城市規劃空間切實實施保障房建設計劃提供自己的建議。

【關鍵詞】保障房建設計劃；城市規劃；連接體制

前言

自2006年5月，發改委、建設部等九部委聯合發文《關于調整保障房供應結構穩定保障房價格的意見》（國辦發[ 2006 ] 37 號） （以下簡稱37 號文件） ，中明確指出要“制定和實施保障房建設計劃。要重點發展滿足當地居民自住需求的中低價位、中小套型普通商品保障房”這一規定對城市規劃有關單位提出了怎樣理解保障房建設計劃、怎樣在城市規劃作業當中與保障房建設計劃實施連接的要求。

1、保障房建設計劃的內涵與背景

1.1 保障房建設計劃的概念內涵保障房建設計劃作為一個新的規劃類型，目前還沒有一個明確公認的概念。在理論上關于保障房建設計劃較為全面客觀的理解是： 保障房建設計劃（ HousingProgram） 是指制訂出若干年內分年度建造保障房的規劃，包括居住區和保障房建造的數量以及居住水平等多項指標（中國地產商網） 。

1.2 保障房建設計劃的編制要求

37 號文件提出了編制保障房建設計劃的要求，具體包括保障房建設計劃的編制主體、編制年限、規 劃 內 容、公布時間、審批方式、主管部門責任等方面內容（表1） ，筆者認為最重要的是37 號文件賦予了保障房建設計劃內容的法定地位，即保障房建設目標要納入到當地“十一五”規劃和近期建設計劃，成為一項重要的公共政策。

1.3 保障房建設計劃的政策背景

盡管保障房建設計劃的推出從表面上看具有一定的突然性，但如果將其納入到我國保障房制度改革的政策演變歷程中，就可以看出保障房建設計劃是我國保障房政策在走向市場經濟體制過程中的配套政策，它的推出標志著我國保障房供應體系在逐步系統、逐步完善的過程中進入了一個新階段。

在保障房制度改革之初，保障房建設及其投資總體來看是國家的事權，這一特點從原國家計委的兩份文件就可以看出來，2000 年國家計委發布《關于上報2001 年經濟適用保障房建設投資計劃和信貸指導計劃的通知》（計投資[ 2000 ]2260 號） ，2001 年國家計委又發布了《關于下達2001 年經濟適用保障房建設投資計劃和信貸指導計劃的通知》（計投資[ 2001 ]907 號） ，這種上報和下達的關系實際上表明保障房建設是國家而不是城市的事權，反映了保障房制度改革初期在某種程度上仍然具有濃重的計劃經濟色彩。1998 至2006 年的8 年間，國家發布了一系列的政策文件，初步建立起了較為系統的保障房供應體系。隨著我國市場經濟體制的不斷建立，國家在保障房建設方面的計劃導向逐步弱化，市場導向逐步增強。

2006 年全國人大十屆四次會議，溫家寶總理所作的政府工作報告中，明確指出“繼續解決部分城市房地產投資規模過大和房價上漲過快的問題。要著力調整保障房供應結構，嚴格控制高檔商品房開發，重點發展普通商品房和經濟適用房。建立健全廉租房制度和房屋租賃制度”，筆者認為這實際上是我國“十一五”期間的保障房政策綱領。兩個半月之后，九部委聯合發文，提出編制保障房建設計劃的要求。

從保障房政策演變的角度看，保障房政策的具體落實由原來中央調控管理的具有較強計劃性的“保障房建設投資計劃”轉為地方調控管理的具有較強市場性的“保障房建設計劃”，這標志著我國保障房供應體系在在逐步系統、逐步完善的過程中進入了一個新階段。

1.4 保障房建設計劃的現實意義

（1）保障房問題是關系到國計民生的重要問題。近年來已經成為保障房、教育、醫療“新三座大山”之首；

（2）保障房政策是宏觀調控的重要手段。保障房問題涉及到土地供給、金融信貸等一系列問題，如果保障房政策無法落實，土地、信貸等宏觀調控的手段也就無法發揮作用；

（3）保障房建設計劃是體現保障房政策的重要手段。

2、保障房建設計劃與城市規劃的關系

保障房建設計劃以保障房建設為工作對象，城市規劃以城市為工作對象，工作對象之間有著重合與交叉的關系，因此規劃之間也存在著密切的關系，筆者認為二者之間的關系主要體現在以下三方面：

2.1 政策目標與技術手段

37 號文件指出保障房建設計劃要“納入當地‘十一五’發展規劃和近期建設計劃”。“十一五”規劃是地方人大審批的代表地方事權的最全面綜合的規劃，近期建設計劃是城市規劃的法定規劃系列中的重要組成部份。由此可見，保障房建設計劃通過納入到這兩個法定規劃從而間接地確定了自己的法定地位。保障房建設計劃的具體內容包括三類保障房的建設總量、比例結構、空間布局、時序安排等等，這些具體內容最終必將落實在城市建設用地和規劃建設時序。而城市規劃是對一定時期內城市的經濟和社會發展、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署、具體安排和實施管理，因此保障房建設計劃的具體內容必須、也只有通過城市規劃才能實現。

2.2 專項規劃與綜合規劃

城市規劃是一項綜合性的規劃，無論是總體規劃，還是控制性詳細規劃、近期建設計劃，從某種意義上說，保障房建設計劃和城市商業網點規劃 、中小學校布點規劃等類似，均屬于相關部門推動的具有一定專項規劃性質的規劃類型。從這個角度來看，保障房建設計劃與城市規劃具有專項規劃與綜合規劃的關系。城市規劃綜合性的特點有助于保障房建設計劃與其他專項規劃進行協調。

2.3 規劃實施與連接手段

城市規劃的編制體系中，各個規劃類型之間具有一定的層次性。城市總體規劃是城市在一定時期內（15～20 年） 的全局規劃，控制性詳細規劃則反映了城市總體規劃在空間上的局部實施，一般是城市中的某片地塊（新區或中心區等） ；近期建設計劃則反映了城市總體規劃在時序上的局部實施，通常是5 年內的階段實施內容。城市規劃的各個類型相互連接逐步深入、細化，將城市空間布局推向實施。

城市規劃的各個類型盡管都是以用地為對象，但城市總體規劃的重點在用地的規模、比例和布局，控制性詳細規劃的重點在用地的建設強度，近期建設計劃的重點在于用地的項目實施計劃。

3、保障房建設計劃與城市規劃各類型的連接方法

保障房建設計劃的編制內容是“明確普通商品保障房、經濟適用保障房和廉租保障房的建設目標”，具體應包括各類保障房的建設總量、分年度新建保障房總量和結構比例、分年度各類居住用地供應計劃、分年度舊區改造計劃等幾方面內容，其中當年的建設項目選址應深化到具體地塊及分地塊建設量。保障房建設計劃的這些內容要通過城市規劃的技術手段才能實現，而城市規劃各階段各類型的工作重點不同，那么保障房建設計劃應與城市規劃各階段各類型從不同角度進行連接，才能獲得有效實施。筆者認為，保障房建設計劃與城市規劃的連接應該重在目標、指標、時序三個方面。

3.1 城市總體規劃———目標上的連接

城市總體規劃作為較長一段時間內（15 ～20年） 的綜合性規劃，必然跨越3～4 版保障房建設計劃，因此城市總體規劃應充分預見到未來城市發展中的保障房需求，確定各類居住用地較為合理的建設標準和空間布局，為保障房建設計劃的滾動修編提供明確連貫的目標、科學合理的建設標準和居住用地的空間布局。從這個意義上來說，城市總體規劃與保障房建設計劃在建設目標上應充分連接。

3.2 控制性詳細規劃———指標上的連接

控制性詳細規劃是依據城市總體規劃對具體地塊的土地利用和建設提出控制要求。

在計劃經濟時代，我國的保障房建設非常重視固定資產投資總額和房屋建設面積總量的指標，將其作為我國保障房建設發展水平的衡量標準，而這些總量指標實際上卻無法反映保障房套數這個反映社會總體居住水平的實際情況。控制性詳細規劃應在總體規劃確定了各類保障房的建設標準和空間分布以后，在具體指標上與保障房建設計劃進一步連接落實。

3.3 近期建設計劃———時序上的連接

保障房建設計劃在納入“十一五”規劃后，其內容將與“十一五”規劃的內容一起，通過近期建設計劃的項目庫與年度實施計劃予以落實，因此保障房建設計劃與近期建設計劃的連接重點在于建設時序的安排，特別是經濟適用房等政策保障性保障房在建設規劃中的項目年度實施計劃。

4、結束語

在新的保障房建設計劃實施之前，我們要知道保障房供給系統要進一步完善，也理應認識到在切實實施過程當中會潛在的一些問題。本人認為，保障房建設計劃編制實施中存在的問題注意體現在以下幾方面：

保障房建設計劃與相關城市規劃沒有一起進行，規劃時間上也是不一樣的。應當有效的兼顧到城市規劃體質落后的因素，在保障房建設計劃在一段時間之后，有關城市規劃也應當進行一定程度的革新，隨時調節，確保保障房建設計劃的有效實施。

應當有效的兼顧到市場的反應，強化利益指導。每一個城市政府都應該有效的使用稅收等市場經濟杠桿，來調動房地產市場開發普通商品保障房、經濟適用保障房的積極性。

保障房建設計劃的政策起點是利用提升各方面的保障房，尤其是政策性保障房，來確保廣大人民的最根本的效益，城市規劃空間在規劃體制當中應當有效的連接，確保各類型的保障房一定要滿足最低收入群體的保障房建設，使得人民群眾能夠人人有房住的最佳狀態。

參考文獻：

[1]中華人民共和國城市規劃法.

[2]國務院辦公廳轉發建設部等部門關于調整保障房供應結構穩定保障房價格意見的通知（國辦發[2006 ]37 號） .

[3]關于落實新建保障房結構比例要求的若干意見（建保障房[2006 ]165號） .

[4]城市規劃編制辦法（2006 版） .

[5]城市居住區規劃設計規范（GB 50180 - 93） （2002 年版） .