自然保護地立法十年不成

2004年，我國開始起草第一版《自然保護地法》草案，其后相繼更名為《自然保護區域法》、《自然遺產保護法》。2012年10月，備受爭議的《自然遺產保護法》再度立法擱淺。

今年3月，來自全國13個省市的數十名全國人大代表、全國政協委員再次將“關于制定《自然保護地法》的議（提）案”帶上全國兩會。

一部有志于保護中國生態安全底線的法律，兜兜轉轉、十年不成，近百名中國科學家的自然保護夢與現實差距到底有多遠？用每年GDP0.065%的代價，去守住中國生態底線現實嗎？

無論爭議如何、前景如何，今天《自然保護地法》立法背后，早已是一地辛酸。

方月1日下午，三名全國政協委員匆忙趕往北四環附近的中科院動物所。他們此行，是為了專程聽取新版《自然保護地法》立法構想。

臨時會場設在國家動物博物館二樓的一間小教室。政協委員們剛一坐定，主要負責新版《自然保護地法》立法統籌的解焱博士便熟練打開PPT，開始講解起來。每位政協委員手上，也都有一份事先打印好的立法構架介紹。

短短15分鐘的講解后，三名全國政協委員起身離開會場。“對提案相關內容，目前還沒有完全細讀，但會認真考慮此事”，來自中國致公黨的全國政協委員林金星表示，他和其他一些全國政協委員都有意在今年兩會期間，就此立法向大會提交相關提案。

在全國政協委員們風卷而去后，解焱博士和立法研究組其他幾位專家留下來，繼續與北京媒體探討有關《自然保護地法》的種種問題。會場一角，工作人員們為這個會議而準備的盒飯一摞摞碼在桌上，來不及收走，其中一半盒飯來不及打開。而兩天后，解焱博士和她的自然保護地立法研究組再次向三名全國人大代表，一一介紹《自然保護地法》構想。

這是一部怎樣的法律，為何能在長達十年時間里，糾結了中國近百名自然科學家、以及眾多保護者、志愿者、兩會代表委員們的目光呢？

中國生態安全底線或將失守

“我們推動這個立法，最最重要的，就是希望借助國家立法，捍衛住中國生態安全的底線”，個子小巧的女博士解焱，在中國生物多樣性保護領域已有18年的豐富經驗。

按照自然保護地立法研究小組的解釋，所謂生態安全底線，就是當自然生態系統退化到人類將難以生存的那一個最低限值。如果這個底線被破壞，我們每一個人的生存都將受到直接影響。

事實上，我國早在上世紀50-60年代，就已經認識到了國家生態安全的重要性。從那時起，全國搶救性劃定了大片的自然保護區，對之實行嚴格自然保護。其后，又陸續增加了風景名勝區、森林公園、地質公園、世界遺產地各種不同類型的自然保護區域。據科研人員統計，截至2012年底，我國共建成2632個不同等級的自然保護區，保護面積約占到國土面積的15%，以及約963處風景名勝區、2747個森林公園、213處國家濕地公園、138處國家地質公園、518處水利風景區和眾多自然保護小區。“單純從保護面積上看，這些國內和國際的重要自然保護地，約占到國土總面積的18%，面積不小，但如果看地圖，就可以明顯看出，這些保護地西部北部多，東部中部少，分布極不勻衡，其中中東部覆蓋不足5%”，解焱介紹，這種自然保護地先天布局的不足，本來已給提供經濟和社會發展的生態安全保障帶來不利，加之長期以來，這些自然保護地因其保護形態的多樣性，在國內又分屬環保部、國家林業局、農業部、國土與資源部、國家海洋局、住建部等10多個國家部門，各部門之間的管理條塊分割，行政壁壘現象普遍，缺乏信息交流和共享機制。

“比如江河湖泊類保護區、海洋類保護區與陸地類型保護區之間，由于分管部門不同，很少實現保護地信息交流，彼此看不清面貌，更談不上制定國家層面統一的保護規劃、并實施有效管護了”，大自然保護協會專家陳立偉稱，正是這種比比皆是破碎化管理，讓維系著中國生態安全的各類自然保護地保護乏力，“管不住”。

“因此，中國亟須要一部法律效力高過《自然保護區條例》、《野生動物保護條例》、《國家濕地保護條例》、《森林公園保護條例》等之上的自然保護地法，對各種類型自然保護地實施統一有力的管理。”陳立偉在一次專家論壇上發言。而近十年來，國內受嚴格保護的自然保護區屢屢遭受破壞的事實，更讓關注中國自然保護立法的專家們憂心如焚：神龍架自然保護區，小水電開發一涌而上；長江上游珍稀魚類國家級保護區，因小南海水電站建設一再“掐頭去尾”，保護范圍屢被調整；處于環評公示期的遼寧盤錦濱海公路，其施工試圖穿越國家二級保護動物斑海豹的核心棲息地；廣東南嶺國家級自然保護區內，一條景區公路旁若無人地野蠻橫穿核心區……

“即使是處于平均海拔4000米以上的珠穆朗瑪峰國家級自然保護區，出于經濟發展壓力，也幾度提出保護區調整方案”，“如果不改變現有對自然保護地的管理，中國生態安全失守，或許只是一個時間問題”，2012年秋天，一位白發老院士語氣焦慮。

2002年起，解焱博士開始構思她的自然保護地法框架。2004年，第一版《自然保護地法》草案出臺，后更改為《自然保護區域法》，終因學界、政界分歧太大而擱置。

成功阻擊《自然遺產保護法》

2008年，著力于全國自然保護的《自然遺產保護法》草案出臺。這一次，法律草案由全國人大環資委提出。

“我自己至少參加過四次《自然遺產保護法》的專家座談會，和汪部長面對面交流也不下于三次，但到去年下半年，這部草案法還是被推進到了全國人大常委會”，解焱博士稱，針對國內專家意見，汪部長所力推的《自然遺產保護法》小組對法律草案“小的改，大的基本沒動”。

這一年，原建設部部長汪光燾改任全國人大環姿委主任后，首先力推《自然遺產保護法》進入全國人大立法程序。2011年底，這部草案法一度進入國務院法制辦視野。

“中國不應該出臺一個狹窄的、只做國家級風景名勝區和國家級自然保護區的法律，而是應該將所有自然保護地納入統一法律”，2012年2月，解焱博士開始針對討論中的《自然遺產保護法》，明確提出自己的見解。2012年4月，近百名關注中國自然保護的專家通過網絡組建了另一個來自民間的《自然保護地法》立法研究組。

“《自然遺產保護法》的限定范圍太窄，實質上就是將現環保部管的自然保護區、住建部管的風景名勝區納入法律保護，而其它類型的自然保護地，如森林公園、地質公園、濕地公園、礦山公園等統統排除在外，這不是一個完整的自然保護體系”，中科院地質所陳安澤研究員稱，這也是《自然遺產保護法》受到國內大部分自然保護專家反對的一個首要因素。按《自然遺產保護法》草案限定，全國只有近600個國家級風景名勝區和國家級自然保護區受到保護，其保護面積占國內自然保護地總覆蓋面積不到10%，且大多分布于人口稀少的中國西部和北部地區。

相關專家透露，汪部長在推動這一草案立法過程中，也多次解釋：中國人財物有限，需要先將最重要的部分保護下來。“可占全國90%的自然保護地不能得到保護，這樣的法律又有什么意義呢？”一專家反問。

2012年9月，6位分別來自中國工程院和科學院院士參加了《自然遺產保護法》草案研討。與會專家認為，《自然遺產保護法》表面上看提高了少數自然保護地的保護級別，但實質上不符合就地保護的整體效果，人為加劇了生物棲息地的破碎程度。“按《自然遺產保護法》定義，少數納入保護范圍的自然保護地將會更加孤島化，而一些有遷徒特性的物種將無法得到保護，比如老虎、白暨豚、候鳥等”，解焱博士舉例，比如根據俄羅斯老虎專家調查統計，一只雌虎繁殖所需要的領域范圍是450平方公里，而維持一個最小老虎種群的領域范圍是8100平方公里，而我國最大的琿春國家級東北虎自然保護區僅1000平方公里。

而最讓從事自然保護專家們詬病的是：《自然遺產保護法》草案將未來的管理框架，又一腳踢回了原地。即管理方面，將依據原有的《自然保護區條例》和《風景名勝區條例》進行管理。“這意味著《自然遺產保護法》未來將既不能解決眼下各部門立法紛亂的格局，反而會加劇部門利益的分割與沖突，在管理上不具有實操性”，在國務院法制辦的調研中，中科院專家王丁代表中科院投了反對票。

2012年10月，《自然遺產保護法》在國內眾多專家的反對聲中，未能進入全國人大當年的立法程序。而解焱博士主導的《自然保護地法》立法小組的研究成果，一天天日臻成型。

爭議不斷

在否定《自然遺產保護法》草案過程中，解焱博士及其主導的《自然保護地法》立法小組對“新法”探討出了另一個相對完滿的答案。《自然保護地法》立法小組在保護范圍上，主張將所有各種不同保護類型的保護地，一并納入新的《自然保護地法》。這意味著現各種保護級別的自然保護區、森林公園、水利風景區及眾多自然保護小區，盡皆進入了自然保護地保護圈內。

可這些面貌各異的保護地，身上有著各自不同的先天稟賦，將如何將之歸于一個統一的管理框架中呢？比如占我國國土面積15%的自然保護區，內部嚴格實施核心區、緩沖區和實驗區分區管理；而地質公園、風景名勝區也有核心區界定，卻有著不一樣的內涵；水利風景區及水源保護地，又依據對水體保護的重要程度，有著不同區分。

對此，《自然保護地法》立法小組提出，將所有納入保護范圍的自然保護地，比照IUCN（世界保護自然聯盟）分類標準，將之根據保護嚴格程度和利用方式，重新劃分為四類保護地，即嚴格保護類、棲息地及物種保護類、自然展示類和限制利用類。在這四大類保護地中，與之相對應的人類活動，也一一做出明晰規定。如嚴格保護類，即要求完全無人為活動干擾；而棲息地和物種管理類，也基本屬嚴格保護，但允許采取適當的人工干預措施來保護物種及其棲息地。“與以往保護區相比，對這些納入保護范圍的保護地，一般都要求其嚴格保護范圍大于20%，否則沒有保護意義”，“而各類自然保護地在內部，又將分區為核心區、緩沖區和過渡區”。解焱補充，與現有自然保護區管理不同，“自然保護地過渡區內，雖說允許有限的采集、捕撈、種植或擇伐，但哪些是毛竹利用區、哪些適合珍稀物種觀賞區等，都會有詳細規劃”。

在解焱博士的構想中，原先屬于嚴格保護類的自然保護區孤島化狀態將得到改善，因為許多夠不上自然保護區條件、但卻可以是第二、第三、第四類的保護地，未來可以在整體區域保護上，發揮生態走廊作用，與自然保護區一起形成棲息地保護網絡。

與《自然遺產保護法》草案出臺類似，新的《自然保護地法》草案在醞釀一年多時間里，也一直爭議不斷。“自1994年出臺《自然保護區條例》以來，全國自然保護區已有一套成型的分類和保護管理辦法，現在推翻后重建一套分類標準和分類體系，新舊如何銜接？原屬各部委分管的各類自然保護地，在新分類標準出臺后，行政成本調整是否過大？”中國水產科學研究院農業部漁業生態環境監測中心研究員樊恩源質疑。

廣東省林業部門一相關負責人在了解《自然保護地法》立法框架后，表示：最大的憂慮則是擔心國家千辛萬苦保下來的自然保護區，在新一輪全國大調整中，真正得到保護的比失去的還多。“現在來自地方政府與企業的開發壓力越來越大，各方都對保護區虎視眈眈，萬一新法大調整中，許多已被破壞或即將被破壞的保護區，紛紛借機退出嚴格保護，該怎么辦？”“會不會越保護越少？”

未來：306億兜底中國生態安全？

同樣是面對中國各種自然保護區頻頻遭受破壞的緊急狀況，也有從事自然保護的科學家開出了不同的藥方。

2012年底，中科院在回函國務院法制辦就《自然遺產保護法》草案意見中，明確提出五點建議，其中一條就是：現在最大的問題不是立法本身，而是如何根據國家現有法律體系，如何落實、如何執法與管理。

“管不到位的狀況，比新立一個《自然保護區條例》的上位法更顯迫切。”相關專家稱。

對未來無論是保護區、還是擴大了保護內涵的保護地，如何管到位，也自然是《自然保護地法》立法小組深入探討的一個關鍵節點。

解焱博士在半年多時間里，通過問卷調查和實地了解，發現目前許多保護區之所以管不到位，很大一個原因在于保護區管理機構往往既是保護單位，又是經營單位，在實際管護過程中，保護職責悄悄讓度給了經營壓力。“比如九寨溝國家級自然保護區，400多人的管理隊伍中，只有少數幾十人在從事保護，其余80%的人都在從事經營”，解稱，而在其它一些保護區，保護職能形同虛設的也大有其在。

“而賦予未來保護地管理必要而充分的人事權、財政支持和執法權，將是保證管理到位的一個重要前提”，在《自然保護地法》立法小組的研究中，自然保護地管理機構將來只是一個承擔單一保護職能的機構，不再與經營行為相關，財政支持則根據保護級別不同，由分別來自國家、省、市縣級財政采取收支兩條線進行支持。“人事權當然越獨立越好，越不會受到當地政府發展的壓力，但目前實現還不太現實”，解承認。

此外，新增加的執法權，則除了保障保護地有獨立的針對保護地內盜取野生動植物的執法權外，還增加了對自然保護地范圍內商業性經營活動，實施行政許可和監督。比如對道路、賓館等建設設施的行政審批、對保護地過渡地帶的林木資源利用監督與管理等。

但新建這樣一套包括政府、學術界、社區彼此有效監督落實的自然保護地體制，究竟需要多大社會成本呢？

為拿出一個準確詳實的數據，《自然保護地》立法小組以我國應建立保護地面積、保護等級為基礎，然后再參考了地區工資差異、保護區人為干擾程度等因素，進行了一項數據龐雜的綜合測算。

其測算結果顯示：在綜合考慮了保護地人員結構和工資福利需求、保護地基建需求、日常管理運轉需求后，我國納入《自然保護地法》范圍的自然保護，總工作人數接近20萬，每年投入自然保護地保護的年度經費總需求為306億元。

“這相當于說，每年拿出306億，就可以守住國家的生態安全底線”，“這個比例非常微乎其微，以2011年物價水平計，僅相當于當年GDP的0.065%”，解焱博士介紹，即使相對放寬年度常規管理經費、非常規管理經費等，用于全國自然保護地的年度總投入，亦不超過國家GDP的0.2%（相當于610億元）。

《自然保護地法》立法小組認為：每年用306億元投入，就將會使我國17%的陸地面積和10%的海洋面積得到有效保護，無疑將是一件利國利民、關乎國家可持續發展的大事。

“與2012年國家財政性教育經費支出占GDP4%以上、以及十二五期間國家社會研發經費占GDP2.2%相比，守住生態底線的保護地成本不能算高”，立法小組成員在不同會議場合多次強調。

3月3日上午，著名作家阿來、中科院亞熱帶農業生態所所長吳金水等三名全國人大代表在兩會期間，再次匆匆來到中科院動物所，認真聽取自然保護地立法小組的匯報。與往常一樣，解焱博士再一次打開PPT，拿起話筒，介紹這幾年她無數次講解、無數次答疑的《自然保護地法》草案。

“我們的目標，希望借助兩會代表或委員的議（提）案，讓《自然保護地法》草案能進入到2014年的全國人大立法”，解焱博士并不諱言，如果立法通過，她希望未來能用10—15年落實這一保護國家生態安全的全新法律框架。

“萬一今年兩會依然不能對這一立法達成共識，您還會繼續推動《自然保護地法》嗎？”面對媒體朋友的提問，解焱博士一臉疲憊：“即使今年通不過，也不可能再做第二年了，再做下去（個人）會死的”。解認為，經過一年多立法小組全力以赴地投入，目前這部法律的相關機制都已齊備，接下來應該由政府來進一步完善《自然保護地法》，使之能夠切實推行。