農業節水的世界經驗

科羅拉多河流域較早應用立法開發和管理水資源

作為制約農業生產的兩個最重要的自然資源之一，水資源的缺乏不僅僅是中國農業面臨的迫切問題，也是世界各國農業共同面臨的問題。

美國是實行水權較早的國家，水資源分配是通過州政府管理的水權系統實現的。水權是由法律確認或授予的水的使用權和處置權，是一種財產權利。水權可以繼承，可以有償出售轉讓，有的地方還可以存入“水銀行”，這對用水者具有極大的經濟激勵作用。

以科羅拉多河為例，20世紀30年代，內務部墾務局在科羅拉多河上修建了庫容達422億立方米的胡佛大壩。同時在下游地區修建了幾個較大的引水灌溉工程，如考契拉水利區、伊姆皮里灌區等。當時，由聯邦政府協調，有關各州達成了分水協議，并得到最高法院的裁決。其中伊姆皮里灌區分到約84億立方米的水量。當時洛杉磯的人口和規模不像現在這樣大，所分得的水量較少。近年來，城市人口和經濟社會發展迅速，需水量劇增，原分得的水量已不能滿足需求。為此，洛杉磯大都市與伊姆皮里灌區于1985年簽訂了為期35年的協議，灌區將采取包括渠道防滲、把含鹽較多的灌溉回歸水與淡水摻混后重新灌溉利用等措施節約下來的水量，有償轉讓給洛杉磯大都市。作為補償，洛杉磯大都市負擔相應的工程建設投資和部分增加的運行費（其中灌溉回歸水摻淡水再利用的工程投資為700萬美元，另加一定的運行費用等）。

為保障農業灌溉用水，亞利桑那州頒布法律規定，如果城市要使用或購買農村地下用水，必須交納“地下水經濟發展基金”，該基金用來彌補受損失的經濟活動。

在科羅拉多州，存在一種在干旱時期暫時轉讓灌溉水權的選擇性合同（Option contracts）。城市部門與農村通過充分協商、談判，來決定轉讓的水量和方法以及輸水時間和價格等。合同中的條款很重要，它要明晰買賣雙方的責任和權利，并且應具有靈活性，最終使雙方都能從中獲利。

日本《河川法》明確規定，歷史上沿襲下來的農業稻田灌溉用水屬“慣例水權”，占有優先，禁止水權交易。但隨著經濟社會的發展，各方面用水需求增加，爭水矛盾突出，法律規定在高效利用、節約保護水資源的同時，可通過擁有水權的用戶相互協商，對用水進行控制和調整用水量。近年來，日本出現了由城市部門提供部分灌溉設施改造費用，提高灌溉用水效率，節約下來的水則由提供投資的城市部門使用，這是激勵農民進行設備更新的一種方法，這種間接的改變用途的水權轉讓在一定程度上促進了節水農業的發展，保護了農民利益。

明晰農業水權，允許水權轉讓的政策，不僅有利于成功地實現公平有效的配水，限制農民無節制的用水，同時又激勵了農民們的節水積極性，促進了農業節水技術的發展和提高。

健全農業節水投入機制

不論是發達國家，還是發展中國家，政府對農業節水都有一定的扶持，如政府無償投資、無息或低息貸款等。政府扶持與農民投入相結合，加大了農業節水投入力度，有力推動了農業節水的發展。

美國政府為了發展農業生產，解決干旱缺水地區（尤其是中西部地區）的灌溉用水問題，長期以來采取了一系列優惠政策。

首先，在工程計劃方面優先安排灌溉工程項目。僅1902～1991年的89年間，聯邦政府通過墾務局完成了106億美元的水利工程補助性投資，其中20億美元為灌溉設施投資。

其次，給予長期低息或無息貸款是聯邦政府扶持興建水利工程的一個有效方法。對于一些農民急需而又缺乏資金的工程，只要農民提出申請，聯邦政府會迅速提供必需的、長期無息貸款或低息貸款，償還期限為40～50年，年利息為3%。農民在還清全部貸款后，其產權則歸農民所有，這樣既提高了農民興建水利工程的積極性，又促使農民管好、用好水利工程，建立起良性的經濟運行機制。

第三，為了鼓勵農民興建水利工程，聯邦政府通常采取向農民贈款建設工程的辦法，一般贈款額為工程總投資的20%。

第四，在稅收方面，聯邦政府也采取優惠措施，水利工程免繳任何稅賦，并可獲得所征收的財產稅中的一部分收入用于償還水利貸款，使工程做到按董事會決策的水價征收水費，達到收支平衡，良性運行。

此外，政府還根據需要，通過發行建設債券或從某些受益行業中提取建設基金等，支持灌溉工程建設。以色列國家供水工程投資全部由國家負擔，對供水系統的運行維護費用，用水者負擔主要部分（70%），政府負擔小部分（30%）。國家負責建設和管理骨干水源和供水管網，把灌溉水送到基布茲（一種集體農莊組織）或莫沙夫（由個體農戶組成的合作社）的地邊上。農場內部節水灌溉設施的建設全部由農場主自己負責，經費有困難時，可以向政府申請不超過總投資30%的補助，銀行還可提供長期低息貸款，由政府給予擔保。國家水管理單位收取的水費不夠運行開支時，每年作出預算經審核批準后由政府給予補貼。

澳大利亞灌溉工程斗渠以上的部分由政府投資興建，并成立專門機構管理。農場內部設施由農場主自己負責。管理單位所收水費只夠渠系輸水工程運行維護費的70%，其余部分由政府補貼。農民興建節水灌溉工程可向政府專門機構申請比普通商業貸款利率低7個百分點的優惠貸款。另外，州政府還采取各種措施，鼓勵農業用水更新用水技術和設備，如政府承擔的對其他經濟部門的關稅補貼更多地向農民轉移，以提高農業投資節水灌溉設備的能力，使其灌溉技術向國際先進水平發展。

在日本，中央政府負責修建諸如水庫、引水壩、干渠這類灌溉設施，地方政府負責修建向農田供水的支渠，用水戶協會負責毛渠的修建。各級政府對灌溉工程設施給予相當大的財政支持，灌溉面積500公頃以上的干渠，由國家興辦，總投資的2/3由中央承擔，縣（相當于我國的省）承擔23.4%，市、町、村及受益農戶只承擔余下的10%。如果市、町、村和農民無力支付，通常先由政府墊付，工程建成收益后，再分年歸還。縣興辦的灌溉工程，總投資的一半由中央政府負擔，縣政府負擔25%，市、町、村及農戶負擔25%。農戶聯合興辦的小型灌溉工程中央補助45%。

合理的水價政策體系

從全球范圍看，灌溉用水的水價遠低于生活、城市和工業用水。即使是在像美國、以色列這樣的灌溉系統能夠達到自我維持發展的國家，其灌溉用水的價格仍然遠低于其他用水的水價。但是，為了鼓勵農業節水，各國都制定了相應的水價政策。

以色列實行全國統一水價，通過建立補償基金（通過對用戶用水配額實行征稅籌措）對不同地區進行水費補貼。不同部門的供水實行不同的價格，用較高的水價和嚴格的獎罰措施促進節水灌溉。

為鼓勵農業節水，用水單位所交納的用水費用是按照其實際用水配額的百分比計算的，超額用水，加倍付款，利用經濟法則，強化農業用水管理；對配額水的前50%的用水按正常價收費（0.1美元每立方米），其余的50%將提高水價收費（約0.14美元每立方米）；對于超過配額用水的前10%，定價為0.26美元每立方米；再多的超額用水為0.5美元每立方米。此外，為了節約用水，鼓勵農民使用經處理后的城市廢水進行灌溉，其收費標準比國家供水管網提供的優質水價低20%左右，其虧損由政府補貼。

以色列的農業用水水價政策，不僅保證了農業用水需求，而且鼓勵或迫使農業有效節水，使其成為國際上農業節水技術最先進的國家之一。

美國水價制定的總原則是：供水單位不以贏利為目的，但要保證償還供水部分的工程投資和承擔供水部分的工程維護管理、更新改造所需開支。同時采用不同級別的水價政策，包括聯邦供水工程水價、州政府工程水價以及供水機構的水價等，各類用水實行不同的水價。聯邦工程灌溉用水水價，只要求償還工程建設費用，不支付利息；州政府建設的水利工程灌溉用水，必須支付全部的運行費、所分攤的投資和利息及其他費用；灌區水管部門從水利工程處購水再賣給灌溉用水戶，灌溉用水費除水利工程購水費外，還包括灌區水管部門的配水系統成本、運行維護費、行政管理費。

美國所采用的水價結構隨水資源條件不同各地有較大差異，但近年來都逐漸采用有利于節水的水價結構，累進水價。另外，農民使用處理后的廢水（可達到地面水三類標準）發展噴灌、灌溉牧草等，水價只有正常地表水供水價格的1/3左右，也比抽取地下水便宜。

澳大利亞的供水分為政府控股、政府作為基礎設施管理兼有經營、私營等三種，不管哪種模式，對于各用水戶都按全成本核算水價，包括年運行管理費、財務費用、資產成本、投資回報、稅收、資產機會成本等項構成。灌溉水價主要根據用戶的用水量、作物種類及水質等因素確定，一般實行基本費用加計量費用的兩費制。全澳要求在2001年實現農業用水的水價完全包含成本。灌溉供水不取利潤，供水單位是不贏利的；政府管理的灌區所收水費，只能用于工程維護和運行開支，水費要收支平衡；開支后的結余可接轉下年用于工程維護，而不能用于發獎金等，以保持事業性水利管理單位的廉潔、高效。

澳大利亞和美國是完全采取市場制的水價政策，農業用水水價雖不以贏利為目的，但要求完全收回成本。

重視農業節水科研

以色列農業成功的奧秘在于良好的推廣服務體系和高水平的農業研究組織兩大體系緊密合作。以色列建立了一套由政府部門、科研機構和農民合作組織緊密結合的農業研究和推廣體系。科技課題直接來自于生產實際，并由生產部門提供科研經費及試驗基地，由農業部下屬的農業研究組織承擔。成果通過農業推廣技術服務站以培訓班、示范點等方式推廣，所創利潤由生產部門和科研部門雙方分成。這種以生產引導科研，科研與生產相結合的農業科研推廣體系取得了顯著效果。

以色列每年用于農業研究與開發的投入達8000多萬美元，占農業GDP的2.6%，居世界第4位。尤其在農業節水灌溉技術方面科研投入十分巨大，具有國際先進水平的節水灌溉技術和設備，已成為一個具有競爭優勢的產業。

美國在農業節水方面是教學、研究、延伸服務一體化。農業部自然資源保護局，即原農業部土壤保持局，是負責美國全國田間灌溉和用水的機構，它在全美各地有十多個從事農田灌溉試驗的研究中心。這些研究中心通過觀測試驗改進各種灌溉技術、灌溉方法，提供各種信息和技術服務，并無償對周圍農民進行培訓。農業部有一筆專項資金，補助各中心建立自己的示范區，通過這些手段，引導農民自覺地采用先進的灌溉技術。

美國的灌溉用水推廣機制是一種以股份公司為主體的企業型管理運行機制，輔以少量的事業性單位企業型管理。在這種機制中，各級董事會發揮著很重要的作用。董事會負責水管理中重大事項的決策和協調，并決定經理和工作人員的聘任與否，而不是由政府任命。各灌區參與管理的代表，則更是由用水戶直接選舉，別人不能干預。董事長、經理及工作人員除對國家法律負責外，還要對廣大用戶負責。

用水戶參與灌溉管理

大多數發展中國家，大型灌溉工程的運行、維護、管理多為政府部門所控制。近年來的實踐表明，政府管理的灌溉工程由于資金不足，導致工程設施老化嚴重失修，灌區水利用率下降。而用水戶由于得不到及時、足額的灌溉供水，因此對工程的運行管理漠不關心。

為此，世界各國紛紛采取措施，制定有關政策、法規，鼓勵用水戶更多地參與灌溉管理，以改進灌溉工程的管理體制與運行機制，提高灌溉用水效率。具體做法是，將許多基本的灌溉管理職能從國家機構轉移到私營機構、非政府組織或以農民為主的地方組織。最常見的灌溉管理轉移形式是將灌溉管理職責從中央政府的灌溉機構轉移到財務自主的地方性非盈利組織，此類組織一般由灌溉工程受益區用水戶組成，或者用水戶在該組織中占有重要的位置。灌區運行和維護責任的轉移，導致用水戶必須支付灌溉用水的實際成本，促使用水戶自覺節水。