全球城鎮(zhèn)化今昔透視與中國(guó)郊區(qū)新城發(fā)展之鑒

導(dǎo)讀：城鎮(zhèn)化歷經(jīng)了千年的演進(jìn)之后，在上個(gè)世紀(jì)得到了迅速發(fā)展，主要經(jīng)歷了破解“城市病”、“農(nóng)村變城市”、“區(qū)域網(wǎng)絡(luò)化”三大變革。對(duì)我國(guó)而言，城鎮(zhèn)化能否持續(xù)、健康發(fā)展，直接影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。因此正確地認(rèn)識(shí)工業(yè)化國(guó)家城鎮(zhèn)化的三次變革規(guī)律和演變中的進(jìn)步性，是正確把握我國(guó)都市城區(qū)發(fā)展路徑所必需的，特別有助于郊區(qū)新城的發(fā)展。

城鎮(zhèn)化是人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，對(duì)我國(guó)而言，城鎮(zhèn)化能否持續(xù)地健康發(fā)展，直接影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。正如李克強(qiáng)同志所言，城鎮(zhèn)化是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)基本問(wèn)題，是一個(gè)大戰(zhàn)略、大問(wèn)題。特別是在國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生深刻變化、我國(guó)進(jìn)入中等收入國(guó)家行列以及面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力的新形勢(shì)下，我們要按照貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求，深入研討城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展的問(wèn)題，這很有必要，意義重大。而城鎮(zhèn)化的健康與否，與城鎮(zhèn)化過(guò)程中所選擇的途徑和方式，即城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式有很大的關(guān)系。

一、全球近代城鎮(zhèn)化發(fā)展的變革歷程

城鎮(zhèn)化歷經(jīng)了千年的演進(jìn)之后，在上個(gè)世紀(jì)得到了迅速發(fā)展，主要經(jīng)歷了破解“城市病”、“農(nóng)村變城市”、“區(qū)域網(wǎng)絡(luò)化”三大變革。

（一）破解“城市病”——城鎮(zhèn)化發(fā)展的首個(gè)革命性標(biāo)志

自20世紀(jì)以來(lái)，城鎮(zhèn)化發(fā)展呈現(xiàn)出一種此前任何一個(gè)世紀(jì)都無(wú)法達(dá)到的高度，即對(duì)“城市病”宣戰(zhàn)的革命，對(duì)二戰(zhàn)后早期城鎮(zhèn)化路徑弊端認(rèn)識(shí)的深化。據(jù)記載，早期城鎮(zhèn)化路徑是以剝奪農(nóng)民利益、破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為起點(diǎn)，以“城市瓦解農(nóng)村”為基本運(yùn)行模式的。馬克思在論證資本原始積累時(shí)就指出，“由于耕地接連不斷地變成牧場(chǎng)，結(jié)果蘇格蘭的地產(chǎn)使羊群趕走了人”。因此現(xiàn)代的反“城市病”作為革命的舉措，一方面是加快推進(jìn)城市的現(xiàn)代設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)，形成有目標(biāo)的發(fā)展和治理；另一方面，限制城市發(fā)展的盲目膨脹而反過(guò)來(lái)重視人口由大城市向中小城市、由核心區(qū)向郊區(qū)的轉(zhuǎn)移，甚至開始了向農(nóng)村轉(zhuǎn)移和重視對(duì)農(nóng)村的建設(shè)。

（二）“農(nóng)村變城市”——城鎮(zhèn)化發(fā)展的第二個(gè)革命性標(biāo)志

“農(nóng)村轉(zhuǎn)變城市”的興起，當(dāng)屬對(duì)農(nóng)村發(fā)展的重視和扶持，直至“農(nóng)村轉(zhuǎn)變城市”路徑的產(chǎn)生。它既是第一次革命的繼續(xù)，又是在醫(yī)治“城市病”過(guò)程中形成的一個(gè)城鎮(zhèn)化發(fā)展理念和整體路徑的創(chuàng)新。“農(nóng)村轉(zhuǎn)變城市”與早期城市產(chǎn)生時(shí)一些農(nóng)村由于工業(yè)發(fā)展和人口集聚而自發(fā)地變?yōu)槌鞘胁⒎峭桓拍睿侵冈谝延谐鞘邪l(fā)展造成城鄉(xiāng)對(duì)立的條件下，由政府為根治“城市病”而進(jìn)行一系列政策調(diào)整，使一部分農(nóng)村加快發(fā)展和內(nèi)生能力提高，最終形成“變身”、就地轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌摹俺恰被颉版?zhèn)”的過(guò)程。

（三）“區(qū)域網(wǎng)絡(luò)化”模式形成——城鎮(zhèn)化發(fā)展的第三個(gè)革命性標(biāo)志

百年來(lái)的城鎮(zhèn)化演進(jìn)，不僅形成了反“城市病”革命和“農(nóng)村轉(zhuǎn)變城市”的城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)路徑的創(chuàng)新，而且產(chǎn)生了一種新型的城鎮(zhèn)化格局。這種格局已超出了傳統(tǒng)意義上的城市自身結(jié)構(gòu)問(wèn)題，而形成一種城市與區(qū)域以及農(nóng)村的新型結(jié)構(gòu)關(guān)系，這就是在城市疏散和“農(nóng)村轉(zhuǎn)變城市”及大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展伴隨下，逐步地產(chǎn)生了一種區(qū)域城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化相融合、相伴生的發(fā)展。這種發(fā)展，事實(shí)上帶動(dòng)了城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的重大創(chuàng)新，即由原來(lái)一個(gè)城市的自身發(fā)展跨越到了大區(qū)域的整體性泛城鎮(zhèn)化發(fā)展，產(chǎn)生出一個(gè)大區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)一體的新格局。在這個(gè)意義上說(shuō)，它依托現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的嶄新條件，開辟了一條區(qū)域性城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化的雙重創(chuàng)新路徑，破解了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化路徑下“城市越大而城鄉(xiāng)對(duì)立越突出”的矛盾狀態(tài)。因此，這既不能把它看作是一個(gè)或數(shù)個(gè)城市孤立的發(fā)展，也不能沿用早期的城市郊區(qū)性擴(kuò)張來(lái)解釋這種新的發(fā)展，而應(yīng)該將其視為一種適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)新時(shí)代而出現(xiàn)的“區(qū)域網(wǎng)絡(luò)型”城鎮(zhèn)化新模式。它是一個(gè)更大區(qū)域的城鎮(zhèn)化，是區(qū)域城鄉(xiāng)一體性的城鎮(zhèn)化，更是以現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)的一個(gè)國(guó)家級(jí)的城鎮(zhèn)化，既順應(yīng)消滅城鄉(xiāng)對(duì)立的歷史客觀趨勢(shì)，又體現(xiàn)城鎮(zhèn)化理念和路徑上的整體性變革，因此是一種現(xiàn)代新型的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

二、國(guó)外都市發(fā)展模式與紐約城市規(guī)劃的特性

（一）國(guó)外大都市的發(fā)展模式

隨著經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化趨勢(shì)更加明顯，世界范圍內(nèi)的結(jié)構(gòu)調(diào)整及產(chǎn)業(yè)升級(jí)進(jìn)程將進(jìn)一步加快，中國(guó)加速融入世界經(jīng)濟(jì)，各個(gè)地區(qū)、各個(gè)層面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都將面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。這樣的大環(huán)境同樣為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了新的空間，增加了發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)。我們應(yīng)該抓住機(jī)遇，借鑒國(guó)際大都市中心城區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，少走彎路，乘勢(shì)而上，謀求和實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

1.紐約中心城區(qū)的發(fā)展模式——以中心區(qū)域高強(qiáng)度開發(fā)為特征

紐約中心城區(qū)的發(fā)展模式是以華爾街為核心的曼哈頓下城，形成了曼哈頓下城金融中心區(qū)與中城商貿(mào)區(qū)的雙中心，中心城區(qū)復(fù)合有商務(wù)辦公、金融、專業(yè)服務(wù)、會(huì)議及展覽、酒店及配套公寓、娛樂(lè)、文化休閑、高檔零售等多種功能城市中心城區(qū)，是城市中心城區(qū)高強(qiáng)度開發(fā)的典型模式。其發(fā)展規(guī)律是：

一是中心城區(qū)的發(fā)展強(qiáng)化了紐約在美國(guó)東北部大西洋沿岸城市帶中的商貿(mào)中心地位，并為城市帶中其他城市商貿(mào)中心的形成起到了指導(dǎo)作用。

二是中心城區(qū)的城市副中心地位是隨著紐約城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)的高度集中而形成的。

三是在中心城區(qū)的發(fā)展過(guò)程中，紐約政府完全發(fā)揮自由市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)規(guī)劃提供的不斷加碼的高強(qiáng)度開發(fā)以及政府稅收優(yōu)惠，吸引投資商和開發(fā)商。

四是功能復(fù)合化，以商貿(mào)、商務(wù)為主，兼具消費(fèi)、娛樂(lè)等多重功能。

2.倫敦中心城區(qū)的發(fā)展模式——以中心城區(qū)保護(hù)與限擴(kuò)為特征

倫敦中心城區(qū)發(fā)展的模式是嚴(yán)格限制中心城區(qū)的擴(kuò)張，在中心城區(qū)外圍地帶建設(shè)新城鎮(zhèn)化中心區(qū)。倫敦的中心城區(qū)發(fā)展以保護(hù)城市中心歷史風(fēng)格為重點(diǎn)，抑制以倫敦城和西敏寺區(qū)等中心城區(qū)的擴(kuò)張，制定了“限制性分區(qū)”政策，將主要公共活動(dòng)嚴(yán)格控制在市中心區(qū)域，對(duì)古城和居住社區(qū)嚴(yán)格保護(hù)。在保護(hù)中心區(qū)的同時(shí)，為了進(jìn)一步適應(yīng)商務(wù)發(fā)展的膨脹需求，倫敦在荒廢的倫敦東部建設(shè)了新的城市副中心道克蘭區(qū)。其發(fā)展規(guī)律是：

一是抑制中心城區(qū)擴(kuò)張策略，注重中心城區(qū)歷史風(fēng)貌的保護(hù)，但可能會(huì)帶來(lái)吸引私人資本投資方面的負(fù)面效應(yīng)。

二是城市副中心的建設(shè)體現(xiàn)高度的市場(chǎng)化機(jī)制，政府資金用來(lái)營(yíng)造投資環(huán)境，建設(shè)和發(fā)展主要依靠民間企業(yè)投資。

三是城市副中心的形成緩解了城市中心區(qū)開發(fā)的壓力，為城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的提升創(chuàng)造了空間。

3.巴黎中心城區(qū)的發(fā)展模式——以構(gòu)建中心城與外圍副中心的雙核化為特征

限制傳統(tǒng)市中心城區(qū)的擴(kuò)張。謀求市中心城區(qū)的商務(wù)化演進(jìn)的規(guī)模適度與市中心城區(qū)傳統(tǒng)格局和風(fēng)貌的有效保護(hù)之間的和諧關(guān)系，在郊區(qū)開辟新興商務(wù)區(qū)，形成雙中心發(fā)展模式。其發(fā)展規(guī)律是：

一是抑制中心城區(qū)擴(kuò)張策略，注重中心城區(qū)歷史風(fēng)貌的保護(hù)。

二是城市副中心的建設(shè)選擇在郊外的非城鎮(zhèn)化地區(qū)實(shí)施。

三是以政府先導(dǎo)、社會(huì)跟進(jìn)的方式集中發(fā)展。規(guī)劃上靈活地運(yùn)用強(qiáng)度開發(fā)區(qū)化和特殊保護(hù)區(qū)化來(lái)掌握開發(fā)控制權(quán)，資金上通過(guò)政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的先行投入推進(jìn)私人投資。

4.東京中心城區(qū)的發(fā)展模式——以中心區(qū)集聚與外圍多副中心為特征

東京城市中心城區(qū)的發(fā)展模式是市中心區(qū)集聚發(fā)展和外圍地區(qū)建設(shè)多副中心。上世紀(jì)60年代初期，為制止市中心區(qū)的過(guò)度畸形發(fā)展引發(fā)的地價(jià)、交通、環(huán)境等問(wèn)題的加劇，政府開始抑制中心城區(qū)的擴(kuò)張和聚集，向外分散實(shí)現(xiàn)工作和居住就地平衡的城市構(gòu)造，形成了包括7個(gè)副中心和多摩地區(qū)5個(gè)核心市的多心型城市結(jié)構(gòu)。其發(fā)展規(guī)律是：

一是新宿區(qū)作為城市副中心，成為東京與日本東海岸城市帶中其他城市商業(yè)、文化等聯(lián)系的紐帶，鞏固了東京在城市帶中的核心地位。

二是新宿區(qū)的發(fā)展是在抑制原城市中心區(qū)域過(guò)度聚集發(fā)展中引發(fā)的地價(jià)、交通、環(huán)境等城市病問(wèn)題的情況下實(shí)施的。

三是新宿區(qū)的發(fā)展主要采用引導(dǎo)策略，如政府在財(cái)政金融方面的優(yōu)惠和補(bǔ)助。

四是新宿區(qū)作為東京的城市副中心，功能高度復(fù)合化：以商務(wù)、商業(yè)功能為主，兼具文化、娛樂(lè)、居住等諸多功能。

（二）紐約城市規(guī)劃的主要特性

位于紐約州東南哈得遜河口的紐約市，是由五個(gè)區(qū)組成，即曼哈頓、布魯克林區(qū)、布朗區(qū)、皇后區(qū)和史坦登島，是美國(guó)第一大都市和第一大商港，是全世界金融中心之一。[1]其城市規(guī)劃主要呈現(xiàn)四大特性：

1.前瞻性——超前規(guī)劃理念

一是長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃理念。紐約城市規(guī)劃的指導(dǎo)思想是如何讓城市有秩序、有條理地綜合發(fā)展。二是可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃理念，“立足生態(tài)，立足發(fā)展”是21世紀(jì)美國(guó)制定城市規(guī)劃藍(lán)圖時(shí)的重要理念之一。

2.整合性——協(xié)調(diào)整合發(fā)展

借助大都市圈規(guī)劃實(shí)現(xiàn)城市間的協(xié)調(diào)發(fā)展。面對(duì)城市之間的聯(lián)系日益密切的新形勢(shì)，為了克服各城市主要從自身角度獨(dú)立制定規(guī)劃而造成重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)和過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的弊端，紐約等大都市越來(lái)越注重城市與城市之間、區(qū)域與區(qū)域之間的規(guī)劃協(xié)調(diào)，通過(guò)推行大都市圈規(guī)劃來(lái)建立城市之間的規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市間的協(xié)調(diào)與整合發(fā)展。由此，一種由地方政府自愿聯(lián)合、并獲得聯(lián)邦和州政府支持的非政府非營(yíng)利組織——紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)便應(yīng)運(yùn)而生，許多涉及區(qū)域規(guī)劃及經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)發(fā)展等重大問(wèn)題（如交通規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃等）都通過(guò)它來(lái)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。特別是建立了各個(gè)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制，形成了分工合理、良性競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

3.導(dǎo)向性——公共利益取向

市民至上的規(guī)劃理念在美國(guó)深入人心。“以人為本”長(zhǎng)期以來(lái)一直是美國(guó)城市發(fā)展的核心理念。從市民的需求出發(fā)，將人口發(fā)展、土地利用、住房供給、就業(yè)、能源、環(huán)境、交通體系、娛樂(lè)、社區(qū)建設(shè)、公共空間、城市安全等與市民息息相關(guān)的內(nèi)容納入城市規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮，以便更好地滿足人們發(fā)展的需要。提升全體居民的居住環(huán)境質(zhì)量是城市規(guī)劃的第一大目標(biāo)。由于美國(guó)是一個(gè)人口流動(dòng)性很強(qiáng)的國(guó)家，在紐約等大城市里，居民習(xí)慣于采取“用腳投票”的方式，哪個(gè)城市稅制好、基礎(chǔ)設(shè)施完善、生活質(zhì)量高就向哪個(gè)城市移民，從而迫使各個(gè)城市拼命發(fā)展高水準(zhǔn)的公共設(shè)施，不斷提高公共服務(wù)水平，進(jìn)而通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)促使各城市以最低成本建成了最發(fā)達(dá)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，公共投資項(xiàng)目涵蓋市政中心、道路管線、公園、污水處理、消防站、圖書館等，提供著最人性化的公共服務(wù)產(chǎn)品，包括公共健康、公共救濟(jì)、公共安全、公共福利等諸多方面。另外從土地利用結(jié)構(gòu)可以看出，各類用地分布均衡，可以較大程度地實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源共享。

4.廣泛性——公眾積極參與

美國(guó)城市規(guī)劃十分強(qiáng)調(diào)公眾的參與，除城市規(guī)劃行政管理機(jī)構(gòu)外，還設(shè)立了一系列參與規(guī)劃立法及執(zhí)法的非政府機(jī)構(gòu)。如紐約大都市區(qū)除了紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)外，還有紐約市發(fā)展委員會(huì)、紐約住房與區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)、紐約城市規(guī)劃委員會(huì)、國(guó)家資源規(guī)劃委員會(huì)等組織機(jī)構(gòu)。委員會(huì)成員大多是具有專業(yè)知識(shí)的市民志愿者，通過(guò)申請(qǐng)由城市議會(huì)正式任命，其成員構(gòu)成、選拔條件、任期、權(quán)利與責(zé)任都是法定的，這在很大程度上保證了規(guī)劃立法、修法、執(zhí)法的公開和公平。在城市規(guī)劃編制過(guò)程中，依法制定詳盡的公眾參與計(jì)劃，形式包括公民咨詢會(huì)、公眾聽證會(huì)、訪談、問(wèn)卷調(diào)查、媒體討論、社區(qū)講座以及社區(qū)規(guī)劃的分組討論及匯總等。市規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)所收集的資料、研究成果及提出的規(guī)劃建議必須提交有公眾參與的定期研究會(huì)議并進(jìn)行討論和確定，在提交給市規(guī)劃委員會(huì)和市議會(huì)決策之前還必須召開公眾聽證會(huì)等。

三、中國(guó)特色新城鎮(zhèn)化的三大設(shè)問(wèn)

工業(yè)化國(guó)家城鎮(zhèn)化的三次變革和發(fā)展，以及上世紀(jì)七十年代末我國(guó)改革開放以來(lái)，在重視鄉(xiāng)村發(fā)展、加快鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，主要是改革開放步伐相對(duì)較快的沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展中，我國(guó)也形成了“農(nóng)村轉(zhuǎn)變城市”的新路徑。[2]這就是堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思路，依托早先的大城市的輻射和帶動(dòng)，使原來(lái)鄉(xiāng)村的發(fā)展不斷地接受著來(lái)自城市優(yōu)質(zhì)資源的進(jìn)入和滲透。同時(shí)，通過(guò)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、創(chuàng)辦工商企業(yè)、發(fā)展壯大非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)村的生產(chǎn)力、積累力和投資能力，在改造小農(nóng)生產(chǎn)和自然經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的過(guò)程中，完成由種地到務(wù)工經(jīng)商、農(nóng)民到工人和市民、鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)化，從而在根本上淡化了城鄉(xiāng)之間的界限，逐步地由“村村是鎮(zhèn)、鎮(zhèn)鎮(zhèn)似村，村與鎮(zhèn)分不清”，演進(jìn)到直接創(chuàng)造了一大批“新型”的城、鄉(xiāng)形態(tài)。

正確地認(rèn)識(shí)工業(yè)化國(guó)家城鎮(zhèn)化的三次變革規(guī)律和演變中的進(jìn)步性，是正確把握我國(guó)都市城區(qū)發(fā)展路徑所必需的。“中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路”是一條既遵循歷史發(fā)展規(guī)律，又能夠很好吸取歷史教訓(xùn)，且具有一定前瞻性的道路，因此，我們很有必要對(duì)以下三個(gè)問(wèn)題進(jìn)行思考。

（一）問(wèn)題之一——中國(guó)特色新城鎮(zhèn)化的變革實(shí)質(zhì)是什么？

首先要理解什么是城鎮(zhèn)化，其實(shí)質(zhì)意義何在。在傳統(tǒng)意義上說(shuō)，城鎮(zhèn)化就是把農(nóng)村的各種有效生產(chǎn)要素都集中到城里去，讓農(nóng)民到城里就業(yè)、進(jìn)城居住，成了“城里的人”。而這里的所謂“城鎮(zhèn)化水平”，實(shí)質(zhì)是指城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎亍Ｆ浯我J(rèn)識(shí)現(xiàn)代意義上城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)何在。其根本自然不在于人口集中，而在于對(duì)城、鄉(xiāng)間“經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體素質(zhì)”差別的化解。“二元結(jié)構(gòu)”本質(zhì)上是傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)方式和自然經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，與經(jīng)歷了工業(yè)化的城市社會(huì)化大生產(chǎn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不對(duì)接。顯然現(xiàn)代意義的城鎮(zhèn)化就在于應(yīng)解決好城鄉(xiāng)之間產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)、發(fā)展方式、設(shè)施條件、生活水準(zhǔn)、文化精神、公共服務(wù)、社會(huì)保障、管理方式、治理模式等方面的對(duì)接和均等化問(wèn)題，即實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)“經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體素質(zhì)”少差別或無(wú)差別。

（二）問(wèn)題之二——中國(guó)特色城鎮(zhèn)化的主要“創(chuàng)新點(diǎn)”在哪里？

我們認(rèn)為中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路創(chuàng)新，一定要走出那種孤立地研究“城”的“發(fā)展”這一個(gè)方面的思路，立足于農(nóng)村和城市兩個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展和相互間的依存性轉(zhuǎn)變，甚至是把推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)，放在“鄉(xiāng)”的方面而絕非是相反。具體表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是繼續(xù)加快城市的現(xiàn)代化建設(shè)，提升城市對(duì)鄉(xiāng)村的輻射性和帶動(dòng)能力；二是鼓勵(lì)農(nóng)民自我創(chuàng)業(yè)和農(nóng)村工業(yè)化、非農(nóng)化發(fā)展，加快農(nóng)村的現(xiàn)代化進(jìn)程。

（三）問(wèn)題之三——如何發(fā)揮好政府對(duì)中國(guó)特色城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和引導(dǎo)作用？

由于中國(guó)城鎮(zhèn)化是與經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型相伴推進(jìn)的，而經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型又是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的，因此如何發(fā)揮好政府對(duì)城鎮(zhèn)化的引導(dǎo)功能至關(guān)重要。按照工業(yè)化國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%是政策調(diào)節(jié)的最佳切入點(diǎn)。當(dāng)前，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率已達(dá)到50%，其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)水平已具備了加快調(diào)整的條件。然而，學(xué)界對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化道路的認(rèn)識(shí)卻仍舊莫衷一是。發(fā)達(dá)國(guó)家的學(xué)者們非常重視對(duì)“未來(lái)”性城鎮(zhèn)化道路和模式的探討和研究，而我們卻常常忽視從這種趨勢(shì)上想問(wèn)題。現(xiàn)在全國(guó)有上百城市在追求所謂“國(guó)際大都市”的發(fā)展目標(biāo)，大家都津津樂(lè)道于擴(kuò)展城區(qū)面積和增加城市人口上。我們認(rèn)為，一個(gè)城市發(fā)展并非是它的城區(qū)有多大、人口有多少，而應(yīng)看其是否有利于城鄉(xiāng)一體的真正實(shí)現(xiàn)，有利于城鄉(xiāng)兩個(gè)領(lǐng)域發(fā)展?jié)摿Φ某浞职l(fā)揮，有利于城鄉(xiāng)人民幸福指數(shù)的共同提高。

四、上海新城發(fā)展的路徑借鑒

作為國(guó)際化大都市，上海未來(lái)的城鎮(zhèn)化建設(shè)也面臨諸多復(fù)雜而專屬的問(wèn)題，包括城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展、戶籍制度的改革、勞動(dòng)力雙向流動(dòng)等。從某種意義而言，作為郊區(qū)城鎮(zhèn)化典范的新城建設(shè)，是當(dāng)下城鎮(zhèn)化建設(shè)的重頭戲。換言之，從城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)劃角度，有關(guān)郊區(qū)城鎮(zhèn)化問(wèn)題可能是破解上海當(dāng)下城鎮(zhèn)化癥結(jié)的關(guān)鍵。因此，如何將上海目前的新城發(fā)展推進(jìn)到未來(lái)產(chǎn)住協(xié)同發(fā)展的渠道，有待于我們結(jié)合實(shí)際甄別選擇，并提出積極的對(duì)策。

（一）三方面的發(fā)展推力

上海市“十二五”規(guī)劃綱要明確提出“推動(dòng)城市建設(shè)重心向郊區(qū)轉(zhuǎn)移”，“將重點(diǎn)新城建設(shè)成為功能完善、產(chǎn)城融合、用地集約、生態(tài)良好的長(zhǎng)三角城市群重要組成部分”。市政府文件也明確了新城發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標(biāo)，提出了基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)支撐、用地傾斜、惠及群眾、健全協(xié)調(diào)機(jī)制和探索建設(shè)運(yùn)行新模式等政策意見，為下一階段新城發(fā)展提供了良好的政策環(huán)境與支持。[3]可見，上海新城發(fā)展具有三方面的強(qiáng)勁推動(dòng)力：一是中心城區(qū)功能的轉(zhuǎn)移；二是郊區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)；三是長(zhǎng)三角區(qū)域一體化的融合。在新的歷史起點(diǎn)上，上海的新城發(fā)展又迎來(lái)了一輪契機(jī)。

隨著新城開發(fā)建設(shè)的深入推進(jìn)，大家對(duì)新城在上海創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展中的戰(zhàn)略地位的認(rèn)識(shí)更加統(tǒng)一，對(duì)新城發(fā)揮優(yōu)化城市空間格局、推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、參與長(zhǎng)三角區(qū)域聯(lián)動(dòng)作用的期望值也相應(yīng)提高，進(jìn)而對(duì)新城的規(guī)模、功能和能級(jí)提出了更高要求和更高目標(biāo)。因此在新的形勢(shì)下，新城發(fā)展已經(jīng)不僅僅是項(xiàng)目開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而是要承擔(dān)起帶動(dòng)郊區(qū)崛起、推動(dòng)全市新一輪發(fā)展的重要使命。綜合各個(gè)層面的形勢(shì)來(lái)看，上海市在新城發(fā)展中，機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存，要求加快轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)模式，必須更加注重發(fā)展水平和發(fā)展效率；要求加快提高綜合競(jìng)爭(zhēng)力，更加注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展和功能培育；要求加快形成規(guī)模能級(jí)，更加注重與中心城區(qū)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和轉(zhuǎn)型創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展。

（二）新一輪的六個(gè)創(chuàng)“新”

在探索新一輪上海新城建設(shè)時(shí)，應(yīng)該更加注重突出六個(gè)新，即：新模式、新體制、新理念、新技術(shù)、新形態(tài)和新標(biāo)準(zhǔn)。

1.新模式——強(qiáng)調(diào)城市建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展同步、開發(fā)建設(shè)與管理服務(wù)并舉、功能培育與人口集聚互動(dòng)，由單一的開發(fā)建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣δ芘嘤⒛芗?jí)提升、形象塑造等的全方位提升。

2.新體制——不能僅靠一區(qū)之力來(lái)推動(dòng)，而要立足全市大局，建立市區(qū)合理分工、合力推進(jìn)的體制機(jī)制。市級(jí)層面加強(qiáng)戰(zhàn)略統(tǒng)籌和引導(dǎo)，區(qū)級(jí)層面做好推進(jìn)落實(shí)和服務(wù)，加強(qiáng)開發(fā)建設(shè)與運(yùn)行管理的有機(jī)銜接，形成市級(jí)主導(dǎo)、區(qū)級(jí)主抓、多方參與的新體制。

3.新理念——更加突出以人為本的宗旨，注重科學(xué)發(fā)展、注重民生需求，積極實(shí)踐“世博”先進(jìn)理念，處理好人口集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、設(shè)施建設(shè)、管理服務(wù)和資源環(huán)境的關(guān)系。

4.新技術(shù)——要在新城建設(shè)和管理中充分運(yùn)用新的技術(shù)，支撐低碳城市、指揮城市建設(shè)，配置多樣化、人性化的公共服務(wù)和文化設(shè)施，營(yíng)造具有吸引力的工作和生活環(huán)境，成為體現(xiàn)新理念、展示新科技的窗口。

5.新形態(tài)——更加注重新城發(fā)展的前瞻性，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃，堅(jiān)持適度超前，塑造有特色的城市面貌。著力構(gòu)建現(xiàn)代化的城市空間形態(tài)和城市建筑形態(tài)，加強(qiáng)城市風(fēng)貌的整體性和協(xié)調(diào)性。

6.新標(biāo)準(zhǔn)——參照中心城區(qū)乃至國(guó)內(nèi)外更高的標(biāo)準(zhǔn)，提高規(guī)劃建設(shè)的起點(diǎn)。同時(shí)，結(jié)合現(xiàn)代城市的特點(diǎn)要求，研究設(shè)置更加合理、更加科學(xué)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)高效、集約和可持續(xù)發(fā)展。

結(jié)語(yǔ)

我們只有按照黨的十八大關(guān)于“必須以改善需求結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化為重點(diǎn)，著力解決制約經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)性問(wèn)題”的精神，堅(jiān)定不移地走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路。在新的歷史起點(diǎn)上，上海新城發(fā)展只有立足于發(fā)展現(xiàn)代意義的城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略高度，促進(jìn)新城與中心城區(qū)的互動(dòng)發(fā)展，加強(qiáng)新城之間的功能協(xié)調(diào)與分工，才能真正建設(shè)成為“四個(gè)中心”和國(guó)際化大都市的功能載體。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳飛燕，陸萍.國(guó)際大都市中心城區(qū)的發(fā)展及其對(duì)上海的啟示[J].城市道橋與防洪，2009（9）.

[2]何磊.工業(yè)化國(guó)家城鎮(zhèn)化的三次革命與中國(guó)城鎮(zhèn)化道路創(chuàng)新[J].上海經(jīng)濟(jì)研究，2012（7）.

[3]石憶邵，黃銀池.紐約城市規(guī)劃的特點(diǎn)及其對(duì)上海的啟示[J].世界地理研究，2010（1）.

責(zé)任編輯：張 煒