特大城市市容管理創新的系統理性與多元踐行

導讀：特大城市市容管理創新是一項復雜的系統工程，需要制度層面的大膽改革和管理上的漸進提升。近年來，天津在市容管理的理念、知識、體制、機制、技術、法規建設等方面進行了科學、全面、系統的創新，很值得借鑒。

20世紀90年代中期以來，隨著中國城市化發展的加速，一方面市容管理出現了一系列突出的矛盾和問題，另一方面也催生了市容管理創新。各個城市，特別是大中城市，都在基于自身實際，借鑒國內外先進城市的成功經驗，積極探索市容管理創新。其中，1000萬人口以上的特大城市，由于市容管理的特殊復雜性，其關于市容管理創新的探索具有特別重要的意義。近年來，作為四大直轄市之一的天津市，也在市容管理創新方面進行了積極探索。以1999年城管綜合執法在塘沽、大港兩區正式試點為標志，天津市容管理創新進入了新階段。10多年來，在相關政府部門的組織、引導和服務下，在相關企事業單位、社會公眾的積極參與下，天津市容管理創新取得了很多積極成果。本文旨在總結和歸納天津市容管理創新的實踐和經驗，為進一步推進中國城市市容管理創新提供值得借鑒的經驗。

一、特大城市市容管理創新的繁復性與系統性

城市是一個復雜的生態系統，市容管理是一項綜合性工作，涉及到包括環境衛生、建筑物和設施、園林綠化、環境保護、商販管理、公安交通、市政管理等在內的多項內容。在特大城市，這些內容及其關系更為復雜。正是基于此，特大城市的市容管理創新是一項復雜的系統工程。在學界，更多的學者關注的是城市市容管理的技術創新問題，但一些學者也提出了城市市容管理的創新模式問題，認為應吸取政府包攬模式、政府公共管理模式、政府分級管理模式的長處，引入知識管理、公眾關系管理與流程再造，實行管理觀念創新，管理體制創新，管理方法創新，實現管理數字化、主體多元化、保障法制化。基于對現實的觀察以及綜合學界的研究，本文認為，在當前中國城市市容管理處于起步、提升階段的背景下，這項“工程”以理念和知識創新為先導，以體制創新為中心，以管理機制和技術創新為支撐，以法規建設為保障，構成一個城市市容管理創新的體系（見圖1）。

（一）理念和知識創新是市容管理創新的先導

理念和知識創新包括理念創新和知識創新兩個方面。所謂理念創新，是指有關市容管理的觀念、思想的創新。在市容管理中，觀念和思想創新引導和決定著其他方面的創新。所謂知識創新，是指有關市容管理新知識的傳播、學習和運用。一方面，世界各國關于城市市容管理的知識在進行著不斷的原創性創新；另一方面，城市間進行著不斷的相互學習，市容管理知識的學習性創新也在迅速發展。

（二）行政體制創新是市容管理創新的中心

隨著市場經濟的發展和人們對工作、生活環境的日益重視而提出來的新問題，這一問題的體制背景是建國以來形成的計劃經濟體制。計劃經濟體制下城市管理的基本特點是以條條管理為主的條塊體制。這一體制“人為割裂了城市運行的脈絡，在體制上導致了城市管理的部門化、利益化、粗放化（表面化）、冷漠化和運動式管理等問題”[1]。要解決這些問題，首先就需要構建適應新環境的市容管理體制。因此，在當前中國城市市容管理處于初創和提升階段的大背景下，體制創新帶有根本性意義，是市容管理創新的中心。

（三）機制和技術創新是市容管理創新的支撐

首先，無論是理念和知識創新，還是體制創新，都需要落實為具體的管理機制。因此，管理機制創新是市容管理創新的重要支撐。其次，國內外典型的市容管理創新都以技術創新為支撐。例如，獲得2004年哈佛大學肯尼迪政府學院“政府管理創新獎”的巴爾的摩市Citistat績效管理項目即是基于即時性的統計數據分析技術構建的一種績效管理系統。[2]在中國，由北京市東城區于2004年首創的“網格化城市管理新模式”的基礎是信息平臺、網絡、航拍等技術。[3]因此，技術創新也是市容管理創新的支撐之一。

（四）法律規章建設是市容管理創新的保障

市容管理創新的好做法、好經驗只有上升為相應的法規，才能長久地傳承下去，才能從根本上解決“突擊式治理，治理過后照舊”的問題。因此，法規建設是市容管理創新的保障。

二、天津城市市容管理創新的實踐

（一）理念和知識的多元創新

1.管理創新的四大理念

一是確立大市容、大環境、大管理的新理念。市容管理涉及到相互聯系的諸多方面，在管理中必須樹立系統理念，進行全方位治理。在這方面，天津在2006年正式提出并確立了“大市容、大環境、大管理”的新思路，并根據這一思路形成了屬地管理、部門配合、齊抓共管的工作格局，各區縣主要領導親自抓市容環境建設和管理。

二是樹立經營城市理念。自2004年開始，天津在市容環境治理中樹立經營城市理念，堅持超前立項，把階段性計劃變成滾動延伸計劃，增強了市容立項批準的可能性。

三是引入循環經濟和集成處置理念。近年來，天津在工業廢物治理、再生水利用、城市垃圾處理等方面引入循環經濟和集成處置理念，取得可喜成果。2006年，天津市再生水利用工程和塘沽區堿渣山治理兩個項目被建設部授予“中國人居環境范例獎”。同年，市環衛部門初步構建起資源利用、衛生填埋、焚燒發電等集成垃圾處理體系，建成青光、薊縣等垃圾處理設施，武清、寶坻、靜海、寧河垃圾處理項目開始實施，大幅度提高了城市生活垃圾無害化處理水平。

四是引入現代生態園林理念。自2000年開始，在園林綠化設計和市容市貌整治中引入現代生態園林理念，賦予城市綠化新內涵。具體表現在，在現代生態園林理念指導下，園林綠化強調復層栽植、植物多樣化、適地適樹、與周邊環境和諧，充分挖掘天津文化，注重綠化與地方歷史、文脈和時代氣息相融。推行“一街一景一區（水）一個樣”的個性化設計，出現一批設計新穎的街景綠地和小區綠化。

2.知識創新的突出表現

為了提升夜景燈光管理水平，提升城市文化藝術品味，2004年、2006年天津舉辦了兩屆“現代城市光文化理念研討會（論壇）”，邀請世界著名專家學者與會，共同探討并擬制夜景燈光建設實施方案。

（二）體制創新的四個方面

近年來，天津積極探索、不斷創新，基本構建起了適合本地實際的市容管理體制。具體而言包括：

1.強化市容管理專門職能

在原市容環境管理委員會的基礎上，2009年結合大部門體制改革，組建市容和園林管理委員會，將原市容委和園林委的職責整合劃入市容園林委。之后，各區縣也進行了相應的改革。這次改革，使市容管理機構的職責更為全面、順暢和有效，很大程度上改變了之前散、亂、軟的問題。

2.實行專業化的城管執法

天津是中國最早開展城管綜合執法工作的城市之一。1999年，大港、塘沽兩區正式開展城管綜合執法試點。2000年，天津市的城管綜合執法試點由原來的四個區擴大到市內六區和塘沽、大港、漢沽等城區。在此基礎上，天津市積極構建城管綜合執法工作的新體制。到2007年，完成了18個區縣綜合執法局的組建，形成了市局、綜合執法總隊、中心城區執法隊與區縣執法隊組成的城管綜合執法隊伍，構建了屬地管理、部門配合、齊抓共管的城管綜合執法工作體制。根據國發〔2002〕17號文件，城管綜合執法部門集中行使以七項行政處罰權為主的職權。專門城管綜合執法隊伍的組建和行政處罰權的相對集中較為徹底地解決了之前多部門執法，各方職能交叉、互相推諉、責任主體不清等問題，為實行專業化的市容管理提供了條件，較大幅度地提升了市容管理水平。

3.實行市容管理責任下沉

這方面的主要表現是“兩級政府，三級管理”市容管理框架的構建。具體構建過程是：（1）2000年，為加強居民區的環境衛生管理，各區縣政府進一步明確街道辦事處的市容和環境衛生管理責任，通過政事分開、干管分離為主要內容的體制改革，初步轉變了街道辦事處重經濟工作、輕市容環境管理的傾向。同時，在生態園林建設中，實行綠化設施養管以區為主的新體制。（2）2001年，召開全市區街工作會議，進一步明確區街市容管理的工作職責，市級園林、環衛部門的事權、財權下放到區，部分街道組建園林、環衛管理站、所，推進市容管理重心下移。同時，在城鄉接合部治理中，進一步明確相關區縣的市容管理責任。以2001年全市街區工作會議為標志，天津基本確立了“兩級政府，三級管理”的市容管理框架。之后，這一框架又進行了逐步發展和完善。例如，2002年召開機動車輛清洗管理事權下放會議，明確了區、縣機動車輛清洗管理部門職責。2009年，頒布實施《關于進一步完善中心城區“兩級政府，三級管理”體制的意見》，出臺《〈天津市城市管理規定〉實施細則》，向各區縣進一步下放規劃、建設、市容、市政等管理權限。“兩級政府，三級管理”市容管理框架的構建，明確了區縣、街道、社區的市容管理職責，是一項符合中國城市管理實際的有益探索。

4.探索市容環境多元化治理

市容管理是一項非常復雜的工作，既需要政府的直接管理和服務，又需要吸收和借鑒國外的先進經驗，適當實行市場化改革。在這兩個方面，近年來天津市都進行了積極探索：（1）在應該強化的領域堅決強化政府的市容公共服務職責。例如，為了進一步做好社區的道路清掃和垃圾收運工作，2000年天津市部分區撤銷街道所屬的民辦保潔隊，改由環境衛生行政主管部門成立的街道環衛所負責，使居民社區的道路清掃和垃圾收運實現專業化管理。（2）借鑒“新公共管理運動”的經驗，大膽推進市容管理領域的市場化改革。早在2001年，天津市就按照政企分開、政事分開、干管分離、面向市場、參與競爭的要求，探索建立適應市場經濟發展的環衛運行機制：河西區、塘沽區成立機掃公司，南開區成立垃圾直運中心，在全市環衛專業隊伍實行各種責任承包制。2004年，利用BOT、BOO、銀行貸款、特許經營權轉讓、競拍和出讓租賃等形式，進行環衛基礎設施和戶外廣告建設，促進了公益事業的社會化管理。2008年，圍繞迎奧運工作，天津市對臨街樓房進行了綜合整治。據統計，綜合整治所需資金，財政安排的占12%，88%通過市場運作、社會籌集和基礎設施帶動解決。（3）引進外資及先進技術參與城市垃圾處理，實行投資和管理主體多元化。早在2001年，天津市就完成了與美國捷特公司合作罐裝垃圾處理場項目的可行性研究、報批和合作公司注冊等前期工作。同年還開展了與美國希望公司、香港力科公司合作進行有關垃圾處理技術的可行性研究。多元化的市容管理格局適應了市容管理多樣性、復雜性的要求，提升了市容管理的效率和水平。

（三）管理機制和技術創新

伴隨著市容管理理念、體制的改革創新，天津也進行了相應的管理機制和技術創新。而后者則有力保障和支持了管理理念和體制創新的實現。10多年來，管理機制和技術創新表現在以下四個方面：

1.建立健全各種責任制

為了落實和完善一系列新理念新體制，天津市容管理有關部門探索建立了一系列責任制。（1）隨著城管綜合執法的實施，建立健全各種執法責任制。2003年，為了提高出勤率、上路率，擴大執法時空覆蓋面，城管綜合執法隊伍開展“內強素質，外樹形像”教育活動，推行崗勤制、路巡制、糾察制。2008年，將原有機制擴展為全天候、全區域、全方位的“三全式”執法模式，實現“三班制”、“錯班制”、滾動無縫隙鏈接，強化日常巡查，對嚴重影響市容環境秩序的難點問題加大督察督辦力度。（2）隨著市容管理責任下沉，建立健全各種責任到人的工作責任制。早在2000年，天津市就建立起了環衛12小時掃保作業機制。2002年，進一步對環衛三大作業工種的質量標準、勞動定額、考核辦法等進行了重新審核修改和認定，為管理責任制的落實奠定了堅實基礎。責任制建設使體制創新落到實處并成為一種長效運行機制。

2.考核和監督機制建設

市容管理創新的效果只有經過了經常性的考核和群眾監督的檢驗，才能沉淀下來，轉變為長效的制度。早在2002年，天津市容管理部門就開始研究建立城市環境秩序考評機制，并制定了考核辦法、考核標準和公示程序。2009年，修訂了《天津市城市管理考核實施意見》和《天津市城市管理工作綜合考核標準》，進一步健全了市容管理的考評體系。在監督機制方面，天津不僅注重體制內工作監督機制的建設，還十分注意吸收體制外的群眾監督。例如2004年，聘請市容環衛義務監督員10，660名，當年反饋情況1600余件，受理群眾信訪和熱線問題299個，辦結率85%。2007年，受理市民群眾對市容環境問題的有效投訴4347件，處理群眾來信371件，接待來訪118批次，辦理“兩報兩臺”曝光問題25件，受理“行風坐標”、“公仆走進直播間”反映問題89件，辦理結果回復率100%、回訪率100%、辦結率80%。各區市容、環衛和綜合執法部門都建立了快速反應隊伍，及時處理群眾反映的市容環境問題，群眾對市容環境的滿意率達85%。2009年，將18個區縣、3個功能區和4個城市管理專業部門（市容、交管、路燈、城投）的考核結果刊登在《天津日報》上，接受全體市民的監督。

3.構建市容管理社會參與機制

除了群眾監督之外，天津還采取措施鼓勵社會公眾積極參與市容管理，構建市容管理的社會參與機制。2006年，天津市容管理系統在全市范圍內開展市容環境“金點子”征集活動，廣泛征集市民對市容環境治理的意見和建議。2007年，天津市設立了三處市容環境教育基地，分批組織市民代表到垃圾堆山公園、雙港垃圾焚燒廠參觀廢棄物處理過程及環衛設施建設成果。

4.保障制度創新成果落地

這方面主要是將通信平臺、互聯網等現代信息技術運用于市容管理，提高市容管理的現代化、信息化水平。2001年，伴隨著市容管理責任下沉和市場化改革的進行，天津建立了全市環境衛生管理信息數據庫，開設了市容環境專線電話，以方便群眾對市容環境的監督舉報。2002年，利用計算機航拍技術，對道路清掃面積重新核實，參照建設部垃圾運輸車輛作業任務量定額標準，對市內六區進行生活垃圾運輸距離、單車運量進行測算核實。初步建立了環衛作業基礎管理數據庫。2009年，初步建成“一個平臺，兩個中心”的數字化城管系統，形成市區兩級平臺同步建設，數字化管理、考核、執法“三位一體”的管理特色。此外，自2001年起，天津市采用無公害和生物防治等技術，對古樹名木實行微機系統管理。2004年，根據現代城市光文化理念開發的“燈光智能監控系統”獲得建設部華夏科技進步三等獎。

（四）構筑市容管理法規體系

從2001年到2011年，天津市出臺了相當數量的市容管理法規文件（見表1），涉及到市容綜合管理、愛國衛生、廣告與牌匾、城管綜合執法等多個方面，基本上構筑起了市容管理的法規體系，為市容管理的規范化奠定了良好的法制基礎。

表1：天津市主要市容管理法規文件（2001～2011）

說明：本文系2011年度天津社科基金項目：城鎮化背景下的城市市容管理創新研究（TJGL11-055）。

參考文獻：

[1]葉裕民.中國城市管理創新的一種嘗試[J].中國軟科學，2008（3）：52～64.

[2]楊宏山.數據績效分析與城市管理創新[J].中國行政管理，2008（6）：102～105.

[3]陳平.網格化城市管理新模式[M].北京：北京大學出版社，2006：121～220.

責任編輯：王 縉