城市近期規(guī)劃建設要處理好“四種”關系

近期建設規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的一部分。《國務院關于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》明確規(guī)定，要與五年計劃綱要起止年限相適應，專門編制近期建設規(guī)劃。這是我國城市規(guī)劃體制的一項重大改革，它標志著我國的城市總體規(guī)劃已經(jīng)由傳統(tǒng)的“靜態(tài)規(guī)劃”向現(xiàn)代的“滾動規(guī)劃”方向發(fā)展。為此，筆者結合天水實際，談談近期建設規(guī)劃必須處理的“四種” 關系。

一、“遵循”與“調(diào)整”的關系。

近期建設規(guī)劃必須嚴格依據(jù)城市總體規(guī)劃，體現(xiàn)城市總體規(guī)劃的基本原則。近期建設規(guī)劃是根據(jù)總體規(guī)劃目標而作出的具體的近期安排。但是，近期建設規(guī)劃并不是在時序上，把總體規(guī)劃目標做簡單的分解；在空間上簡單地按比例縮小。它必須針對城市總體規(guī)劃實施過程中存在的不足，面對城市發(fā)展過程產(chǎn)生的新情況、新問題，從現(xiàn)實條件出發(fā)，對城市總體規(guī)劃實施情況進行反饋和調(diào)整。這是城市規(guī)劃領域的“與時俱進”。只有通過近期建設規(guī)劃滾動調(diào)校，才能有效地增強城市總體規(guī)劃的動態(tài)引導和實時調(diào)控的作用。所以，近期建設規(guī)劃編制過程中，在“遵循”城市總體規(guī)劃基本原則的同時，對城市總體規(guī)劃的實施效果進行全面、系統(tǒng)的總結、反思和檢討，并通過近期建設規(guī)劃進行“調(diào)整”，十分必要。

二、“剛性”與“彈性”的關系。

《國務院關于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理》的通知中明確規(guī)定，自2003年7月1日起，凡未按要求編制和調(diào)整近期建設規(guī)劃的，停止新申請建設項目的選址，項目不符合近期建設規(guī)劃要求的，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門不得核發(fā)選址意見書，計劃部門不得批準建設項目建議書，國土資源部門不得受理建設用地申請。這就給近期建設規(guī)劃賦予了法律地位。“法定”本身就強調(diào)了近期建設規(guī)劃控制要素的“剛性化”。比如，近期建設重點和發(fā)展規(guī)模、重點發(fā)展區(qū)域，近期建設用地總量、空間分布和實施時序，以及生態(tài)敏感區(qū)、城市綠地區(qū)、文物保護區(qū)、水源保護區(qū)、風景名勝區(qū)等需要嚴格禁止開發(fā)和限制開發(fā)的地域，就必須強化法定的“剛性”約束力。也就是規(guī)劃要明確“不該建什么”的內(nèi)容。這應該 是我們編制近期建設規(guī)劃的主要內(nèi)容。從另一個角度來講，規(guī)劃要明確“應該建什么、在哪里建、建多大規(guī)模、什么時候建（即定性、定位、定量、定時）”，也有一個剛性約束的問題。所以，從這個意義上講，近期建設規(guī)劃應該以“剛性”為主，只有具備法定的“剛性”，明確以“八線圖”為核心的強制性內(nèi)容，即紅線（道路）、綠線（綠地）、藍線（水體）、紫線（文物保護區(qū)）、橙線（高壓和微波通廊）、黃線（重點公益性公共設施）、灰線（山體）、青線（視廊線），才能保證規(guī)劃的“有效實施”，才能增強規(guī)劃執(zhí)法的保障度，才能充分實現(xiàn)城市規(guī)劃維護“社會公平”的職能。但是，在市場經(jīng)濟條件下，隨著城市建設投資主體的多元化，城市某些區(qū)域的未來發(fā)展具有多種可能性，亦即地塊的用途往往具有極大的不可預見性。我們在近期建設規(guī)劃中，再繼續(xù)對生產(chǎn)力空間布局，人口空間轉移，城鄉(xiāng)建設的空間發(fā)展和功能定位，均作剛性規(guī)定，顯然難以適應市場經(jīng)濟發(fā)展的可變性和靈活性的要求。而且也是“搬起石頭砸自己腳”。同時，從城市社會學的角度來講，一個廣泛使用強制力的城市規(guī)劃體系，實際上加大了城市規(guī)劃有效實施的“社會成本”。所以，針對大量不確定因素的存在，我們在近期建設規(guī)劃中，對城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的空間安排需要有一定的“彈性”。這就要求我們的近期建設規(guī)劃，要從注重“布局規(guī)劃”轉向“項目規(guī)劃”，要在城市近期建設用地布局的基礎上，提出城市近期用地項目和建設項目，建立項目庫，明確項目的實施要求；同時，要根據(jù)市場經(jīng)濟的規(guī)律，研究我們的城市地塊用途規(guī)劃管制，有必要學習借鑒歐美國家的區(qū)劃（Zoning）制度，結合各城市實際，推行《各類建設用地適建范圍表》地塊用途管制制度。給建設者和投資商提供一定的自由度和靈活性，使其能夠按照市場經(jīng)濟規(guī)律進行動作開發(fā)。

三、“道”與“術”的關系。

長期以來，我們的城市規(guī)劃往往難以擺脫“規(guī)劃規(guī)劃、紙上畫畫、墻上掛掛、一句空話”的窘境，從某種意義上來講，與我們規(guī)劃界長期看重“圖面功夫”，專注于技術層面的東西，而忽略了城市規(guī)劃實施政策的研究。這實際上也是對城市規(guī)劃的本質(zhì)認識不足的反映。

近期建設規(guī)劃是實施城市總體規(guī)劃，解決當前城市規(guī)劃建設諸多問題的重要手段，應該具有很強的針對性和可操作性。如果說城市規(guī)劃應重“道”輕“術”的話，那么近期建設規(guī)劃尤其如此。這就要求我們在近期建設規(guī)劃編制過程中，要根據(jù)“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則，認真調(diào)查研究制定我們城市空間發(fā)展的公共政策。與此同時要善于將規(guī)劃的技術圖件和說明，準確地轉譯為政府的政策措施，只有在近期建設規(guī)劃編制過程中，注重從技術性規(guī)劃到政策性規(guī)劃的轉化和提升，才能真正得到領導和公眾的理解支持，從而保證規(guī)劃的有效實施。

四、“超前”與“可行”的關系。

縱觀當今社會，一個城市建設你追我趕，爭先恐后的現(xiàn)象蔚然成風，這其間，既有城市自身發(fā)展的要求，也有領導者的政績觀驅(qū)動。在近期建設規(guī)劃編制過程中，我們不難想象，“超前性”、“跨越式”發(fā)展的規(guī)劃方案肯定會占上風。加之九部委文件規(guī)定：項目不符合近期建設規(guī)劃要求的，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門不得核發(fā)選址意見書，計劃部門不得批準建設項目建議書，國土資源部門不得受理建設用地申請。在近期建設規(guī)劃中，可能會出現(xiàn)項目計劃“寧多勿少”，用地規(guī)劃“寧大勿小”的問題。在近期建設規(guī)劃中，追求理想的規(guī)劃和留足操作空間的思路是可以理解的。但是，這必須建立在可行性的基礎上。要對近期建設中的土地可供量和資金可供量進行分析、預測和評估，從而確定在土地政策和經(jīng)濟上是否可行。在城市建設經(jīng)濟可行性分析中，主要是公共投資，其能力和取向是決定城市建設導向的關鍵因素。因此，在近期建設規(guī)劃中，很有必要進行城市建設公共投資績效的分析，對近期公共投資能力進行預測。只有這樣，才能使近期建設規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展水平的投資取向相適應。也只有這樣，才能證明我們的近期建設規(guī)劃是可信和可行的。