我國城市公用事業民營化的環境保障研究

【摘 要】城市公用事業是一個城市賴以生存和發展的基礎。由于長期以來存在著管理體制落后、運營效率低下等弊端，在城市公用事業中引入民營資本和競爭機制勢在必行，同時也需要通過健全法規政策、強化政府監管責任等方面，保障城市公用事業民營化的順利進行。

【關鍵詞】公用事業；民營化；管理體制；監管

城市公用事業是指城市用作公共服務的事業，包括供水、供氣、供熱、供電、污水處理、垃圾處理、公共交通（不包括民航、鐵路）以及園林綠化、環境衛生等行業，內容廣泛[1]。城市公用事業是城市經濟和社會發展的載體，它直接關系到社會公共利益，關系到人民群眾生活質量，關系到城市經濟與社會的可持續發展。加快城市公用事業發展，是完善城市功能，促進城市發展的重要措施；是滿足城市居民基本生活，全面建設小康社會的重要內容。由于城市公用事業具有的自然壟斷性和明顯的社會公益特征[2]，長期以來，我國對城市公用事業實行國有企業壟斷經營和政府單一投資的管理體制，造成了運營效率低下、投資嚴重不足等弊端。因此，我國對城市公用事業實行了民營化改革。城市公用事業民營化是一個在城市公用事業領域逐漸擴大民營企業的經營范圍和比重，相應縮小國有企業經營范圍和比重的過程。公用事業的民營化改革在西方一些國家的實踐中取得了巨大的成功，

我國城市公用事業民營化過程中，由于引入了民間資本和競爭機制，在一定程度上提高了行業的效率，但與此同時，民營化中也出現了一些問題亟待改善，必須從多個層面出臺保障措施，以推進城市公用事業民營化的順利進行。

1 健全和完善公用事業民營化的法律法規

要保證我國城市公用事業民營化順利進行并取得良好的效果，就需要對公用事業民營化進行監管。然而監管必須依法進行，這樣才公正，才能兼顧各方利益。而依法監管的前提是“有法可依”，但目前我國缺乏健全和完善的與公用事業民營化相配套的法律法規體系[3]，如2004年5月1日起實行的建設部第126號令《市政公用事業特許經營管理辦法》，雖然對于缺乏特許經營認識的許多市、縣級政府具有很強的指導和約束意義。但《辦法》對一些實質問題并未有所規定，如特許經營的內容、范圍，特許經營制度下的產權歸屬，特許經營權自愿提前終止或被取消時對獲得特許經營權的企業如何補償，政府如何平衡獲得特許權企業的經濟利益與公眾利益等；同時，《辦法》對規制內容和形式的規定缺乏科學、合理的尺度。因此為了消除民營過程中無法可依的被動局面，為公用事業民營化提供制度依據，應該完善公用事業民營化的法律法規。應盡快建立相對比較統一的制度安排，借鑒成功國家的先進經驗，制定切實可行的管理法規。這些法規應由城市公用事業管理局、技術專家、經濟專家、法學家以及政府有關部門組成的獨立機構共同擬定，廣泛聽取各方利益集團意見，由全國人大批準并實施。

2 強化政府的監管責任

城市公用事業實行民營化改革后，相當數量的民營企業進入城市公用事業，成為經營主體。在無外部約束的情況下，這些民營企業有可能通過提高價格，降低質量等手段增加企業利潤，損害消費者利益，但政府不能通過過去管理國有企業的方式進行管理。這就要求政府轉變職能，從城市公用事業的直接經營者，轉變為競爭性經營的組織者，對民營企業實行有效管制，創造一個公平競爭的市場環境[2]。對于國有企業，政府也要模擬市場競爭機制，盡可能采取激勵性的管制方式，刺激國有企業提高效率。因此，城市公用事業民營化要求政府加強管制責任，建立以完善的管制法律制度、高效的管制機構和有效的監督機制為核心內容的城市公用事業管制體系，以保證城市公用事業民營化的順利推進。

強化政府的監管責任，主要涉及監管機構、市場準入、價格和質量等的管制[4]。目前我國尚沒有設立獨立的監管機構，可借鑒發達國家的經驗，根據自身情況設立監管者。新設立的監管機構應與政策制定機構相分離，具有獨立性、專業性和權威性。價格監管是城市公用事業監管的核心內容。制定合理的價格政策，才能刺激民營公用企業自覺提高生產效率、降低成本，從而使消費者能享受到較低的價格。當今世界各國影響較大的定價模型有美國的投資回報率模型和英國的最高限價模型。根據我國目前的實際情況，政府可采用最高限價模型來制定公用產品的價格。

3 漸進推進城市公用事業民營化

任何改革都是一個從無到有、從小到大的探索過程，城市公用事業民營化改革也不例外。從發達國家到我國一些大城市的公用事業民營進程來看，民營化都是逐漸推進的。例如英國在1984年首先對電信產業實行民營化，然后在1986年和1989年分別對煤氣產業、自來水與電力產業實行民營化，最后在20世紀90年代才對鐵路運輸產業實行民營化。對特定公用事業的民營化改革也是逐步深入的，如在1984年英國政府首先將英國電信公司51%的股份向社會公開出售，在1991年和1993年才將剩余的股份向社會出售。

對還屬于發展中國家的中國來說，城市公用事業的民營化改革過程更應按照循序漸進的原則進行。在發展中國家，由于經濟發展水平較低，市場制度不完善，市場失敗問題比發達國家更為突出，這就要求發展中國家的政府較多地考慮社會目標和其他非商業性目標[5]。因此在發展中國家，城市公用事業國有企業的規模就應該較大，發達國家的某些民營化政策措施在發展中國家就未必適合。因此要不斷完善各種法律法規、監管制度、保障機制，總結經驗教訓，掃除民營化的各種障礙，減少民營化中各種存在的問題，漸進式推進民營化改革[6]。

目前，我國的城市公用事業民營化已在多個城市開展并取得了一定效果，但是其廣度和深度還遠遠不夠，特別是一些欠發達地區，由于思想認識和資金、操作方面的障礙，城市公用事業的改革停滯不前，就需要在理論和實踐層面上進一步突破，以破解城市公用事業民營化改革的難題。

參考文獻：

[1]羅劍威．中國城市公用事業發展的問題與對策．學習月刊，2012（3）：27

[2]王俊豪，蔣曉青．我國城市公用事業民營化的負面效應及其對策．財經問題研究，2009（9）：114～118

[3]周小梅．我國城市公用事業民營化的成效和問題．管理現代化，2011（6）：54

[4]李云雁．城市公用事業民營化改革中的政府責任．財經論叢，2012（3）：21

[5]王俊豪．中國城市公用事業民營化的若干理論問題．學術月刊，2010（10）：62

[6]陳明．中國城市公用事業民營化的改革順序與速度研究．經濟管理，2009（9）：164～166

作者簡介：

孫延華，單位：哈爾濱商業大學財政與公共管理學院 職稱：講師。