城變

策劃前言

2012年12月1日，青島市公布了最新的區劃調整方案，撤銷市北區、四方區，設立新的市北區，以原市北區、四方區的行政區域為新的市北區的行政區域。撤銷黃島區、縣級膠南市，設立新的黃島區，以原青島市黃島區、縣級膠南市的行政區域為新的黃島區的行政區域。

至此，1891年建置的青島，完成了其在121年歷史上的第九次區劃大調整。世易時移，這座當時的小漁村，由德國人描繪的第一份建設規劃圖開始，從一個商埠貿易城市的雛形，最終發展為世界知名的海濱城市。

青島以港興市，其規劃也一直走在全國前列。1898年9月2日，青島第一個城市規劃方案公布。同時期，德國正式宣布青島為自由港，實施自由貿易政策，青島成為我國大陸第一個實行自由港體制的城市；1900年編制的《青島城市規劃》，使青島成為了我國大陸第一個實施現代城市總體規劃的城市；1991年，青島市轄五縣均已撤縣設市，建立了市管市（縣級）體制。成為全國第一個地區城市群……

山海未變。城已百年。一張張陳舊的城市規劃圖，記錄著這座城市最復雜的經緯脈絡和滄海桑田的變遷。把它們疊加在一起，就有了今天青島的模樣。

城市不是對過往的重復。它每天都在變化。正是這些變化，改變了一座城市的風貌。它是生活于其中的人們的一個夢，寄托著他們的情懷。

社會學家說：城市，是人類不斷為自己建樹的永恒豐碑。

是的，這座豐碑上篆刻著它的過去和現在。而“你能看到多遠的過去，就能看到多遠的未來。”

60年是一個甲子，也稱作花甲。“手挪六十花甲子，循環落落如弄珠”，花甲，指一個人已經到了老年，事業已畢。但對于青島這座城市而言，雖走過兩個甲子，卻仍年輕。

人們在歷經世事之后，喜歡講他們年輕時的故事，因為青春永遠是人生最鮮活、明亮的色彩。—個年輕的城市，也會有許多值得回望的過去，因為成長充滿訴說。

新城之夢

相比于嶗山的知名度，浮山遜色不少，它為青島人所熟悉，但卻不足為外人知。相較于20年前中山路的繁華，浮山后遜色更多，因為那個時候的浮山后是一大片棚戶區，極不協調地“點綴”在青島的紅瓦綠樹和碧海藍天之間。

20年前，滯后的區劃格局，延緩了城市的發展，特別是當時人口密度最高、棚戶區數量最多的臺東區和市北區，發展緩慢。1994年，青島市進行了一次大規模的區劃調整，形成了七區五市。在這一調整中，當時的市北區、臺東區和四方區部分區域被合并為新市北區。

“絕不把棚戶區帶入21世紀”。當時，成立后的新市北區立即著手進行棚戶區改造。1999年底，在改造完成的棚戶區之上，有了今天的浮山新區。

“巍峨的浮山，正欣喜地注視著她北麓這片廣袤的熱土，注視著一座現代化新城在她的腳下崛起、延伸。”青島市作家協會副主席李旭如此描述他眼中的這片新城。作為當時浮山新區開發建設指揮部的文化顧問，李旭后來將其寫成了長篇報告文學《世紀之諾》，并主編了《沸騰的浮山》一書。

在《沸騰的浮山》一書的《新城之夢》的篇章中，作者樊澤順如此描繪這個“夢”：“早在20世紀90年代中期，站在城市地平線上的人們就開始在有關未來發展的思維中跨越老城的局限，尋找一個新城之夢升起的地方。這個也許還帶有一些朦朧色彩的城市之夢，這個剛剛擺脫了修修補補的城市改造思路、整體興建新城的夢想，在1995年至2010年新一輪城市總體規劃之中得到了最初的體現。”

浮山新城的崛起并不偶然，按照青島1995年至2010年的城市總體規劃，主城未來的居住區將向東發展，浮山后就在“眼界”之內。

浮山新區的建設，在當時被賦予了更多的意義。正如時任浮山新區開發建設指揮部總指揮王建軍當時的感慨：“在浮山后區域，建設一座相當于中等規模的新城區，既是市委、市政府城市發展戰略的最好體現，也是徹底擺脫老城區限制，為城市發展尋找嶄新空間的有力嘗試。從整個城市發展來看，浮山新城的建設，為緩解老城區人口擁擠的壓力、完善城區人口布局結構提供了一條有效的出路。”

城市向東。還是向西？

浮山新區的崛起，是1994年青島區劃調整后，城市拓展新空間的一個剪影。1994年的行政區劃調整，其意就在以老市區為依托，加快向東部開發拓展，改變南北狹長的城市布局，緩解老市區過于擁擠和飽和的矛盾，擴大城市空間，加強城市對內、對外的輻射能力。

城市向東，還是向西？答案既是為了解決城市化發展過程中面臨的現實問題，也表明了城市延伸的空間指向。

現代城市形態空間發展的一個重要趨勢是，城市會沿軸向帶形發展。南北狹長的青島當時可依靠的正是膠濟鐵路，但帶形發展的城市布局在城市規模不斷擴大，城市經濟不斷發展的過程中，卻又會帶來城市內部聯系的不經濟。南宿北工成為上世紀80年代前后，青島發展的重要桎梏。

上世紀80年代，青島經濟技術開發區成立。急于拓展城市空間的青島，將目光對準了膠州灣西岸的黃島。但從青島老市區到黃島新區有著長約120公里的陸上距離，膠州灣的阻隔和交通不便并沒有帶給黃島可期望的未來。

無法向西延展的青島，將未來發展的方向聚向東部。1992年，青島將出讓市委辦公樓的新聞成為媒體熱議的焦點。隨后，青島市出臺《加快東部開發建設的決定》：“爭取兩到三年在市區東部建成一個新的市級政治、經貿、文化中心，并以此帶動整個城市的建設和發展。”市委、市政府東遷，使其“成為青島迅速走向開放之路的顯著標志”，東部成為了新中心。

據相關資料記載，東遷之后的青島，經濟取得了飛速發展，“1993年青島提前7年完成第二個翻番，1994年地區生產總值達到520億元，連續三年保持了20％以上的增長速度，除京津滬三個直轄市外，在全國大中城市中位居第八。1995年達到642億元，1998年則達到888億元。”

市中心東移，也讓曾經繁華的中山路漸趨沒落。那個始建于1932年，位于中山路53號的青島飯店，也在2004年遷到了香港路。當年市民排隊買青島大包的景象，從此成為李旭和居住在中山路附近的青島人的回憶。

1949年出生的李旭，在當時市北區海關后的冠縣路34號（當時的海關后是現在市北區小港路、莘縣路和冠縣路交界處附近）一直生活到1966年，后來又陸續搬了幾次家，從萊蕪一路17號、市北區無棣四路2號，到大連路9號，再到如今居住的市南區珠海一路文化公寓。他經歷了中山路當年的興盛，也見證了香港中路今日的繁華。

“時間不論是往前一年，還是往后一年，時間長短沒有變，但感覺截然不同。”李旭覺得這些年過去，青島給他最大的感覺上的變化是，城區在變大的同時，交通便捷了。“（老家）上馬鎮辛屯村最早是即墨地，后來劃歸城陽區。從冠縣路回老家，要先坐公共汽車，然后倒車到板橋坊，再倒長途汽車，至少需要‘半拉天’。”

1992年，青島開發區與黃島區體制合一。2001年4月，青島市發布《關于加快青島開發區發展的決定》，經濟重心全面轉移。2002年，青島港將外貿集裝箱整體西移，前灣港成為港口重心。正是在這之后的十幾年，青島開發區取得了跨越式發展，形成了港口、家電電子、石油化工、汽車、造修船、海洋工程等六大產業集群。

2011年，青島開發區完成地區生產總值1174.6億元，工業總產值3500億元，固定資產投資442億元，實際利用外資16.1億美元，外貿進出口91.5億美元。以青島2.4％的陸域面積創造了全市1／4的工業總產值、1／5的地區生產總值。近日，商務部公布了2011年度國家級開發區綜合發展水平評價結果，青島開發區投資環境綜合評價總指數連續9年居國家級開發區第五位。

如今，2012年底新的區劃調整，將原先的黃島區和膠南市合并成立新的黃島區。青島市社科院城市研究所副所長冷靜認為，這次調整的目的之一就是圍繞西海岸經濟新區，承接國家戰略，形成合力，使項目和政策落地，提升其輻射力和吸引力。

百年九調

嶗山區東海東路78號，這里曾是青島現代藝術中心的所在地，如今，爛尾多年的建筑已被改造成青島規劃展覽館。在這里，你可以清晰地看到青島百年的演變和規劃脈絡。

1898年，德國人繪制的我國大陸第一份現代城市規劃方案《擬在青島灣新建城市的建設規劃》的繪制圖被翻拍后掛在展覽館內的墻壁上，它規劃確定了城市主要功能分區和重要公共建筑的選址。由此開始，一張張年代久遠的規劃圖紙記錄著這座城市由小漁村到一座海灣型都市的成長歷程。

1900年編制的《青島城市規劃》，將青島定位為軍事基地和港口貿易城市。規劃區面積約20平方公里，規劃注重利用自然和地形條件，形成分區明確、功能完善的規劃格局，沿南部濱海一帶布置生活功能區，沿膠州灣東岸布置港口、鐵路、工廠等設施。青島的早期城市建設基本按照該規劃進行，使其成為中國大陸第一個實施現代城市總體規劃的城市。

20世紀20年代，為滿足城市擴張的需求，編制了城市排水、道路等相關專項規劃，該時期青島的市政工程建設、城市地籍管理等方面均處于全國領先地位。

1958年在青島召開的全國城市規劃工作會議上，以“解剖一只麻雀”的方式對青島的規劃建設進行專題研究，使青島成為現代城市規劃建設理論的重要實踐地之一。梁思成在該會議形成的《中國建筑學會專題學術討論會的報告——青島》的序言中寫道：“作為一個現代城市，青島說明，在山地城市建設不但是可能的，而且效果是很好的……青島是一個值得我們學習的榜樣。”

一幅幅的規劃圖，是這本城市大書的段落篇章。每一篇新章節的開始，都會帶來城市新的外延。沿著這些規劃圖一步步往里走，展覽室最里面展示的是2011年至2020年的青島市城市總體規劃圖。由此圖止，青島的城市性質由當初德國人設想的軍事基地和交通口岸城市，將在2020年成為國家沿海重要中心城市、國際性的港口與濱海旅游度假城市、藍色經濟領軍城市和國家歷史文化名城。

規劃是城市發展的引領和先導，它展望式地標注出一座城市發展的方向和藍圖。隨著時間的推進，漸次實現。在這一實現的過程中，城市各種要素的重新組合，區域地位和發展策略的不斷改變，使得區劃調整成為大規劃框架內的必要動作。

區劃不是簡單的區域合并，每次區劃都是城市發展的需求，帶著慢烈的時代印記。

1910年，內界九區（按照1900年的《德屬之境分為內外兩界章程》，將膠澳租界內的新建市區“青島”附近作為內界，在內界中劃分了青島、大鮑島、小泥洼、孟家溝、小鮑島、楊家村、臺東鎮、掃帚灘、會前）碎雜且不利管理，制約了城市的發展，于是將其合并為青島、大鮑島、臺東鎮、臺西鎮四個區。

1929年，南京國民政府接管青島后，將其劃分為第一區、第二區、臺東區、四滄區、李村區和海西區；1939年，日據時代的青島在“青島大都市計劃”中，將即墨縣、膠縣劃為青島市轄，稱“大青島市”；1949年，在國民黨政府警保區劃統一的政策下，青島市區劃分為市南、市北、臺東、臺西、四滄、浮山，鄉區劃為李村、嶗東、嶗西、夏莊、陰島、薛家島；解放后，為穩定革命政權，加快城市功能恢復，青島區劃調整為市南區、市北區、臺東區、臺西區、四滄區、李村區、浮山區。

1958年，青島為使農業支援工業，加強城鄉合作，將原屬昌濰專區的膠南縣、膠縣，萊陽專區的即墨縣劃歸青島市管轄，形成了七區三縣：市南區、市北區、臺東區、臺西區、四方區、滄口區、嶗山郊區和膠南縣、膠縣、即墨縣；1983年，濰坊地區的平度縣和煙臺地區的萊西縣也劃歸青島管轄，全市區劃調整為市南、市北、四方、滄口、黃島五區和嶗山、即墨、膠縣、膠南、萊西、平度六縣；1994年的調整形成了七區五市的區劃格局，直到去年年底新的區劃出臺。

如今的青島，走過120余年，歷經九次大的區劃調整和數次“小動作”，最終形成了今天市南區、市北區、李滄區、城陽區、嶗山區、黃島區、即墨市、膠州市、平度市、萊西市等六區四市的行政區劃格局。

合區要“1+1>2”

改革開放后，我國城市的行政區劃調整，大致經歷了兩個階段：上世紀80年代開始的“撤縣設市”和2l世紀之后的“撤縣設區”。但如果按照行政區劃調整變革的內容。則通常可分為6類：建制變更、行政區域界線變更、行政機關駐地遷移、隸屬關系變更、行政等級變更、更名和命名。

此次城市新一輪的行政區劃調整，可以追溯到2005年的廣州，在“南拓、東進”戰略下，廣州撤銷東山區，將其區域并人越秀區。撤銷芳村區，將其區域并入荔灣區，新設立南沙區和蘿崗區；2009年4月，為更好地承接國家戰略，上海將原南匯區劃入浦東新區；2009年11月，天津市撤銷塘沽、漢沽、大港三區，設立濱海新區；2010年，沈陽、重慶、深圳、廈門等城市也都進行了針對不同發展目的的區劃調整；2011年，上海黃浦區和盧灣區合并成立新的黃浦區。同年，北京撤銷東城區、崇文區、西城區、宣武區，成立新的東城區和西城區；2012年9月，蘇州將原滄浪區、平江區、金閶區，合并為姑蘇區，撤銷縣級吳江市，設立吳江區。

縱觀這一輪的城市區劃調整，其多采用了“強弱聯合、肥瘦搭配”的模式，青島此次的調整也不例外。強區因此獲得了更多可利用的土地資源，增強了外延式發展的動力。弱一點的區則通過并區，在提升區域競爭力的同時，加快了城市化的進程。

在冷靜看來，此輪調整與13年前縣改市激活基層活力不同，這次直指行政為經濟讓路的目標，首先在直轄市和經濟特區等最核心的城市群展開，既是為了更好地推進和落實國家戰略，也是在城市自身的發展過程中，提高核心區的承載力和服務水平，避免產業同構，降低行政成本，提高行政效率，促進均衡發展。

在此輪調整中，天津濱海新區的模式給許多新區的發展提供了經驗，在“三區合一”之后，天津濱海新區形成了9個功能區，城區管理機構主要行使社會管理職能，而功能區管理機構則主要行使經濟發展職能，職能的分開，避免了“大區”套“小區”、“區”中有“區”和同質化競爭。

膠州灣跨海大橋和海底隧道的開通，使得青島西海岸早已不再是過去的“青黃不接”。作為承擔著“三個再造”使命的青島西海岸經濟新區來說，它是功能區，而不是行政區，也更有利于發揮自身功用。在去年年初新區管理體制確立后，新區工委、管委曾赴蘇浙等地學習考察，確立了要以天津濱海新區為標桿，首先趕超昆山開發區。

兩區合并不是簡單的“1+1=2”，而是要取得“1+1>2”的效果，但如若處理不好，也會造成“1+1<2”的結果。如何讓“1+1>2”，這也成為并區的城市要考慮的重要命題。

青島市社科院經濟所所長隋映輝告訴記者，調整不是簡單的重組，兩區合并應該要使優勢資源得到充分發掘，將資產、資源、人才等要素進行整合，尋求比較優勢。西海岸的整合，應該注重引進高技術、高附加值、高市場占有率的項目，不能依然“穿新鞋走老路”，搞一次性GDP，而應該借助此次區劃調整的機遇，為中日韓自貿區建設打下基礎。

2011年上海黃浦區和盧灣區合并后，區域經濟專家、上海社科院城市化發展研究中心主任郁鴻勝在接受媒體果訪時，就表示：“如果通過區劃調整，不僅平衡區域發展，還能提升公共服務水平，從而實現功能性的突破，帶來的效益就決不是簡單的‘1+1’。”

結語

城市化的快速推進，引發r各種“城市病”，城市面臨著空間不足、資源優勢不再、交通堵塞、環境污染、發展方式滯后等諸多問題。

在大的城市規劃框架下的區劃調整，在一定層面上可以帶來資源整合、邊界整合、管理整合等利好效應。但區劃調整不是包治百病的藥方，也可能會產生許多負面影響。這些負面效應大多體現在三個方面：一是規模擴大化，城市規模的擴大與實際需求不相適應；二是不計門檻，盲目追求項目的“大而全”，注重表面文章和經濟政績；三是編制、機構、投資盲目擴張。

在早期的西方國家，城市規劃深受形體規劃（Physical Design）思想的影響，“這一規劃思想把動態的城市發展看成是一個靜態過程，寄望于建筑師和規劃師繪制的整體的形體規劃總圖，試圖通過技術和金錢來實現圖紙描繪的詩一般美妙的理想模式，從而徹底擺脫城市發展中面臨的困境。”

但這一思想后來受到許多學者的批判，學者J·雅各布就指出，“大規模計劃只能使建筑師血液澎湃，使政客、地產商沖昏頭腦，而廣大群眾往往成為犧牲者。”這些“人本主義思想”的代表們認為，城市發展應該將“利人原則”放在城市更新的核心地位，強調“合理的交通組織”、“適度的城市規模”和“有機的城市更新”。

對于規劃應該扮演的角色，中國人民大學公共管理學院城市規劃與管理系副教授李東泉認為，“雖然城市規劃表現的是城市發展的方向與目標，但它本身并不能決定城市發展方向，即城市規劃不是城市發展的直接動力。城市規劃的作用是根據城市發展的一般規律和城市自身的特有條件，發現城市發展動向，并確定合適的干預時機和手段。城市發展本身往往會為城市規劃指出工作方向。”

作為一名青島人，李東泉常年研究城市規劃與城市發展關系、社區發展規劃，她認為百年青島的蛻變，得益于三次決定性的規劃決策：19世紀末到20世紀初，德國人在青島殖民統治期間，通過城市選址、港口和膠濟鐵路的建設，為青島城市的形成及此后的發展方向奠定了物質基礎；1931—1937年，青島實施的物質建設與文化建設、市區與鄉區兼籌并進的城市發展政策，使城市迎來了第一次全面發展的高潮，青島開始向現代化城市邁進；1992年開發東部的戰略決策，則為大青島的城市發展提供了廣闊的空間格局，為青島走向國際性大城市提供了保障。

如今，伴隨著新的區劃調整和2011年至2020年青島市城市總體規劃的出臺，青島人已經開始想像：下一個十年，城市會是什么模樣？