對長江江蘇段水上安全監管熱點難點治理的思考

摘 要：闡述了長江江蘇段水上安全監管長期存在的非法采砂、非法從事港口經營活動、非法過駁、漁船礙航捕撈等熱點難點問題

的主要表現形式和特點，對其存在的危害性進行了分析，提出了破解水上安全監管熱點難點的對策與建議。

關鍵詞：安全監管 熱點難點 對策

長江江蘇段位于長江下游，地處長江三角洲沖積平原，地勢低平，襟海帶江，工業發達，經濟腹地遼闊，流域全長360多千米，有10個一類開放港口，2011年船舶貨運量達11.12億噸，是我國內河港口經濟最為發達的區域。其中，京杭大運河在鎮江段橫穿南北，該區域內是長江江蘇段通航密度最大的水域，此外，長江江蘇段還有引江河口、過船港河口等10余個與江蘇乃至其他省市通航水域緊密相連的叉河河口，共同構成了發達的水運交通網絡。近幾年來，隨著江蘇沿江沿海開發大提速，沿江各開放港口經濟迅猛發展，港口吞吐量不斷增長，水上交通呈現出船舶流量大、交通密度高的特點，與此同時，還出現了非法采砂、非法從事港口經營活動、非法過駁、漁船礙航捕撈等一系列嚴重影響水上安全監管的熱點難點問題，水上交通事故，特別是船舶碰撞事故的發生概率明顯增大。

水上安全監管熱點難點呈現的主要特點

歷史上存在時間長、數量多。一些監管的熱點難點問題在長江江蘇段存在的時間長，存在的數量龐大，嚴重制約著港口經濟的發展。例如長江江蘇段作為傳統的漁業生產區歷史悠久，漁業生產力與航運生產力之間的矛盾在經濟建設的同時更加凸顯。黃砂過駁區在九十年代便自發形成，其在長江江蘇段存在的時間長、過駁浮吊多，已經達到既成事實的態勢。但隨著長江江蘇段各港口岸線的規劃和使用，黃砂過駁區占用了部分深水岸線前沿水域，已不符合各港口迅猛發展的實際。

伴隨港口繁榮而發展，有市場需求空間。長江江蘇段各港口在2005年后得到了跨越式發展，港口配套設施卻未跟上港口發展的步伐，“三無船”費用低廉、機動靈活等特點，為“三無船”從事交通、供應、修理、黃砂過駁等提供了天然的市場空間。以江陰港為例，在2005年至2011年的7年時間內，新增了37座碼頭，80余個泊位。由于具有市場需求，黃砂過駁作業區、“三無”船提供港口配套服務等具有廣泛的需求，催生了這塊“非法蛋糕”越做越大。

在港內違章航行、停泊，違法經營。“三無船”無船舶檢驗證書，未辦理船舶登記證書，無合格的配員，處于不適航的狀態下在港內從事非法經營活動。“三無船”由于沒有經過船檢部門檢驗，船況差，一般未安裝AIS、甚高頻等設備，導致過往船舶“看不見、叫不應”，再加之無合格的船員駕駛，操作人員也未經過專門培訓，不遵守定線制，極易造成碰撞事故。這些“三無船”在港口從事經營活動未經港口部門審批，擅自在港內非法從事交通、供應等經營性行為，擾亂了港口正常的經營秩序。

涉及多個行業，存在多頭管理。長江江蘇段出現這些熱點難點涉及海事、地方交通運輸部門、港口行政主管部門、國土資源部門、水利部門、漁政部門、公安、地方政府等各級部門，呈現政出多門、多頭管理的態勢。各有關部門管理的標準和尺度不一致，在“利”字當頭的情況下，導致“越管越多、越管越亂”的現象。僅靠單獨一個或幾個部門開展專項治理的這種“運動式”整治模式，在短時間內可以取得一定效果，卻未能徹底根治長期存在的監管難點。

船舶和作業人員流動性強。由于非法采砂、黃砂過駁區、“三無”船舶等資金投入少，回報豐厚。例如一艘有普通貨船非法改裝的吸沙船，每天采10小時，就可以采1000噸砂，除掉人工和油料費用，利潤在1萬元左右。在航運市場普遍不景氣以及暴利的驅使下，大量流動人員涌入該行業，容易出現拉幫結派集體抗衡執法部門的管理，甚至于出現黑惡勢力參與，在長江江蘇段各港口滋生了一系列的治安事件，如暴力抗法、盜竊、走私等一些列嚴重違法行為。一旦在某一港口出現了聯合執法實施治理時，這部分船舶和人員集體“遷徙”到其他港口，危及另一港口的公共秩序和公共安全。

水上安全監管熱點難點的危害性分析

制約沿江港口經濟發展。隨著長江江蘇段沿江大開發，各港口建設如火如荼，一些優良的深水岸線日漸枯竭，而一些可開發的岸線被黃砂過駁區非法占用了前沿水域，造成稀有的可開發岸線無法如期正常開發。沿江各港口均有大量黃砂過駁區，且以常州等地規模最大、占用的岸線和水域最廣。如某港口黃砂過駁區在鼎盛時期有100余艘浮吊船在此處匯集作業，大量浮吊船和過駁的黃砂船占據著港口岸線前沿水域（見圖1），造成該岸線水域已建成的碼頭無法保證擬靠泊該碼頭的船舶安全靠離；與此同時，該港口有大量深水岸線因黃砂過駁區的存在而影響了其進一步開發和利用，制約了該地區港口經濟的發展。

圖1某地黃砂過駁區浮吊與過駁黃砂船占據碼頭前沿水域

影響航運安全生產。黃砂過駁區浮吊和過駁黃砂船無序停泊、作業，時有發生擱淺、碰撞、沉船等水上交通安全事故發生。據統計，2009年長江江蘇段發生了13起自沉事故，其中9起與船舶超載運輸有關；2010年長江江蘇段船舶自沉事故共22起，占全年事故總數的34.6%。調查結果表明，90%以上的船舶自沉險情均由超載現象。自沉事故已經為長江江蘇段事故高發種類，而黃砂過駁區則是船舶超載運輸的重災區。當船舶在采砂船非法采挖后的錨地拋錨時，洪水期易因走錨造成碰撞事故，枯水期易在落潮時擱淺。“三無”船在港內非法從事交通、供應、廢品回收等作業，易出現偷盜、走私、爆炸等安全生產事故，更為嚴重可導致群死群傷的惡性事故，對船舶、作業人員生命安全和港口企業、船舶安全生產帶來了巨大的安全隱患。2009年和2010年一般及以上等級水上交通事故均為52起，其中與“三無”船有關的水上交通事故分別占3%和9.5%，呈現了上升趨勢。漁船在占用航道捕魚作業，導致與過往船舶發生碰撞事故，造成人員死亡。2009年有5件險情涉及漁船，導致14人遇險，7人死亡失蹤，占年度死亡失蹤人數的7.6%。

影響航道和橋梁安全。漁船占用航道捕魚，過往船舶稍有不慎便與之發生碰撞或在避讓漁船時與其他船舶發生緊迫局面乃至碰撞事故，為通航安全以及漁船自身安全造成了極大地影響。采砂船非法在長江采砂，使長江河勢出現了無規律變化，為船舶駕引人員對安全行駛和靠泊的判斷帶來了不利影響，造成了部分在航道中擱淺、碰撞等事故發生。每年枯水期有大量船舶，在長江江蘇段錨地、航道中出現擱淺險情。過度采砂挖空江底，造成兩岸江堤坍塌、橋梁基座河床變化，使橋梁發生坍塌的危險。

影響沿江社會安定。“三無”船擅自從事交通船經營行為，造成翻沉事故。“三無”船、采砂船、黃砂過駁區等極容易滋生治安事件。2007年在長江泰州段發生過一起多艘“三無”船盜賣運輸重油案件。“三無”船舶盜竊商船工業原料、油料、船用零件等，一旦在風浪天氣下造成翻沉，對水域造成污染。2011年10月25日，一艘裝載化工原料“三無船”在從長江進入支流時，因操作不慎在河口處翻沉，導致下游10公里水體污染，曾一度造成下游部分沿江居民恐慌搶水。

破解熱點難點的對策

完善現有的法律法規體系。由于現有的水上交通安全監管法律法規無法完全涵蓋到，在一定程度上造成了一定的法律保障真空。建議江蘇省人大和省政府采取地方立法的方式，對現有對水上違法非法生產經營的法律法規的條款進行消化吸收，制定符合江蘇省水上安全監管特點的地方性法規，為各個執法部門集中治理長期以來存在的水上安全監管熱點難點提供有力的法律支持和保障。

組織專項統一聯合執法行動，全省范圍內多部門集中治理。由于水上安全生產存在較大的流動性，建議由江蘇省人民政府出面成立一個牽頭協調機構，對水上安全監管難點實施掛牌督辦，突破沿江各市縣“單打獨斗”的局面，整合分散到各個部門的執法力量；制定針對長江江蘇段非法違法生產經營的治理方案和措施，各執法力量統一標準、統一打擊力度、互通執法信息。組織長江江蘇段沿江海事、交通、港口、公安等部門按照統一的要求實施聯合執法行動，重點對“三無”船、非法吸沙船等停靠的長江叉河河口進行管控，讓其無處藏身，保持高壓的行政處罰態勢，提高其違法生產經營的成本，令其主動退出。

疏堵并舉，建立長效管理機制。在全省范圍內保持高壓打擊的態勢下，由省政府牽頭強化源頭管理，合理制定“三無”船、非法采砂船、漁船等船主和作業人員上岸就業的方案，并出臺相應的扶持政策，疏導這部分從業人員回歸合法經營。沿江各市建立縣/區、鄉/鎮、村三級陸上治理管理機制，引導當地漁民、從事非法采砂、供應、交通等港口經營的從業人員上岸就業，或者到各個有關部門辦理合法經營手續，經培訓合格后方可繼續從事供應、交通等港口經營行為。

合理配置港口資源。沿江各港口應充分考慮港口的配套設施，合理引導企業向港口交通、供應、船舶廢舊物資回收等港口配套設施投入，讓“三無”船舶無市場需求，其自然會理性退出。在侯閘船舶較多的河口水域附近合理設置侯閘小型船舶錨地，指定小型船舶到制定安全水域拋錨侯閘；同時，完善江蘇海事局與江蘇省交通運輸廳內部信息溝通機制，在河口水域建立信息互通渠道，通過合理疏導閘內閘外小型船舶侯閘，減少待閘船舶對長江干線通航安全的影響。

提高港口岸線利用效率。根據交通運輸部“深水深用，淺水淺用，可開發的岸線開發后利用”的原則，因地制宜，完善全省長江岸線統籌規劃。在深水岸線內檔興建內港池泊位的形式，以便于內河分流、中轉之用；在淺水岸線水域規劃低附加值貨物中轉，如叉河口、開挖港池等方式，合理規劃、利用有限的岸線資源，吸引黃砂過駁船舶到該區域作業，消除黃砂過駁區天然存在的市場，從而自然取締非法過駁區。（作者單位：江陰海事局）