海南旅游強制綜合保險制度立法的實踐與探討

【摘要】隨著海南國際旅游島建設加快和旅游業的發展，海南旅游安全問題也隨之更加突出和重要。在旅游安全事故處理過程中，大多是政府全力協調，企業全額賠付，而作為分攤和化解旅游風險的旅游保險卻未能發揮其應有的功能。因此，通過立法，建立一套完善的旅游綜合保險制度，已勢在必行。

【關鍵詞】國際旅游島；旅游強制綜合保險；海南

一、引言

隨著海南國際旅游島建設的不斷向前推進，旅游安全問題也隨之變得更加突出和重要，并更加受到社會各界關注。旅游安全不僅關系到廣大游客的生命財產安全，還關系到海南在國內外的形象，關系到海南旅游業能否持續穩定發展，更關系到海南國際旅游島建設的成敗，因此，通過立法建立一套完善的旅游風險保障制度已勢在必行。

中國旅游強制保險立法分為旅游意外保險和旅行社責任保險兩個發展階段。為了保障旅游者和旅行社的合法權益，國家旅游局于2001年5月發布了《旅行社投保旅行社責任保險規定》，2001年9月1日開始實施，旅行社責任保險自此代替旅游意外保險，成為旅游強制保險。旅游保險中的相關法律問題研究，是旅游保險研究領域的熱點。費廣玉在研究中指出，旅行社作為旅游意外保險的主要銷售代理商，不但沒有扮演好銷售代理商的角色，還在一定程度上制約了旅游者對之的認可和接受。旅游意外保險在旅行社遭“冷遇”的原因主要有：工作人員旅游保險意識薄弱，對旅游意外險的認識存在誤區，旅行社害怕增加經營成本，旅游監管部門不重視，對保險公司不信任。因此，有必要對旅游意外保險遭旅行社“冷遇”的相關問題進行探討[1]。鄭晶在研究中提到，深入分析旅游意外保險與旅行社責任保險立法的問題成因， 可以發現造成旅游強制保險制度缺陷不外乎兩個方面的原因： 一是立法技術粗糙， 對相關的法律關系缺乏細致的考量；二是對旅游強制保險行政監管上的偏差[2]。李燕怡等人在文中指出，國內各大保險公司瞄準了旅游保險市場，紛紛推出各種旅游保險產品，與此同時，也產生了旅游保險糾紛。文章試圖對旅游保險中的相關法律問題作一番探討，從旅游保險合同簽訂過程中的法律問題和旅游保險合同理賠過程中的法律問題兩個方面以圖對旅游保險糾紛的解決有所幫助[3]。胡佳妮則指出，目前旅游業仍是我國法制建設中的薄弱環節，旅游保險更缺乏明確的法律定位和完善的法律約束，造成當前我國旅游保險難以及時、有效地保護旅游保險合同關系主體的合法權益，影響旅游保險功能的發揮。我國旅游保險的發展現狀嚴重滯后于旅游業的發展進度，已經成為影響旅游業進一步持續健康發展的一道障礙。對此，有必要對旅游保險法制和實務中存在的問題進行分析研究，以期為我國現階段旅游業法制的建設和完善提供參考[4]。

二、海南旅游安全概況與旅游強制綜合保險制度立法的必要性

（一）海南旅游安全的特征

海南島面積3.4萬平方公里。除了本島之外，海南還管轄著200萬平方公里的海域以及南海諸島。由于地理條件的特殊性，若從自然因素來說，其旅游安全具有以下特征：

首先海南島孤懸海外，是一個相對獨立的地理單元，旅游過程中抵抗突發事故或突發干擾的能力不強；二是海南旅游安全受制于氣候因素、自然因素、地理因素，各種因素之間關聯性強；三是海南是以水文景觀和森林景觀為主體資源的旅游景區，存在系列旅游安全隱患問題；四是海南地理環境空間和環境承載力有限，生態環境脆弱，旅游資源安全問題較為突出；五是海南旅游活動以參與性的水上項目為主，水上活動項目有一定危險性，旅游活動安全問題突出；六是海南本島及周邊島嶼交通相對不便，一旦出現安全事故，施救相對困難。

（二）海南旅游安全表現形態

1.自然災害。其一是威脅旅游者生命及破壞旅游設施的自然災害。包括：颶風、臺風、氣旋和龍卷風、暴雨、洪水、沙暴等氣象災害；地震、火山噴發、海嘯、泥石流等地質及地貌災害。如2010年10月陵水吊羅山區發生山體滑坡、125名游客和13名吊羅山林業局工作人員被困山中的事件。二是危及旅游者健康和生命的其他自然因素和現象。這些因素包括海潮、缺氧、極端氣溫、以及海上船只所引起的暈動等。三是野生動植物、昆蟲等的接觸而產生的危險。主要指兇猛動物對旅游者帶來的傷害與威脅。如島嶼旅游出現的鯊魚咬傷、毒蛇咬傷、水草裹絆、山螞蟥吸傷等。四是森林火災。因天氣引發的森林火災。

2.交通事故。在旅游活動各環節中，旅游交通安全事故是影響最大且發生頻率最高的安全問題之一。一是水上交通安全事故。由于海南特殊的地理條件和交通條件，水上交通安全事故出現的頻率相對較大。海南發生的水上交通安全事故表現形態主要集中在船只相撞、翻沉等水難事故以及游客落水、溺水等事故； 水上交通安全事故不僅發生在海上，在湖泊、水庫、河流旅游時也會發生。二是陸上交通安全事故。海南島上公路交通安全事故主要集中在上山車輛、纜車、私人經營機動車上。島嶼公路設施條件不良也是發生交通安全事故的主要原因之一。

3.疾病或人身傷害。一是環境因素導致的疾病。如熱帶地區島嶼所特有的疾病如瘧疾、登革熱等。二是飲食因素導致的疾病，如熱帶島嶼旅游中，游客容易因水土不服或食用不干凈、不新鮮的食品而引起疾病。三是抽筋、心臟病等突發性疾病。因游泳而導致的手腳抽筋，由于參加體驗性、激烈性活動項目而發生心臟病等突發性疾病。四是割傷、刺傷或碰傷。游客經常會被海灘上的貝殼、礁巖以及沙灘中的碎玻璃、易拉罐拉環等固體垃圾物造成身體部位的割傷或刺傷。在河流漂流時還會出現碰傷事故。五是溺水。以游泳項目為甚。許多游樂項目如快艇、海上垂釣、漂流等也容易引發游客不慎落水的溺水事故。六是登山和森林游運動過程中摔傷等。

4.治安犯罪問題。一是暴力型犯罪。包括搶劫、侵犯人身自由、性犯罪和與毒品、賭博、淫穢有關的犯罪。二是盜竊犯罪。多發生在島上主要景區人流較擁擠的地方，游客夜晚在海灘上露天過夜，也容易引發盜竊犯罪。三是欺詐行為。主要包括強買強賣、以假充真、以次充好等損害旅游者利益的事件。

（三）海南旅游強制綜合保險制度立法的必要性與可行性

1.海南旅游安全及旅游保險現狀的迫切需要。隨著海南旅游業規模的快速增長，隨著異常氣候、極端天氣等自然災害的多次、無序發生，再加上旅游者出游方式日趨多元化、個性化等綜合因素等影響，游客在旅游過程中，吃、住、行、游、購、娛等環節發生的意外人身傷害、公共衛生事件、治安事件及社會安全事件等均呈現上升勢頭。截至2012年7月，海南省餐飲服務環節共發生一般食品安全事故2起，散發性食物中毒事故7起，涉及中毒人數累計173人。2010年海南全年道路交通事故發生1499起，上升12.5%；造成死亡471人；直接經濟損失552.64萬元[5]。2011年，海南發生一次死亡3人以上交通事故12起，共造成47人死亡。同年年11月29日，五指山市境內國道發生一起重大道路交通事故，造成12人死亡，12人受傷，直接經濟損失703.2萬元[6]。2012年海南因交通事故死亡457人 受傷2363人[7]。這其中有不少是旅游交通安全事故。主要的案例有：2010年10月陵水吊羅山區發生山體滑坡、125名游客和13名林業局工作人員被困山中事件。2012年8月發生三亞國光豪生度假酒店141名客人食物中毒事件； 2012年6月2日，三亞至海口東線高速中巴車發生遇險的事件，造成多人重傷。同年9月19日，瓊海高速公路上由于駕駛員駕車未保持安全距離，致使該車追尾，碰撞上重型集裝箱掛車，造成剛剛畢業的大學生導游死亡。2012年1月28日三亞發生“宰客門”事件成為該年度旅游熱點事件盤點[8]。2013年1月8日，海南發生的23名“驢友”擅自赴西沙旅游遇險事件。在這些安全事故處理過程中，如處理三亞國光豪生發生的游客食物中毒事件，還是政府全力協調，企業全額賠付，而作為分攤和化解旅游風險的旅游保險卻未能發揮其應有的功能。一方面，增加了政府協調負擔；另一方面，大大增加了旅游企業的財務負擔，給企業后續運行及發展造成嚴重困難。

造成海南旅游安全事故發生的原因是多方面的，但若從人為因素來講，沒有建立起旅游安全保障體系，包括沒有建立起旅游安全保障政策法規體系，救援基礎設施不配套、旅游應急救援不完善，旅游保險體系不健全等等。具體的表現主要有：經營場所存在安全風險隱患，比如：火災、爆炸事故，造成游客損失；服務設施不完善，比如設施安全性低，陳舊老化，造成游客損失；食品安全存在隱患，危及游客身體健康生命；保險意識及風險意識不足，僅有20%左右的旅客是隨團旅游購買保險等等。這不僅有損于海南在國內外的形象，還將制約海南旅游業的健康、穩定和永續發展。可以說，建立包括綜合旅游保險體系在內的國際旅游島旅游安全保障體系，是構建安全海南，和諧海南的前提，將有利于推進海南“建設中外游客的度假天堂”目標的實現。

據調查，旅行社、旅游運輸企業以及旅游產業鏈上其它相關從業者，在組織游客旅游的過程中，由于缺乏旅游安全措施與安全意識，存在著大量的危險源，發生重特大事故的隱患也逐漸使海南旅游安全不容忽視，入島游客仍存在一定的風險隱患及后顧之憂。而與發達國家的旅游保險相比，目前國內市場的旅游保險產品無論從產品設計、銷售模式、理賠服務、救援機制以及制度建設等方面，均存在一定的差距。具體表現有：強制旅游保險制度缺失，僅有的旅行社強制責任保險根本無法滿足現有需求；旅游保險產品覆蓋面窄、保額低、保障不充分；保險產品不統一，條款內容復雜難懂，某些保險產品甚至存在“消費陷阱”；加上投保及交費手續復雜、繁瑣，節假日及非工作時間無法正常投保，投保網絡不穩定，數據修改時效緩慢；出現緊急災害或事故，保險公司缺乏快速響應措施，并無能力提供緊急救援；出現需要緊急醫療搶救的情況，難以做到保險墊付；由于索賠程序復雜，理賠周期較長；市場競爭不規范，報價及折扣隨意性很強，甚至侵害消費者利益；各險種各自為政，無法共享整個行業旅游風險數據及信息；游客和旅游經營者普遍缺乏保險意識及風險意識，有數據顯示，我國只有20%左右的旅客隨團旅游由旅行社辦理保險，絕大部分旅游者均處于無保險狀態；盡管大多旅行社都投保“旅行社責任險”，但仍有一些中小型旅行社及旅游酒店及景點存僥幸心理，不投或少投，一旦發生安全事故，由于投保金額不足，即便是大型企業，也會陷入窘困的境地，甚至幾年都無法走出困境。而對于許多中小型旅游企業來說，則更無力賠付受害旅客的損失。這樣，旅游安全產生的矛盾，就全部轉嫁給當地政府，為政府帶來沉重的負擔，給社會帶來嚴重的不穩定因素，影響社會的和諧穩定。

從上述分析可見，旅游保險作為輔助旅游安全管理的重要手段，目前，市場上的產品及經營模式已遠遠無法滿足當前旅游發展形勢的需要，通過立法，建立一套完善的旅游綜合保險制度，已勢在必行。

2.海南風險保障體系順利運行的基礎。據調查，一系列旅游事故的發生給國家和人民的生命財產造成了巨大損失，而在這些事故的處理過程中，凸顯了旅游業的高風險，暴露了旅游安全保障機制的薄弱和抗風險能力的嚴重不適應性。

在海南省委、省政府的領導和有關部門的大力支持下，海南省旅委會會同海南旅游協會及海南星利保險經紀有限公司，通過兩年時間，對海南旅游安全保障工作做了大量的市場調研，已形成海南旅游風險保障體系項目的方案，并與2012年5月1日正式啟動。

旅游風險保障體系是海南國際旅游島的重大項目。目前，旅游風險保障體系電子平臺已測試成功并試運行。該保障體系整合了“海南省旅游信息服務平臺”、“理賠服務平臺”、“緊急事故處理救援平臺”等，24小時為游客提供多國語言的旅游資訊、旅游投訴、旅游救援、旅游安全警示等多方服務，實現對海南省各旅行社、旅游景點、旅游大巴的實時監控和管理。旅游強制綜合保險的立法，將為平臺的運行提供制度保障及法律依據，從而能夠在游客及旅游經營者保險意識、風險防范意識普遍不強的前提下，通過平臺讓每一位入島游客都享受到高保額、高保障、低費率、優服務服務的旅游保險，確保每一位入島旅游者在享受陽光沙灘美景的同時，享受到一個更平安和諧的環境。一旦出現安全事故，也可通過旅游風險保障體系，得到圓滿地處理和解決，使出現安全事故的個人和家庭得到補償和保障，感受到陽光海南島的溫暖與人情。

3.海南具有經濟特區先行立法的條件。1988年，七屆全國人大一次會議通過關于建立海南經濟特區的決議，授權海南省人大及其常委會制定所屬經濟特區的法規。2000年，通過的立法第65條、第81條對經濟特區授權立法作了直接規定。第65條規定“經濟特區所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會根據全國人民代表大會的授權決定，制定法規，在經濟特區范圍內實施。”第81條第2款規定“經濟特區法規根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本經濟特區適用經濟特區法規的規定。”

根據相關授權決定和立法的規定，海南經濟特區授權立法在遵循憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則的前提下，可以對已有相關立法的具體規定作出變通。此外，海南經濟特區法規根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本經濟特區適用經濟特區法規的規定。

另外，鑒于國務院已批準海南建設“海南國際旅游島綜合試驗區”，同意海南進一步發揮經濟特區優勢，在旅游業對外開放和體制機制改革方面積極探索，先行試驗。在此背景下，海南已先后出臺7部旅游法規，內容涵蓋旅行社管理、景區管理、導游管理、旅游局挨個管理、旅館業管理和旅游客運管理等，旅游立法工作已走在全國前列。

鑒于此，海南作為有立法權的全國最大的經濟特區，又有相應的政策支持，可以通過立法形式建立海南旅游強制綜合保險制度，以確保海南旅游安全保障體系的順利運行。

4.國外有現成的經驗可以借鑒。強制旅游保險是國際通行做法。歐洲各國如法國、德國、意大利、奧地利、比利時、丹麥、芬蘭、希臘、盧森堡、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典和冰島等，入境人員必須購買保障金額為三萬歐元的旅游保險。俄羅斯、白俄羅斯也有類似規定。國際旅游保險保障內容包括：意外傷害、疾病醫療、個人財物保障、24小時全球緊急醫療救援和旅行支援服務。此外，保險期限靈活，可可按天數或月、年承保。

三、制訂和實施海南旅游安全風險保障政策法規對策

（一）盡快把旅游安全風險保障法規列入立法規劃

2012年5月1日，海南旅游風險保障體系項目正式啟動。該體系通過海南旅游風險保障體系的建設為游客提供旅游咨詢、旅游投訴、旅游救援、旅游安全警示等多方服務，實現對海南各旅行社、旅游景點等的實時監控和管理，預防、減少旅游事故的發生，并在發生保障事故時能夠給予及時處理，并且協調解決游客和旅游經營者、旅游輔助服務者之間因保險服務引發的矛盾糾紛。但由于種種原因，該項目的推行還不夠理想，急需通過立法來推動和落實。海南省人大法制工作委員會工作人員表示，未來五年，省人大有“海南省旅游緊急（事故）處理法規”立法規劃。建議把海南省旅游安全風險保障法規也列入未來五年立法規劃內容。

（二）盡快對地方性的旅游法規進行修訂

鑒于立法程序比較復雜，時間較長，建議海南省人大在修訂《海南省旅游條例》、《海南經濟特區旅行社管理規定》、《海南經濟特區導游人員管理規定》等相關地方旅游法規時，增加有關旅游保險內容，包括對旅游強制綜合保險、旅游風險保障體系平臺、旅游風險保障儲備金、旅游行業從業人員培訓體系、監督保障體系等內容作出規定。

（三）加強旅游安全保障體系建設和旅游安全風險保障立法的研究

立法要作到科學性、可行性，必須有科學的理論指導和充分的依據。旅游安全風險保障體系涉及到旅游學、法學、管理學、經濟學、社會學、消費心理學等學科，涉及到游客、旅游景區、旅游賓館、旅游交通、旅行社、政府以及當地居民等利益相關者，因此，要加大投入，調動科研力量，充分發揮專家的作用，加強研究。

（四）完善海南旅游強制綜合保險制度立法內容

1.關于旅游強制綜合保險。（1）規定自某一時限開始，海南省實行“旅游強制綜合保險制度”，要求每一位進入海南島的游客，無論參與何種旅游方式，均須通過海南旅游風險保障平臺購買旅游強制綜合保險。具體產品名稱、保障類別、保障責任、費率、條款等另行規定；（2）規定在遵循“大數法則”的原則和前提下，實行集中統一全行業的“統投統保”模式，將以往分散的保險費用，由旅行社及游客通過保險經紀人向共同承保公司集中統一投保旅游強制綜合保險，一旦發生旅游安全事故，由共同承保公司統一集中處理，統一理賠。

2.關于旅游風險保障體系平臺。（1）整合并進一步集成各類已建、在建、籌建的信息、服務品種，構建旅游風險保障體系平臺。包括：海南省旅游服務信息系統，為海南省各級旅游行政管理部門提供實時旅游保險統保報告和數據。通過平臺實時向旅游發展委員會提供統保項目運行和分析報告，包括投保率、網上報案、索賠進度、調處情況通報以及統保項目存在的問題等內容，建立承保公司網上質量考核、評分，了解承保公司服務質量并提出整改意見。（2）整合和完善海南省旅游保險服務信息網絡平臺，為全球游客及旅行社提供更方便快捷的投保和理賠服務；快速收集旅游行業和全球游客的投保與理賠數據，建立起行業的風險管理數據庫，為旅游行業的安全風險管理提供決策性的依據。（3）整合和利用海南省旅游發展委員會信息中心的12301旅游熱線，全方位、24小時為游客提供多國語言的旅游咨訊、旅游投訴、旅游救援、旅游安全警示等多方服務的政府公益信息服務平臺。（4）整合旅游安全救助服務中心，對旅游事故進行預防，并在發生旅游事故時給予及時處理，協調解決游客和旅游經營者、旅游輔助服務者之間因保險服務引發的矛盾。（5）整合由承保公司全國服務網絡機器分布在海南省各市縣的分支機構的專職查勘和理賠人員組成的理賠服務中心，確保能夠在第一時間進行保險事故查勘，為被保險人提供周到的服務，及時做出理賠，做到游客在海南省出險，可回到游客居住當地收取賠款。

3.關于旅游風險保障儲備金。要規定由保險經紀及承保公司作為發起人設立旅游風險保障儲備基金。儲備金的用途包括：針對在海南旅游并參與旅游綜合保險的游客，發生重大保險事故時所需支付的巨大救援費用，超過保險理賠金額時，給予醫療運送和送返所產生的費用；發生自然災害或重大意外事故時，實施緊急救援所需支出的相關費用；完善旅游風險保障體系而設立的緊急救援網點（如緊急救助站、緊急服務站）等產生的相關費用；支援旅游風險保障體系建設所投入的設備配置（如各救援機構的救援設備）的相關費用；非保障范圍的人道主義費用等其他社會公益性的費用；儲備金管理日常費用。

關于儲備金的管理措施主要有：設立儲備金管理章程和專門的旅游風險保障儲備金專用賬戶，負責旅游風險保障儲備金的管理與運用；旅游風險保障儲備金的使用參照儲備金管理章程，接受海南省旅游發展委員會、海南省保監局的監督。向旅行社及其他相關協會等多方面公開旅游風險保障儲備金的使用情況，并接受各關聯方的意見和建議，做到資金管理公開透明，依法使用。

除此之外，還要建立監督保障體系和旅游行業從業人員培訓體系。規定由海南省旅委會指導整個海南旅游風險保障體系的運作及實施，并對承保公司、保險經紀以及旅游風險保障儲備基金的運作實行監督；規定由海南省保監局對承保公司和保險經紀的經營管理水平和服務水平實施監控評估。由海南省旅委會、保險經紀及各承保公司對旅游行業相關從業人員就旅游保險的相關政策法規、保險產品的推廣宣傳、旅游風險防范、救援指南和保險理賠等方面進行培訓。

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