晚清軍費(fèi)之困

軍費(fèi)對(duì)一個(gè)國(guó)家而言，絕不僅僅是一個(gè)數(shù)字。對(duì)之簡(jiǎn)要分析，可判斷該國(guó)軍事實(shí)力與戰(zhàn)略走勢(shì)。再深入挖掘，則可發(fā)現(xiàn)社會(huì)變革的力量，體味時(shí)代變遷的滄桑，而這也正是后世研究晚清國(guó)防體系的重要出發(fā)點(diǎn)。眺望歷史的天空，這個(gè)末代王朝亂象橫生的軍費(fèi)問題背后，帝國(guó)覆亡的種子早已悄然理下。

軍費(fèi)開銷無底洞

早在鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前，清朝的軍費(fèi)體系就已病入膏肓。嘉慶年間，為鎮(zhèn)壓白蓮教起義，清政府耗去庫(kù)銀約1億兩，從此國(guó)家財(cái)政陷入泥潭。至道光年間（19世紀(jì)50年代），清朝國(guó)庫(kù)儲(chǔ)備已從18世紀(jì)的6000萬兩跌為800萬兩，僅夠維持軍士的日常生活開支。結(jié)果仗還沒打，朝中有識(shí)之士便驚呼，帝國(guó)軍隊(duì)的力量早已被侵蝕。

翻閱晚清軍事史，人們常會(huì)困惑于一個(gè)奇怪的現(xiàn)象：開戰(zhàn)伊始，清政府往往信心十足。而當(dāng)前方戰(zhàn)事猶酣之際，統(tǒng)治集團(tuán)已斗志全無，投降言論逐漸占據(jù)上風(fēng)。對(duì)此，學(xué)界多歸結(jié)為清朝腐敗無能、軍隊(duì)裝備落后，卻忽略了經(jīng)濟(jì)因素的作用。以第一次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)為例，根據(jù)一份當(dāng)時(shí)戶部的文檔可知，經(jīng)過2年戰(zhàn)爭(zhēng)消耗后，“各省封貯及留協(xié)等銀均已陸續(xù)支缺”。如果再打下去，或?qū)⒁l(fā)帝國(guó)財(cái)政體系的徹底崩潰。而此后清朝歷次反侵略戰(zhàn)爭(zhēng)的失敗，除軍事上弱小外，財(cái)政困難造成的軍費(fèi)體系崩塌，也是促使清朝統(tǒng)治者在戰(zhàn)爭(zhēng)最激烈時(shí)“服軟認(rèn)輸”的重要?jiǎng)右颉?/p>

更奇怪的事情還在后頭。得知英軍來襲，東南沿海各地倉(cāng)促應(yīng)戰(zhàn)，忙著修工事，鑄火炮，銀子花得跟流水似的。從1841年2月14日到1842年3月16日，僅廣東一省就花去軍費(fèi)390萬兩，等于每天1萬兩。而整個(gè)鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)期間的軍費(fèi)開支，則“首尾三載，糜帑七千萬”。反觀英軍戰(zhàn)費(fèi)，僅及中方六分之一（1263萬兩）。本土作戰(zhàn)的成本竟比遠(yuǎn)渡重洋還高，豈非咄咄怪事！那么，這些錢都跑到哪兒去了呢？

中國(guó)封建社會(huì)以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，生產(chǎn)力十分低下，“養(yǎng)兵”從來都不是樁輕松的差事。軍費(fèi)在歷朝歷代國(guó)家財(cái)政中所占比重都很高，少則六七分，多則八九成，故有“天下財(cái)貨所入，十中八九贍軍”的說法。而其中，尤以軍人生活類消費(fèi)支出最多。以清朝為例，平時(shí)養(yǎng)兵費(fèi)用還算低廉，一遇戰(zhàn)事，則需另行支付行裝銀、俸賞銀。而且，官兵一經(jīng)征調(diào)，就成了誰都惹不起的“大爺”，飯食、車船等物資均由沿途州縣無償提供。第一次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，廣西巡撫孔繼尹就向戶部訴苦，說為了支應(yīng)過境本省的云貴官兵，自己多掏了2.2萬兩“招待費(fèi)”。這么能花錢，是不是兩個(gè)省派了很多兵呢？非也。貴州調(diào)兵不過2500，云南則只有區(qū)區(qū)500人。這么點(diǎn)軍隊(duì)過境一省，所耗費(fèi)用就如此“夸張”。而當(dāng)時(shí)為集結(jié)所謂的“雄師勁旅”，從內(nèi)陸邊陲開赴沿海地區(qū)的部隊(duì)何止萬計(jì)！

軍械制造，也是清軍支出的重要項(xiàng)目。受戰(zhàn)況影響，道光帝嚴(yán)令責(zé)成湖南、江西速向廣東等地調(diào)運(yùn)火炮。然而，這些省份的火炮多為康熙年間或更早前所造，大都斷折銹損，不堪再用。為了救急，粵浙掀起一股造炮高潮。數(shù)月內(nèi)，僅鎮(zhèn)海炮局就鑄成大小銅炮117門，耗資近11萬兩。可見，繁冗、落后的軍事體系，正是造成晚清軍費(fèi)無度支出的一個(gè)重要原因。最后還得說下戰(zhàn)爭(zhēng)賠款。很多史料雖然并未將其列入軍費(fèi)名單，但大筆往外掏錢，歸根結(jié)底還是因?yàn)槌粤藬≌獭＞揞~賠款加上分期支付的利息，最終使晚清在天文數(shù)字般的軍費(fèi)壓迫下，墜入了萬劫不復(fù)的深淵。

算不清的糊涂賬

清朝每年高達(dá)千萬兩白銀的軍費(fèi)開支，有很大一部分會(huì)分?jǐn)偨o地方，各省叫苦連天在所難免。然而，在這些“合情合理”的背后，卻上演著另外一出“鬧劇”。比如，第一次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，此前叫嚷著“沒錢付軍費(fèi)”的江南官員們，卻在不到一個(gè)月的時(shí)間里，魔術(shù)般地拿出了高達(dá)426萬兩的首期戰(zhàn)爭(zhēng)賠款。后來，還有不少江浙官員主動(dòng)捐款“為國(guó)分憂”，總額達(dá)數(shù)十萬兩。這一現(xiàn)象看似令人感動(dòng)，實(shí)則“貓膩”很大：清朝官員薪俸素來菲薄，其何以能如此“慷慨解囊”？

眾所周知，晚清吏治崩壞，貪腐橫行。為了撈錢，這幫貪官污吏“鬼主意”多得很，特別是上面撥付的戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)費(fèi)，更是他們大發(fā)“國(guó)難財(cái)”的良機(jī)。例如，第一次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)，江浙前線的地方官曾拒絕雇北方人當(dāng)兵，說什么“北勇不適合南方作戰(zhàn)”。實(shí)則因?yàn)楣捅狈奖ㄕ娼鸢足y，無從作假。于是，改雇江浙當(dāng)?shù)厝顺洚?dāng)“南勇”。這批一不點(diǎn)驗(yàn)、二不訓(xùn)練的部隊(duì)，對(duì)外宣稱有9000之眾，開銷軍費(fèi)10萬兩，而實(shí)際上大多數(shù)人只出現(xiàn)在花名冊(cè)上。不過，論起“吃空餉”的本領(lǐng)，清軍總兵鄭國(guó)鴻之子鄭鼎臣還要“技”高一籌。以“敢言”著稱的江南道御史陳慶鏞曾質(zhì)疑前者，“聞其毀家為乃父報(bào)仇，奕經(jīng)將軍（編注：時(shí)任“揚(yáng)威將軍”，受道光帝之命前往浙江收復(fù)失地）為其開兵餉三四十萬兩，雇水勇二萬余人，后據(jù)稱皆逃散。究竟殺賊者何人？被殺者何人？此二萬人豈能一一盡化為烏有？”

按理說，打仗花錢天經(jīng)地義。但問題是，晚清在相對(duì)和平的年代，軍事開支同樣居高不下。第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，清軍與太平天國(guó)的殊死較量尚未結(jié)束，由部分封建士大夫推動(dòng)的洋務(wù)運(yùn)動(dòng)便悄然興起。經(jīng)過一番努力，各地先后營(yíng)建起40多座兵工廠，中國(guó)近代軍事工業(yè)初具規(guī)模。然而，由于沒有實(shí)行成本核算，無視市場(chǎng)規(guī)律，變革自強(qiáng)的好事成了燒錢的無底洞。江南制造總局的開辦經(jīng)費(fèi)起初為54.3萬兩，1849年已追加到94.3萬兩。湖北槍炮廠，啟動(dòng)資金80萬兩，到1895年卻猛增至185萬兩。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅浙江機(jī)器局、金陵火藥局、金陵機(jī)器局、福州船政局、天津機(jī)器局、山東機(jī)器局、江南制造局7家軍工廠，總共投入資金就高達(dá)4200多萬兩！

原來，辦軍工廠的消息剛一傳出，垂涎三尺的各方利益集團(tuán)便競(jìng)相安插黨羽親信。這些人瘋狂鯨吞國(guó)家財(cái)富，寶貴的生產(chǎn)資金遭大量侵吞。加之洋務(wù)大臣們?nèi)狈ι虡I(yè)頭腦，盲目購(gòu)置設(shè)備，不但重復(fù)引進(jìn)造成浪費(fèi)，還時(shí)常被外商蒙騙。據(jù)《清史稿》統(tǒng)計(jì)，晚清從國(guó)外買入艦船不足百艘，竟花去白銀2000萬兩，其間各種黑幕、丑聞不斷。

改革步履太維艱

晚清國(guó)力衰微，為籌措巨額戰(zhàn)爭(zhēng)費(fèi)用，清朝政府耗盡了田賦、厘金、關(guān)稅和鹽稅，最后只落得找洋人借錢的下場(chǎng)。19世紀(jì)70年代，臺(tái)防大臣沈葆禎向英國(guó)匯豐銀行借銀200萬兩，史稱“福建臺(tái)防借款”。這是清政府舉借外債的開端，也是最早的一次大規(guī)模軍需借款。之后，左宗棠為收復(fù)新疆組建西征軍，先后4次向外國(guó)銀行借債，總額近1400萬兩。其實(shí)，借款本無可厚非，然而清政府不思勵(lì)精圖治，沒有將之真正用于富國(guó)強(qiáng)兵，而是肆意揮霍。甲午海戰(zhàn)前，為建設(shè)海軍籌借的600萬兩白銀，竟然被慈禧太后挪用了其中的436.5萬兩以修建皇家園林。結(jié)果，因經(jīng)費(fèi)不足，中方訂購(gòu)的2艘英制巡洋艦被日本買去。這2艘改名為“吉野”號(hào)和“浪速”號(hào)的新銳戰(zhàn)艦，后來成為甲午海戰(zhàn)中重創(chuàng)北洋水師的主力。

即使面對(duì)如此嚴(yán)酷局面，清政府的財(cái)政制度改革依然原地徘徊。究其原因，很大程度上是清朝統(tǒng)治者仍抱殘守缺，寄希望于從“祖宗家法”中尋找紓難解困的“靈丹妙藥”。第一條就是攤廉，即按照一定比例，逐年扣除某地區(qū)文武官員的養(yǎng)廉銀，以此達(dá)到攤派軍費(fèi)之目的。例如，鄧廷禎在福建查禁鴉片時(shí)，就從漳州、泉州等地府庫(kù)中提去養(yǎng)廉銀1.5萬兩。二是開捐，也是攤派的一種，只不過對(duì)象從官員變成了富商或地主。林則徐在廣東禁煙，加強(qiáng)海防的經(jīng)費(fèi)多來自茶葉行商繳納的“行用”，他的做法就屬于開捐。道光年間，福建提出以攤廉方式分年扣還修建海防工事的費(fèi)用。對(duì)此，道光帝宣布將之“作正開銷”，等于將這種應(yīng)急籌款方式常態(tài)化。

然而，甭管攤廉還是開捐，都是治標(biāo)不治本的權(quán)宜之計(jì)。在雪片般的軍費(fèi)告急文書和頻繁自然災(zāi)害的夾擊下，大清帝國(guó)終于在19世紀(jì)末走上了財(cái)政改革的道路。其中，最具歷史意義的標(biāo)志性事件，當(dāng)屬1894年清政府發(fā)行國(guó)債。1908年1月，為償付對(duì)日賠款，清政府又發(fā)行“昭信股票”，總額達(dá)1億兩。然而，體制衰微導(dǎo)致的政府公信力降低和群眾基礎(chǔ)的缺乏，使“昭信股票”成了無人問津的“垃圾股”。甚至在清廷強(qiáng)行攤派后，折騰了幾個(gè)月也只募集到500萬兩。相比同時(shí)期的日本，早在1877年的“西南戰(zhàn)爭(zhēng)”（編注：明治維新時(shí)期，鹿兒島士族發(fā)動(dòng)叛亂，后被天皇政府鎮(zhèn)壓）中，就曾嘗試發(fā)行國(guó)債進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)融資，并大獲成功。而據(jù)日本學(xué)者著述，中日爆發(fā)甲午戰(zhàn)爭(zhēng)，日方之所以能把仗堅(jiān)持打下去，也是有賴于發(fā)行了1.16億日元國(guó)債。

值得一提的是，債券最終成為清朝滅亡的導(dǎo)火索。1911年，時(shí)任郵傳部大臣的盛宣懷為解決政府財(cái)政困難，試圖將粵漢、川漢等民營(yíng)鐵路強(qiáng)制收歸國(guó)有。與此同時(shí)，又與英、法、德、美4國(guó)銀行簽訂協(xié)議，發(fā)行湖廣鐵路債券，以借款600萬英鎊在兩湖境內(nèi)修建鐵路，條件是將收益權(quán)抵押給外國(guó)。清政府這一草率決定立即遭到民間強(qiáng)烈抵制，四川保路運(yùn)動(dòng)由此蓬勃發(fā)展，并客觀上促成了武昌起義的舉行。

上下離心怎奈何

晚清前期，中央政府大權(quán)在握，對(duì)全國(guó)稅賦和軍費(fèi)的控制、調(diào)撥也比較有力。但自從太平天國(guó)起義之后，中央財(cái)政開始失控。每次軍費(fèi)吃緊，都迫使其向地方下放財(cái)權(quán)，由各省就地籌款，相互協(xié)撥。到頭來，“國(guó)稅”越來越少，清政府的財(cái)政基礎(chǔ)被逐漸削弱，中央集權(quán)體制發(fā)生動(dòng)搖。隨著舊有的協(xié)撥軍餉制度崩盤，清廷開始削減腐敗無能的經(jīng)制兵（編注：清朝法定國(guó)防軍，包括八旗和綠營(yíng)兩部分）。光緒6年，裁湖南、湖北、安徽各營(yíng)及水陸防勇1.65萬人。光緒22年，又決定裁汰綠營(yíng)7成，勇營(yíng)3成。然“國(guó)不可一日無兵”，八旗、綠營(yíng)土崩瓦解之際，各地開始自籌軍費(fèi)，招募營(yíng)勇，湘軍、淮軍等地方武裝由此興起。這對(duì)于通過壟斷餉權(quán)制約各地督撫權(quán)力的清政府來說，不啻為釜底抽薪。

為遏制地方權(quán)力惡性膨脹，清政府也曾多次試圖收回財(cái)政大權(quán)，但都沒有成功。相反，各省封疆大吏們繼續(xù)拼命抓權(quán)。例如，曾國(guó)荃接任湖北巡撫后，就以整頓軍需為名，將原由朝廷直轄的糧臺(tái)（編注：清朝負(fù)責(zé)管理軍糧轉(zhuǎn)運(yùn)的官署）轉(zhuǎn)歸自己治下。隨著財(cái)權(quán)下移，地方軍事勢(shì)力開始迅速擴(kuò)張。以湘軍為例，其軍費(fèi)的38%來自江蘇厘金收入，29%來自上海和漢口的海關(guān)，15%來自各省“協(xié)餉”，剩下的則由江蘇、河北的省庫(kù)撥付。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，1861年到1890年間清政府任命的44個(gè)總督中，出身營(yíng)勇的漢人將領(lǐng)就有20個(gè)。而同期任命的117個(gè)巡撫中，這一比例同樣高達(dá)半數(shù)以上。

這種“腦體倒掛”的結(jié)果，最終在八國(guó)聯(lián)軍侵華期間顯現(xiàn)。1900年，清室向列強(qiáng)宣戰(zhàn)，并向全國(guó)發(fā)布動(dòng)員令。然而，劉坤一、張之洞、李鴻章、袁世凱等地方大員，卻與列強(qiáng)達(dá)成協(xié)議，公然拒絕參戰(zhàn)，史稱“東南互保”。大臣不聽皇帝之命，這在之前的清朝歷史上是很難想象的，“君讓臣死，臣不得不死”的古訓(xùn)也開始默然。1908年，慈禧病死，攝政王載灃上臺(tái)。他為了加強(qiáng)中央威信，將各地軍權(quán)收歸軍諮處（相當(dāng)于總參謀部）。然而，此舉非但沒能使皇家重掌軍費(fèi)控制權(quán)，反而削弱了各省督撫對(duì)新軍的控制。辛亥革命爆發(fā)后，25萬新軍中竟有三分之一倒戈，晚清喪鐘已然敲響。