基層環境執法困境及對策分析

當前基層環境行政執法工作由于受諸多因素的影響，存在一些問題和不足，使許多環境違法行為得不到及時糾正和應有查處，一些環境管理制度和政策未能很好地落實。在依法治國，強化依法行政的今天，如何加大基層環境執法力度是擺在我們面前的一項重要任務。為此，筆者根據在基層環境工作的實踐經驗，對基層環境執法存在的問題原因進行剖析，提出了一些對策建議，以推進基層環保行政執法工作的開展。

一、基層環境行政執法存在的主要問題

1、環境執法力度不夠

目前，基層環境執法力度不夠，具體表現為建設項目管理力度不大，審批權得不到很好的落實，新的污染源不斷產生；排污費征收力度不大，存在人情收費、協議收費、隨意提高或降低征收標準，執法的嚴肅性不夠等現象；一些限期治理企業遲遲完不成治理任務，限期治理成了“無期”治理，此種情況造成治理達標效率低，許多環境違法行為得不到應有的糾正和處理，如有的企業拒絕現場檢查，拒絕排污申報登記，拒交排污費等；集中整治、專項治理效果差，一些關閉企業過后又死灰復燃 。

2、環保行政執法環境尚不理想，不同程度上影響了執法質量。

違法處罰的不當。企業環境違法成本低，守法成本高是造成污染反彈、環境行政執法不到位的一個因素。如有些企業違法排污作為降低成本，追求利潤的“捷徑”，環境法律、法規授予環保部門的一項重要處罰措施是罰款，而罰款的數額與企業違法情節、環境危害程度、違法得利不掛鉤。對于偷排行為，環保部門只能作罰款的行政處罰，不會影響企業的生產經營活動和違法所得。因此，違法成本低，守法成本高是污染反彈屢禁不止的一個很大因素，污染反彈此起彼落，更顯環境行政執法的不到位。

轉貼3、環保執法隊伍缺乏生機和活力

環保隊伍缺乏活力，有些違法案件雖然受到了查處，但處罰卻得不到落實，雷聲大，雨點小；主要表現為環保部門職責不清，相互扯皮，執法人員素質較差，有些根本不懂環保法律法規，不宣傳法律、不講政策，執法程序混亂，破壞了環保執法形象。環境執法體制存在不足，沒有競爭約束機制，干與不干一個樣，干多干少一個樣，人浮于事。

二、原因剖析

上述環境執法存在的問題是由諸多因素造成的，有人為因素、體制因素、內部因素和外部因素，還有法律法規不完備因素，歸納起來主要有：

1、地方政府行政干預仍存在

從機構設置上看，環境保護行政主管部門是同級人民政府的一個工作部門：從執法內容上看，環境保護僅是政府法制工作的一方面內容。因此，在對與經濟活動等密切相關的環境保護工作進行管理時，環境保護部門面臨著處理經濟利益與處理環境利益相沖突的難題，又面臨著協調管理相對人和領導者關系的問題。環境保護部門受政府的直接領導，政府領導人往往成為某些具體環境行政執法中的關鍵因素。領導的非法干預，有時會成為環境行政執法中不易超越的障礙，主要表現為背離環境法規定的特批項目，對具體環境行政執法進行干涉等，更有甚者，出于地方保護主義或者其他目的，有些地方的個別領導甚至縱容支持能給當地帶來經濟利益的污染者。經濟上的地方保護主義在跨區域污染處理中已成為一個不容忽視的壁壘，已對環境執法構成嚴峻的威脅。

2、現有環保法規體系存在不足，給環境行政執法帶來重重困難。

法規制定不完善。環境執法涉及到許多政府職能部門，隨著環保力度的加大，“部門齊抓共管、環保統一監督管理”的機制已初步形成，但有些部門職責交叉，影響了部門環境執法的緊密配合。在自然保護區的環境管理、飲用水水資源保護區的建設與管理以及二氧化硫排污費的征收等方面都存在著部門環境執法的不協調現象。有關的配套立法也存在遲緩問題，關于實施排污許可證、限期治理、環境監測、飲用水資源保護等制度的配套法規至今尚不能及時出臺，導致在一些層面上無法可依。

執法程序不完善。由于環境執法程序的不健全，因而在環境行政執法過程中存在著較嚴重的隨意性和盲目性。實踐中經常發生一些對環境行政執法中技術性問題處理不當的情況，如環境行政處罰決定書不明、用語不當等，并由此可能引起一些爭議，影響環境行政執法效果。

環境標準不完善。環境標準是國家進行環境監督管理的技術基礎和準則，是環境行政執法的尺度，在環境監督管理中起著重要的作用。雖然我國目前已頒布了大量的環境標準，但還是不夠完善的，有的環境標準尚未制定，有的雖有污染物排放標準規定，但沒有收費規定等。

3、環保執法手段滯后

因基層環保部門大部分經費緊張，沒有必要的執法裝備，有的至今無交通工具，通信設施跟不上。另外，執法的基礎工作監測站建設不健全。有些就根本沒有監測設備，有些設備通過計量認證，不能出據有法律效力的監測數據，制約了環境執法。

三、對策建議

環境行政執法難的現象，不僅制約了我國環境法制建設的發展，也對我國經濟、社會的全面協調和可持續發展造成了重大的負面影響，通過以下途徑，解決一些實際問題，也顯得十分必要。

1、理順相關立法機構的關系，完善我國的環境行政立法。

完善有關環境法律法規。盡快修改完善有關環境保護法律法規，在明確職責的同時，要設置相應法律責任。減少原則性規定，增強可操作性，使環保部門統一監管職能細化，并規定具體措施，增加環境保護部門強制執行權限，規定具體監督措施，如相關部門“不作為”，環保部門可有權向同級政府或法院提請責令改正或裁定撤銷，對法院不執行由人大監督執行并追究領導的責任。

2、改革環境行政執法體制，強化環境行政執法手段。

明確地方權責，樹立正確政績觀。地方各級人民政府要對本轄區環境質量負責，環保部門依法對環境行使監督管理權，各司其職。首先要加強政府主要領導干部的環境法法制教育，樹立科學的發展觀和政績觀，將節能減排目標與政績考核掛鉤；建立完善的領導干部環境保護實績考核制度，實行環境責任追究制，重大環境問題一票否決制。落實把環境保護納入政績考核是全面推進環保工作的根本舉措，是解決環境執法的行政干預問題的有力措施，是環保部門參與綜合決策的有效手段。要推動黨委、政府和相關部門落實環保責任。

3、健全環境執法監督機制，加大環境執法監督力度。

建立健全內部執法監督機制。在實際工作中，主動向人大常委會匯報環保執法工作，接受人大常委會的法律監督；建立執法過錯責任追究制，對執法過錯行為給予責任追究。積極推行政務公開，把行政執法的法律依據、執法程序、執法結果、廉政工作制度、文明辦公規范、便民辦法、舉報辦法和電話等，一律向社會公布，把我們的執法活動置于全社會的監督之下，加強社會和輿論的監督。同時，要建立和完善了上級對下級環保部門的層級監督，加強行政復議、備案等工作，使層級監督規范化和經常化。實行執法考核評議制度，對經考核評議不合格的，要限期調離執法崗位。

4、加強干部隊伍能力建設，提高環境執法人員的素質。

加大經費投入，強化軟硬件建設。各級人民政府切實加強地方環境保護機構的軟硬件建設，使其能有效地獨立行使職權，使機構設置和人員編制與所負擔的任務相適應。大力提高環境行政執法人員的素質，環境行政執法工作人員的政治素質，加強環境執法隊伍標準化、規范化管理。強化硬件建設，對重點污染源安裝主要污染物在線監控裝置，實現在線遠程定量化監控，確保污源治理設施正常運轉和長期穩定達標排放。

環境行政執法是一項系統工程，我們只有立足本國的實際情況，迫切需要進一步深化行政執法體制改革，切實轉變職能，真正建立起符合法治政府要求的行政執法體制、權力運行機制，這是時代賦予我們的重任，我們也只有沿著這條路一直向前，真正使環境行政執法有利于解放和發展生產力，有利于經濟社會的健康發展，真正做到執法為民、執法利民。

參考文獻

[1] 柳長君.《我國環境行政執法存在的問題與對策研究》[J]. 中國自然保護區.2012年5月

[2] 楊耀明.《淺析環保部門的執法權及法律責任》[J]. 環境保護.2012年2月