政府投資建設工程項目全過程代建管理研究

【摘 要】 目前全過程代建管理模式越來越多地應用于政府投資建設工程項目當中，極大地提高了政府的投資效率。本文結合筆者多年實踐經驗，探討了政府投資建設工程項目管理模式的現狀，重點針對代建管理模式的特點和項目全過程代建的概念進行闡述，并就代建制模式的推行提出一些建議，以供類似研究探討。

【關鍵詞】 政府投資項目；代建制；全過程；管理模式

在我國社會經濟發展過程中，政府投資建設項目作為一項實現政府職能的重要舉措，對市場經濟的發展具有促進作用，同時也受到社會的密切關注。隨著我國社會投資體制改革的不斷深入，由計劃經濟體制沿襲下來的政府投資建設項目管理模式出現許多問題，主要包括效率低、資源浪費和腐敗等問題。針對這些問題，國家相關部門及地方政府應對政府投資建設項目管理模式進行改革，改進建設項目的實施方式。這也加快了我國對政府投資建設項目實施代建制的步伐。代建制是近年來發展較快的一種新興工程管理模式，能夠有效地提高工程項目管理水平和投資效率，是一項適合于政府投資建設項目全過程管理的新模式。本文通過探討政府投資建設項目全過程代建管理，提出一些可行的建議，希望對政府投資管理工作有所幫助。

1 政府投資建設工程項目管理模式現狀

政府投資活動主要是以業主方的身份對特定建設項目實施投資、工期和工程質的全面控制。在實踐中，主要形成項目指揮部、項目法人責任制、項目基建處室和專業機構型等4種常見類型。

目前我國政府投資建設項目基本上沿襲計劃經濟體制下的傳統管理模式，主要包括投資、建設、監管、使用等特征混為一體。

2 代建制管理模式及特點

某地區投資工程管理體制改革自2001年啟動，將改革的目標確定為建立同社會主義市場經濟體制相適應的決策科學化、主體多元化、管理專業化、行為規范化的政府投資項目管理模式及其運行機制。

2.1 三級管理模式和遇到的問題

1）調整政府有關投資管理職能；2）完善政府性投資公司的職能；3）培育工程代建市場。

這一模式實現了“投資、建設、管理、運行四分離”的改革目標，提高了項目管理專業化，改革范圍既包括原有工程建設組織實施的方式，還包括政府工程投資的領域。

2.2 實行代建制的意義

非經營性政府投資項目實施代建制是社會主義市場經濟建設發展的需要，也是規范投資行為、抑制腐敗，是克服超概投資的有效途徑。

1）代建制的實施是遏制建設項目“三超”現象的有效舉措。過去投資項目管理采用的是政府工程投資主體投資、建設、管理、使用“四位一體”的模式。這種“自建、自管、自用”的模式，導致項目的“三超”（概算超估算、預算超概算、結算超預算）現象嚴重。

2）實施代建制是實現管理正規化的必然選擇。代建單位具有極強的專業性，從而使投資項目在前期決策上更加科學，在后期運營中更加高效。

3）實施代建制是遏制腐敗的有效形式。建設工程往往容易成為滋生腐敗的土壤。

3 項目全過程代建概念

代建單位根據批準的項目建議書要求，從工程的可行性研究報告、初步設計、建設實施至竣工驗收實行全過程管理（見圖1）。

在項目開始階段（編制可行性研究報告），業主（投資人）通過一定的方式選定代建人，代建開始的節點既可以安排在編制項目建議書這一點上，也可以視建設工程的特殊性安排在項目前期的其他節點上。在這種模式下，代建人承擔項目建設工期、質量和投資風險，以批準的設計概算為標準，節獎超罰。

4 進一步推行全過程代建管理模式的建議

代建管理目前在中國還是一種新興事物，雖然全國部分省市己經在實行或準備實行，但是其推廣普及程度依舊不高。

4.1 優點評價

1）全過程代建制是建設體制的創新和與國際管理接軌的體現，是工程建設項目投融資體制改革過程中出現的建設體制的創新。其重要特征是使“投資、建設、監督、使用”多位一體的項目建設模式的弊端得到改善，使職能分離，責權明確。對于非專業的投資業主，代建單位也可以為其提供專業化服務，可以派出各種專業人才，從而減輕了投資方的工作壓力。

2）全過程代建制優化了資源配置。代建模式的實施有利于委托方、代建方各自責任的落實，即業主負責投融資及工程重大事項決策方面的工作，施工、設計、監理單位負責完成建設任務，代建單位負責建設管理工作。實行全過程代建制后，克服了建設項目非專業化管理的難題，讓真正具備工程項目管理的專業化人才發揮其自身優勢，有利于提高工程整體的建設管理水平，使項目最大限度地發揮投資效益，防范投資風險，大大提高了項目建設的管理水平和成效。

3）全過程代建制使項目的投資者和工程的建設者相分離，更符合國際慣例的操作。政府投資項目融入全球市場，使工程項目對招商引資更具有吸引力，能更大程度地利用國內、國外的資本為經濟建設服務。同時能推進我國管理理念和水平向國際先進的管理方式、模式靠攏，并逐步達到完善和成熟。

4）全過程代建管理模式是工程項目管理體制上的改革。代建制使決策權和管理權相分離，又相互制衡，增加了腐敗的成本和風險，在一定程度上遏制了腐敗的發生。這對工程建設領域的反腐倡廉工作帶來了一定的好處。實行全過程代建制，有利于完善工程建設管理競爭機制，可以使專業的項目管理單位增加危機感、緊迫感、責任感，不斷提高自身的專業管理水平和服務意識，工作上精益求精。同時有利于業主選擇較好的單位進行項目建設管理，確保工程項目在概算的范圍內按期保質保量地完成。

4.2 實行全過程代建模式的幾點建議

由于全過程代建管理模式是一個新興的模式，現在仍處于磨合、探索階段，所以需要在不斷的探索和實踐中，使其更趨完善和更具有可操作性。

1）首先要有一個思想觀念的轉變，并且是雙向的。也就是投資方和代建方共同改變觀念，統一認識。目前代建單位大多脫胎于傳統的建設單位或政府基建部門或監理單位，由原來項目管理的甲方角色一下子轉換成為各類項目投資商服務的中介機構。在這個過程中，必須轉變觀念，轉換角色，調整心態。

2）在全過程代建模式的實際操作中，業主最關心的是工程投資的成本和使用情況。投資方對成本的控制很嚴，追求花最少的錢辦最大的事，代建單位也應積極適應這種變化。因此，代建單位不僅要及時做好每個月的工程進度、資金計劃及使用情況等報表外，還應把好設計變更及聯系單的簽證關，按聯系單實現測算成本，嚴防投資失控。同時為調動代建單位、監理單位等的積極性，在協議中明確節約成本合理化的建議被采納實施以后，讓代建單位和監理單位參與適當比例分成。

3）完善和健全代建市場的法律法規，健全與代建制相關的配套制度（政府監管制度、統一代建費用取費標準、工程擔保與保險制度、建立獎懲措施、統一資質認證、建立市場準入和清出制度、專業人士管理制度），使代建模式的進一步推廣施行能夠有一個良好的市場管理體制，從而使其能夠步入良性發展。

4）規范代建制合同，加強政府監管。規范的代建合同應該包含基本代建管理內容，確定各方在合同中的風險，內容應該涵蓋項目全過程，主要是代建單位的職責、代建費用的約定、獎懲辦法以及其他約定等。代建項目合同的管理除了委托人和代建人的自身管理外，政府有關部門（如工商部門、建設部門等）應依據職權劃分，加強對代建項目合同的監督管理。政府投資建設項目必須實行特殊的合同條件，合同中給予政府解除合同的特權，并規定支付的一些特殊程序。

5）調整必要的管理架構，強化項目的實施程序和內容。一般，代建單位組織項目全程代建的實施流程和內容。

6）大力發展工程咨詢業，培育綜合性的項目管理公司，建立現代化的代建企業制度。目前，在我國具有代建制資質的企業，幾乎完全是隸屬于某一個政府機關。帶有壟斷色彩的行為對于企業的眼前發展非常有利，但對于企業的長期發展是相當不利的；行業的壟斷限制了競爭。應該借鑒國外的經驗，采用合伙人或股份制的形式對企業體制改革，用現代企業管理的理念，深化企業的人事制度改革和分配制度改革，加強企業員工的凝聚力，以適應未來社會發展的需要。

5 結語

全過程代建管理模式在我國現在仍處于磨合、探索階段，需要政府相關部門和事業單位不斷進行探索和優化。相信隨著政府投資建設項目代建制的不斷發展，政府會逐步完善有關代建制的程序流程和保險制度，并且開展工程建設全過程代建項目管理服務，以此滿足建設企業在市場競爭中的發展需要。

參考文獻

[1] 林作明；王萍.政府性投資項目代建模式探討[J].財政研究.2009年第07期

[2] 張玉林.淺議政府投資項目代建管理[J].城市建設理論研究.2012年第04期