我國土地管理的問題及經(jīng)驗探析

摘要：科學(xué)、合理地管理土地資源，是協(xié)調(diào)推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的基礎(chǔ)。長期以來我國農(nóng)地過度非農(nóng)化和建設(shè)用地配置效率低導(dǎo)致我國的糧食安全、生態(tài)安全和社會安全受損，本文認(rèn)真分析我國土地管理的問題，探討問題存在的原因，并積極從國外汲取優(yōu)秀的經(jīng)驗和舉措，進(jìn)而形成符合國情的土地管理體系。

關(guān)鍵詞：土地管理國外經(jīng)驗

一、對我國土地管理主要問題的思考

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)取得了持續(xù)高速的增長。但是隨著人地關(guān)系日趨緊張，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的土地配置問題日漸突出。在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，土地配置已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。具體來講，我國土地管理的問題主要包括：

（一）土地管理法律不健全

《憲法》和《土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村土地的所有權(quán)歸集體所有。但集體是一個復(fù)合概念，是由每個獨立個體農(nóng)民構(gòu)成的總體，但并不等于所有個體的簡單相加。而我國相關(guān)法律法規(guī)對集體這一概念沒有統(tǒng)一的界定，界定標(biāo)準(zhǔn)的不一致造成了這一概念的混亂和實際操作的困難。

（二）農(nóng)村土地所有權(quán)關(guān)系模糊

農(nóng)村土地的集體所有制說明土地歸每個農(nóng)民共有，但每個農(nóng)民并不能自主決定土地的使用和處置，只有集體才具有這些權(quán)利。這就使得“集體”這一概念成為理解農(nóng)村土地所有權(quán)關(guān)系的關(guān)鍵。而農(nóng)村土地所有權(quán)關(guān)系的模糊，容易損害農(nóng)民的相關(guān)權(quán)利，減少農(nóng)民對土地的歸屬感，降低農(nóng)民的積極性。

（三）土地資源的浪費以及不合理使用

一是城鎮(zhèn)用地超占、浪費現(xiàn)象嚴(yán)重，忽視資源環(huán)境承載能力，片面求規(guī)模、拼速度，既影響城市質(zhì)量，又造成土地粗放利用。

二是工業(yè)用地占比過高，總體利用效率卻偏低。

三是農(nóng)村土地粗放利用現(xiàn)象嚴(yán)重。

隨著經(jīng)濟(jì)增長，中國農(nóng)地非農(nóng)化呈不斷加速趨勢。盡管我國人均耕地資源已經(jīng)嚴(yán)重不足，但建設(shè)用地配置效率卻未能反映出我國土地資源的稀缺程度。農(nóng)地快速非農(nóng)化建設(shè)用地粗放擴(kuò)張不僅帶來了土地資源浪費，還導(dǎo)致了一系列明顯的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)影響。巨額土地資源開發(fā)成本在經(jīng)濟(jì)決策中被低估，不僅導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)進(jìn)入門檻過低，出現(xiàn)過度重復(fù)建設(shè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低水平雷同，而且低地價或無地價形成了低質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)增長，即經(jīng)濟(jì)增長沒能扣除應(yīng)有的土地資源成本而呈現(xiàn)虛假繁榮。

二、我國土地管理問題的成因分析

就基本成因而言，至少可以從兩個層面上加以分析和把握：

（一）制度層面

1.中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的一個重要缺陷是農(nóng)地所有權(quán)主體缺位，集體經(jīng)濟(jì)組織的虛置和農(nóng)戶土地承包權(quán)的殘缺及其債權(quán)性質(zhì)，使得農(nóng)地保護(hù)缺乏所有權(quán)益合法維護(hù)的第一道防線；一旦各利益集團(tuán)為爭相“捕獲”農(nóng)地用途轉(zhuǎn)變帶來的價值乃至原屬農(nóng)民的農(nóng)地價值，模糊的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系在一開始就決定了農(nóng)地的快速非農(nóng)化傾向不可避免。

2.土地由集體所有到國家所有過程的重要制度安排是土地征用制度，一般情況下農(nóng)地非農(nóng)化過程也是借助土地征用制度的運行來完成的。而土地征用基本排斥了市場在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移中的作用和公眾參入，漲價全部歸公，乃至農(nóng)民無法獲得本應(yīng)獲得的農(nóng)地價格。

（二）管理層面

在政府管理層面，政府角色定位與利益關(guān)系處置上的偏誤導(dǎo)致嚴(yán)重的農(nóng)地過渡性損失：由于長期缺乏科學(xué)的政績觀指引，各級政府片面追求經(jīng)濟(jì)增長，因而不計代價地以土地作為推動經(jīng)濟(jì)增長的主要工具，導(dǎo)致建設(shè)用地規(guī)模普遍過大。

三、完善我國土地管理問題的經(jīng)驗探析

（一）完善法律法規(guī)

為建立完善的國土規(guī)劃利用體系，我國應(yīng)進(jìn)一步通過立法，鞏固和保障土地利用總體規(guī)劃在國土規(guī)劃體系中的龍頭地位和具體實施。要確保土地利用總體規(guī)劃在國土資源合理配置和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展中的引導(dǎo)作用。為保障規(guī)劃的實施，財政部門應(yīng)在金融、稅收方面給予積極穩(wěn)妥的優(yōu)惠政策，以保障地方建設(shè)的順利開展。有效利用民間力量，并保證公共投資適當(dāng)分配。

（二）制定長遠(yuǎn)規(guī)劃，建立科學(xué)有效的保護(hù)機(jī)制，切實保護(hù)耕地資源

要科學(xué)編制土地利用總體規(guī)劃，充分發(fā)揮規(guī)劃的整體控制作用。為了提高規(guī)劃的科學(xué)性，同時不斷探索適合本國國情的國土規(guī)劃理論和方法，以增加規(guī)劃的彈性，中國的國土規(guī)劃在理論和方法上應(yīng)不斷創(chuàng)新，建立符合不同層次需要的國土規(guī)劃管理信息系統(tǒng)。國土規(guī)劃的編制方法還應(yīng)側(cè)重于公眾參與的方法，采取開放、包容和交互的方式將公民的意識納入規(guī)劃的過程；同時增加公告和聽證程序，提高國土規(guī)劃的社會可接受性。

（三）建立健全土地市場機(jī)制，高效配置土地資源，提高土地利用水平

數(shù)量龐大的建設(shè)用地能否用好，是耕地保護(hù)目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)能否同時實現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。進(jìn)一步建立健全土地市場，全面提升土地利用效率，是緩解我國土地資源稀缺的重要舉措。創(chuàng)新機(jī)制，促進(jìn)土地資源跨區(qū)域開發(fā)利用，建設(shè)用地需求預(yù)測與耕地補(bǔ)充潛力分析表明，未來我國建設(shè)用地需求仍然集中于東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，而土地開發(fā)復(fù)墾整理補(bǔ)充耕地的潛力主要在中西部地區(qū)。同時，東部地區(qū)新增單位建設(shè)用地創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益顯著高于中西部地區(qū)。土地資源高效配置與經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展都要求東、中、西部地區(qū)依據(jù)其土地資源稟賦比較優(yōu)勢，聯(lián)合開發(fā)、互通有無，實現(xiàn)區(qū)域整體土地效益的最大化。

（四）加強(qiáng)地籍信息管理

目前，地籍部門負(fù)責(zé)地籍信息的日常管理，由于各級地籍管理部門的工作人員較少，而地籍信息的更新又需要做大量的外業(yè)調(diào)查、內(nèi)業(yè)整理、數(shù)據(jù)庫更新與管理等工作，牽涉的部門較多。因為沒有明確細(xì)致的規(guī)章制度和符合實際情況的標(biāo)準(zhǔn)體系作保障，所以部分地籍信息質(zhì)量就大打折扣。因此，需要結(jié)合地籍信息的新特點，在細(xì)化土地調(diào)查、土地權(quán)屬爭議調(diào)處、土地統(tǒng)計、土地登記和土地動態(tài)遙感監(jiān)測制度和標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，建立和完善地籍信息實時更新、地籍信息監(jiān)管、地籍信息對外服務(wù)制度、標(biāo)準(zhǔn)及重大問題協(xié)調(diào)解決機(jī)制，構(gòu)建滿足地籍信息現(xiàn)代管理需要的制度和標(biāo)準(zhǔn)體系，地籍主管部門及時監(jiān)督檢查各類地籍信息，以確保其真實、準(zhǔn)確、完整。通過建立地籍信息對外服務(wù)制度和標(biāo)準(zhǔn)，明確對外提供地籍信息的范圍、內(nèi)容、條件和方式等，以便更好地為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

（五）加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控

土地的綜合整理是一個系統(tǒng)工程，牽涉面廣，政策性強(qiáng)，事關(guān)廣大農(nóng)民群眾的根本利益以及社會穩(wěn)定。只有各級政府能夠高度重視，各部門和各方面都密切配合，采取有力的改革措施，才能取得明顯的成效。首先，建立政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。我國政府應(yīng)該成立農(nóng)村土地綜合整理的領(lǐng)導(dǎo)小組，由政府的主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，分管農(nóng)業(yè)農(nóng)村和國土資源工作的領(lǐng)導(dǎo)則擔(dān)任副組長，國土資源、建設(shè)、發(fā)改等部門負(fù)責(zé)人是成員。其次，要進(jìn)一步增強(qiáng)規(guī)劃意識調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村土地利用格局，通過農(nóng)村土地整治，合理安排農(nóng)村居民點、公益事業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等用地，調(diào)整撤并空心村、城邊村等。第三，建立項目實施責(zé)任機(jī)制。充分調(diào)動縣、鄉(xiāng)、村的勞動積極性，把項目實施責(zé)任和權(quán)利實際統(tǒng)一起來，縣級人民政府是土地綜合整理工作的主要責(zé)任主體，應(yīng)該切實的加強(qiáng)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，確保項目實施時步調(diào)統(tǒng)一，整體推進(jìn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要抓好土地整理項目實施過程之中的宣傳和發(fā)動、組織的協(xié)調(diào)、矛盾的調(diào)處等工作。國土部門等主要從規(guī)劃的設(shè)計、資金的預(yù)算、工程的質(zhì)量等多方面加強(qiáng)具體指導(dǎo)，形成縣鄉(xiāng)是責(zé)任主體、業(yè)務(wù)部門作指導(dǎo)、村組以及群眾都積極參與的土地整理項目的實施責(zé)任機(jī)制。