上海海洋新城建設構想

宗源遠，王志群，阮 偉，樓 飛

（1.中交上海航道局有限公司，上海 200002：2.中交上海航道勘察設計研究院有限公司，上海 200120）

1 前言

上海地處我國沿海經濟帶與沿江經濟帶的交匯點，盡占我國黃金海岸線中部和長江出海口的優越區位，肩負著建設國際經濟、金融、貿易和航運四個中心的重任。

1992年，黨的“十四大”明確提出上海“一個龍頭、三個中心”的戰略定位，要“以上海浦東開發、開放為龍頭，進一步開放長江沿岸城市，盡快把上海建成國際經濟、金融、貿易中心之一，帶動長江三角洲和整個長江流域地區經濟新飛躍”。自此，上海的戰略地位發生了巨大變化。

2001年，國務院在《上海市城市總體規劃（1999—2020）》的批復中又進一步將上海城市功能定位明確為“社會主義現代化國際大都市，國際經濟、金融、貿易、航運中心之一”，這是國家對上海的戰略要求，也是上海新時期的發展需要。

2009年，《國務院關于推進上海加快發展現代服務業和先進制造業建設國際金融中心和國際航運中心的意見》（國發〔2009〕19號）中明確指出：推進上海加快發展現代服務業和先進制造業，加快建設國際金融中心、國際航運中心和現代國際大都市，是我國現代化建設和繼續推動改革開放的重要舉措；是貫徹落實科學發展觀，轉變經濟發展方式，突破資源環境承載能力制約，實現全面協調可持續發展，繼續發揮上海在全國的帶動和示范作用的必然選擇。

黨的“十八大”報告提出，到2020年，實現國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番；提高海洋資源開發能力，發展海洋經濟，保護海洋生態環境，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國。

習近平總書記指出：黨中央對上海未來發展提出了“四個率先”的要求，這是上海的使命。按照中央要求，堅持科學發展，推動上海經濟社會盡快轉入科學發展軌道。

2 上海城市發展問題

上海所肩負的這“四個中心”是揚上海之優勢，給上海繪就了一個清晰的發展戰略藍圖，同時也給上海帶來了極大的動力和壓力。

目前上海發展遇到的許多瓶頸，具體可歸納為“四個難以為繼”，即土地供應難以為繼、環境承載能力難以為繼、能源供應難以為繼和國家眾多優惠政策難以為繼。在上海未來的發展中，土地、能源、水資源等自然資源的供給約束已經成為影響上海經濟社會發展的關鍵因素[1]。

其中，對于土地資源，國務院2001年5月批復的《上海市城市總體規劃（1999—2020）》中明確指出：到2020年，全市集中城市化地區的城市建設總用地約1 500 km2，加上集中城市化地區以外的城市基礎設施、農村建設用地等，折算全市建設用地約2 000 km2。而在2007年年底，全市實際建設用地已達2 730 km2，已超出城市總體規定的建設用地規模。從宜居城市的標準看，建設用地占陸域面積的比例一般為30%。目前全市已近40%（如果不含崇明地區，已達45%）[2]。到2012年上海常住人口為2 380萬人，預計至2020年將突破3 000萬。每增加1萬人口，需要增加各類用地面積4.4×105～7.7×105m2（660～1 155畝）[1]，因此，至2020年將需要新增土地用量287～503 km2（4.3×105～7.5×105畝），這對本已寸土寸金的上海而言無疑是一個大難題。

為了改善土地短缺現象，上海已做出了巨大的努力，但目前中國仍處于城市化快速發展階段，上海在今后相當長的時期內處于人口繼續積聚的發展階段，城市空間的不足將是制約上海長足發展的重要因素。

3 沿海城市發展經驗借鑒

3.1 國外沿海城市發展

“他山之石可以攻玉”，縱觀世界上許多沿海城市，都是在河口、海灣中不斷因勢利導地開發、利用潛在的港口、岸線和腹地資源建設而成的。如：荷蘭的鹿特丹、美國的西雅圖、日本的神戶以及迪拜的棕櫚島等，均是充分利用灘涂資源進行圍墾成陸或兼人工島來擴大自身區域范圍，以獲得城市或港口的進一步發展。

以鹿特丹港為例。荷蘭是世界上有名的小國，國土面積為41 526 km2，比我國的江蘇省面積還要小，但其第二大城市鹿特丹卻是世界第一大港口城市，其發展特點主要概括為如下幾個方面。

1）城市范圍不斷向海推進。鹿特丹原為鹿特河附近的漁村，利用其優越地理位置和水陸條件，因勢利導，不斷開發灘涂、發展港口，目前其城市市區面積約為200 km2，港區面積約為100 km2，有7個港區，40多個港池，共有650多個泊位。

2）城市及港口功能多樣化程度不斷提高。

3）在西擴的過程中逐步調整現有土地功能。如：Kop van zuid地區從老港區轉變為集住宅區、辦公樓、商業和娛樂設施為一體的綜合區。今日的鹿特丹是一座名副其實的歐洲港口花園城市，還是一座著名旅游城市。

3.2 國內沿海城市發展

近年來，在推動本地區經濟社會實現又好又快發展的進程中，我國沿海地區把海洋資源和區位優勢作為促進本地區經濟社會發展的強大引擎，全國已形成了“三大五小”（三大：珠江三角洲、長江三角洲、環渤海；五小：遼寧沿海、山東半島、江蘇沿海、海峽西岸、廣西北海）開發格局。

以天津為例，天津是中國近代工業的發祥地之一，是我國北方主要的綜合性工業基地，曾是我國的第三大城市。但至20世紀80年代，天津經濟發展緩慢，其工業產值一度被其他城市趕超。1994年，濱海新區開始籌建，2006年，濱海新區開發開放正式納入國家整體發展戰略，欲建設成為繼深圳經濟特區、上海浦東新區之后服務中國區域經濟發展新的增長極。這不僅給整個天津的城市發展注入活力，更帶動了整個環渤海經濟圈的發展。

濱海新區的開發已形成的直接經濟效益為：1994年，濱海新區生產總值僅112億元，2012年，達到7 205.17億元。“十一五”以來，濱海新區經濟發展始終保持20%以上的增長速度。濱海新區擁有海岸線153 km，重點規劃圍海面積為350 km2，2010年年底建成區面積達270 km2。規劃形成“一軸、一帶、三個城區、九個功能區”的空間布局。目前，已擁有航空航天、石油化工、電子信息等八大產業，正在形成高端化、高質化、高新化優勢產業集群。數據顯示，八大優勢支柱產業占工業比重已超過92%。其中，天津港是世界首例在淤泥質海灘建成的深水大港，也是有效利用疏浚土的成功案例。尤其是2006—2007年天津港25萬噸級航道工程，總工程量約為6.0×107m3的疏浚土全部用于吹填造陸。

3.3 上海自身城市發展經驗

1）利用灘涂擴大區域面積。翻開6 000年的地理史，上海可以說是一個建立在灘涂上的城市，其64.5%的土地是由長江泥沙堆積而成的，僅解放以來，累計圈圍灘涂面積達1 130 km2以上（1.695×106畝），使上海的土地面積擴大了19.7%，圈圍的灘涂面積相當于現在的一個半中心城區。

2）“以港興城、以城促港、依水發展”的城市擴展歷史。上海是河口港城市，其繁榮主要依托長江、黃浦江、蘇州河等有利的航運條件。自上海開埠以來，城區的變遷與港口有著緊密的聯系，即所謂“向港性”的市政發展規律：貿易帶動港區的發展，形成經濟資源的集聚，從而導致港區附近人口的增加，產生對市政建設（首先是路政）的要求，進而引發城區的擴展。從蘇州河兩岸到黃浦江兩岸的近代工業聚集區，再到目前長江口沿岸的現代沿江沿海產業帶，上海城市依水而生、依水而長，上海港位置也逐漸由內河向沿海區域發展。

3）“開發浦東、改造浦西”的城市蛻變經驗。在新中國成立初期，上海憑借區位、人文和工業基礎的優勢，就已承擔了國家經濟發展領頭羊的重任。但在20世紀80年代，上海經濟發展受到了嚴重的制約，交通堵塞、越江困難、住房擁擠、空氣污染、綠化稀少、居民整體生活質量差等“城市病”成為其發展進程中難以逾越的困難。而與此同時，隨著深圳、廈門等經濟特區的迅速崛起，上海成為了改革開放進程中的“后衛”。直至20世紀90年代，浦東開發使得上海城市中心面積由40 km2擴大到目前的約200 km2，為改造浦西、調整產業結構、發展社會經濟、提升上海整體城市形象提供了廣闊的空間，不僅成為了上海經濟發展的動力源，更是對長江三角洲流域經濟的發展、乃至全國經濟的轉型起到了主導作用。

綜上可見，利用航運資源發展區域經濟、利用灘涂資源拓展城市空間、利用拓展的空間實現城市功能置換等，這些既是國內外沿海城市發展的通用模式，也是上海歷史發展的經驗延續，是解決目前上海城市發展瓶頸的有效手段。

4 上海海洋新城的構想

4.1 海洋新城的區位選擇

目前長江口的灘涂區域主要包括扁擔沙、新瀏河沙—瑞豐沙、崇明東灘、橫沙東灘、九段沙、南匯東灘。崇明東灘和九段沙已是國家自然保護區，不能作為建設開發使用，同時其他灘涂區域均尚未開發利用。在這些未被開發利用的灘涂中，橫沙東灘是一個集“區位、土地、岸線、航道“等眾多優勢資源于一身的區域（見圖1）。

圖1 橫沙東灘位置圖Fig.1 Location of the Hengsha east shoal

4.1.1 橫沙現狀

橫沙包括橫沙島和橫沙東灘。橫沙島面積約為49 km2（7.4萬畝），目前人口有3.3萬人，以農林業發展為主。橫沙東灘原為橫沙島東側的水下沙體，5m以淺水下灘地東西長約45 km，南北寬4～11 km，面積約為480 km2（72萬畝）。2003年后開始實施促淤圈圍工程，目前已基本完成圈圍成陸17 km2（2.6萬畝，三期圈圍），促淤面積為82 km2（12.3萬畝），已建橫沙大道23 km。

4.1.2 橫沙東灘開發優勢[3]

1）區位優勢。橫沙東灘位于長江出海口，扼守我國海岸線與長江黃金水道的“T”字形交點，通江達海。其背靠長興海洋裝備島，用短距離隧道或橋梁連通后，即可經滬崇蘇（上海—崇明—南通）陸上大通道直抵上海浦東和蘇北。

2）土地資源優勢。目前，橫沙東灘已批準促淤圈圍的面積為112 km2（17萬畝），在其東側還有大片的灘涂可供開發，面積約為370 km2（55萬畝）。

3）岸線資源優勢。橫沙東灘北側有50 km以上岸線資源緊貼北港航道，南側約48 km岸線緊鄰長江口北槽12.5m航道。

4）航道資源優勢。南貼長江口北槽12.5m深水航道，北靠北港10m規劃航道，西接長江黃金水道，東側直接面向10～20m深水區域。

5）泥沙資源優勢。長江口豐水豐沙，近年（2003—2011年）下泄泥量約1.4×108t，同時疏浚土約1×108m3。今后，隨著長江口航道發展規劃的落實，南槽及北港航道的開工建設還將產生一定的疏浚土。這些疏浚土就近吹填上灘，既可加快橫沙東灘的成陸過程，也可減少航道疏浚土的二次回淤現象，實現資源綜合利用。

6）開發總體成本低。土地開發不占用農業用地、不涉及動拆遷，地塊面積大，便于總體規劃、分步實施，土地資源優勢明顯。

綜上可見，橫沙東灘展現了“面向大海有兩側航道，背靠陸地有一片淺灘”這種得天獨厚的優勢。

4.2 海洋新城的布局設想

橫沙東灘資源環境條件優越，可開發方案眾多。但從服務于上海“四個中心”的城市發展定位看，橫沙東灘不僅提供了一片廣袤的土地可供上海拓展城市空間，同時還提供了“扼守黃金交點、面向大海、坐擁兩側航道”這種得天獨厚的優勢，這對建設國際航運中心和發展上海海洋經濟而言是天賜府邸。因此，橫沙東灘的開發需充分、合理利用這種優勢。圖2為橫沙海洋新城構想圖。

圖2 橫沙海洋新城構想圖Fig.2 Illustrative concept for Hengsha new marine city

1）橫沙東灘東側。利用直面大海、臨近北槽深水航道的特點，建設大型挖入式深水港池。大型集裝箱船（如1.8×104TEU）、大型鐵礦石船舶（40萬噸級）可直抵深水港區進行裝卸；長江江輪、小型海輪可在北槽側作業，實現港口的境內、境外中轉功能。橫沙深水新港后方進行貨物加工，進一步延伸和提升港口加工增值后轉運功能。

2）橫沙東灘西北側。利用10m深槽緊貼岸線，與上游北港10m深槽貫通等優勢，開辟新港區。外海船舶由口外進入深水新港區后，沿人工河橫穿橫沙東灘，進入橫沙北側中轉港區。運往長江流域的貨物可在這一港區實現中轉。

3）橫沙東灘中部。開發建設新城區，實現城市空間和功能拓展。

4.3 對上海發展的意義

1）突破城市空間瓶頸，構建上海第二個“浦東”發展新空間。改革開放以來，上海第一次實現質的飛躍是進行了浦東開發。浦東開發時，新區面積為556 km2（8.3×105畝），在長江口側形成深水岸線約30 km。而橫沙的開發在橫沙東灘區域可新形成土地約480 km2（7.2×105畝），加上現橫沙島面積（49 km2），總共可形成530 km2（7.94×105畝）的城區面積。同時利用天然水域和人工開挖港區（建大型挖入式深水港），橫沙區域可形成的深水岸線達100 km，其中20m以上的深水岸線可達約50 km（見表1）。從土地面積看，上海海洋新城已相當于當初浦東新區的規模；從岸線資源上看，橫沙的開發甚至優于浦東新區；從城市發展需求上看，浦東開發譜寫了上海改革開放和經濟發展的新篇章，上海海洋新城的建設可望成為推動今后上海社會經濟發展的新引擎。

表1 上海海洋新城與浦東新區資源比較表Table1 Comparison of resourcesbetween thenew marine city and Pudong new area of ShanghaiCity

2）推進上海戰略發展，奠定國際航運中心建設基礎。在上海“四個中心”建設中，國際航運中心建設是最有希望率先實現的。但作為國際航運中心，在硬件上，上海面臨的現狀是港口的集疏運能力過低、港口適應船舶大型化的潛力不足。開發橫沙區域，利用橫沙東側直接面向10～20m深水區的優勢，可建設20m水深的大型挖入式深水港，一方面可將上海長江口內的港區水深等級從最大的12.5m提升至20m，另一方面結合北槽12.5m深水航道和北港10m規劃航道，實現船舶江海聯運，大幅提升港口的集疏運能力。這將是上海建設國際航運中心的突破點。

3）進一步調整上海現有土地功能，提升土地價值，改善城市交通和生態環境。上海城區人口密集、交通壓力大、生態休閑場所稀少，開發橫沙可為上海城市功能的調整提供空間，其中包括可將現上海市區內相當大份額的港口和臨港產業置換至橫沙，而置換后的市區土地可通過功能轉換進一步提升土地價值。

此外，目前上海港吞吐量的60%以上是依靠公水聯運，是依靠長江三角洲300 km以內的高速公路集裝箱作支撐的。每天幾萬輛集卡往上海方向開，集裝箱車運要比船運增加CO2排放7倍，能源消耗增加8倍，加上建高速公路要征地、建橋、維修道路等，車輛運輸比船運以外的成本要高達18倍左右[4]。因此，開發橫沙，大力發展水水聯運，將大幅改善上海城市交通和環境問題。

5 結語

開發橫沙、建設上海海洋新城需從上海城市的需求，從橫沙優勢的充分利用角度、前瞻性思考，高起點謀劃，形成產業集群發展，資源集約利用，功能集成建設，將海洋新城建成高端制造業為主，同時打造與制造業相匹配的高端服務業，提升國際航運中心和國際貿易中心功能，進一步發揮服務長江三角洲、服務長江流域、服務全國的作用，走一條城市化、生態化、工業化、現代物流園區和海洋文化相融合的海洋城市建設之路，逐步建成為經濟繁榮、社會和諧、環境優美的宜居生態型新城區。

[1] 陳信康.后世博上海社會經濟發展的瓶頸、動力和機制研究[J].科學發展，2010（4）：3-22.

[2] 姚 凱.上海城市空間集約節約發展戰略的路徑探索[J].城市規劃學刊，2011（1）：38-44.

[3] 宗源遠.充分認識橫沙東灘資源優勢，加快成陸，為上海新一輪發展提供戰略布局空間[R].上海：中交上海航道局，2010.

[4] 郁鴻勝.長三角成為亞太門戶區域的國際化機理[J].上海城市管理，2011（3）：57-59.