淺談食品安全監管

陳 嫻 喻道虎

1.云南省昆明市食品藥品檢驗所，云南 昆明 650032;2.云南省質量技術監督局食品處，云南 昆明 650041

民以食為天，食品安全是人民生活之根本。俗話說開門七件事，米、面、油、鹽、醬、醋、茶，件件與食品有關。但是近年來，蘇丹紅鴨蛋、瘦肉精、三聚氰胺奶粉、京津冀地溝油機械化規模生產、染色饅頭、摻假羊肉、毒大米等重大食品安全事故頻頻發生，嚴重危害到了人民的健康安全。人們不禁要問:食品質量安全屏障為何屢被突破?如何從根本上保障食品質量安全?筆者作為基層食品安全監管部門的工作人員，現從第一線的食品安全監管部門的立場及角度出發，對我國的食品安全問題進行以下探析。

1 企業是本，監管是末，本末不應倒置

在接二連三的食品安全事故發生后，經媒體曝光發酵，消費者人心惶惶，全國人民談“食品”色變。對部分企業的良心、道德、社會責任失去信心。重典治亂，加大懲處力度，切實改變違法成本低的問題，讓不法分子付出高昂代價，真正起到震懾作用成了全國人民的呼聲，把希望完全寄于政府的食品安全監管部門，同時也把所有的責任與責難強加于政府的食品安全監管部門，錯誤的將食品安全監管部門當成了食品安全責任主體，認為只要食品安全監管部門嚴格執法、全面履職，就可以杜絕食品安全事故，對此，筆者不以為然。

筆者認為，好的產品，是生產出來的，不是監管出來。企業是本，監管是末，本末不應倒置。目前，從全國情況看，食品行業及食品安全監管呈現以下突出問題:一是我國食品加工企業數量多、規模小、分布散、種類雜、實力弱、發展不平衡等特點，從業主體素質低、質量安全意識差;二是現代食品生產供應源頭廣、鏈條長、環節多、食品種類繁多、工藝復雜、涉及標準范圍廣、可添加物質多，特別是隨著科技的發展，一些新資源、新工藝不斷涌現，影響食品安全的不確定因素明顯增多;三是食品工業的快速發展與相對滯后的食品檢驗方法、標準之間的矛盾日益突出，食品安全可控難度大，發生食品安全問題的概率較高，監督約束懲戒機制不健全等問題突出。針對上述突出問題，筆者認為，在食品安全監管中宜“疏”不宜“堵”，只有加強法律、法規宣傳教育，加強對企業經營者的道德、誠信的重建，才能使食品企業走上守法之路、誠信之路，只有“疏”通了企業守法之路、誠信之路，讓企業真正主動承擔食品安全的主體責任，講良心、講道德、講責任，嚴格自律、主動守法生產，才可能真正實現食品的“安全”。而寄希望于“重典治亂”，靠立法部門制定各種嚴苛的法律法規、靠監管部門利用法律武器開展嚴厲的執法打擊，以此來“堵”住“食品安全事故不再發生”的理念完全背離了“好的產品是生產出來的，不是監管出來”這個最基本的道理。企業是本，監管是末，豈能舍本逐末?

2 多龍治水，體制不暢，改革成為當務之急

《食品安全法》[1]從2009年6月1日起正式實施，重新梳理了我國的食品安全監管體制，確定由國務院衛生行政部門承擔食品安全綜合協調職責。國務院質量監督、工商行政管理和國家食品藥品監督管理部門依照《食品安全法》和國務院規定的職責，分別對食品生產、食品流通、餐飲服務活動實施監督管理的食品安全分段監管體制，也就是所謂的“多龍治水”。同時，在中央層面，國務院設立了食品安全委員會，在地方層面，各級人民政府承擔了組織協調工作;在行政監管系統之外，還要求食品行業協會應當加強行業自律，引導食品生產經營者依法生產經營，要求新聞媒體開展食品安全法律、法規以及食品安全標準和知識的公益宣傳，對違反《食品安全法》的行為進行輿論監督，并鼓勵社會團體、基層群眾性自治組織開展食品安全法律、法規以及食品安全標準和知識的普及工作，賦予任何組織或者個人舉報權。這種監管體制的設計，一方面，呼應了社會公眾對政府部門的訴求，體現了國家對食品安全的高度重視，另一方面，也在一定程度上保持了原有的監管狀態，不至產生較大的權力調整或動蕩，應當說是深思熟慮之后的選擇。但經過三年多的施行，就可操作性來說，它卻還存在著很多問題:一是《食品安全法》規定食品的安全監管牽涉到多個部門，采取分段式管理模式，但實際監管中，一旦出現問題，很難追究到哪一個環節，僅從生產加工環節而言，就包括農業、質監、食品、藥品等多個部門，而這種多頭管理的現象直接導致其管理上的困難。二是雖有多個職能部門參與，但各部門的力量未能整合，以至眾多環節未能形成一條有效的監管鏈條。部門之間在執法當中不協調，不合作，環節一多，就容易出現問題。雖然在《食品安全法》中已經把協作規定成一種法定義務，但在執行中仍然存在問題，特別是關于食品生產小作坊的監管更是各部門職責范圍界定不清，各部門的監管范圍沒有明確，許多交叉的環節和部位仍存在監管“真空”。三是食品安全事件大多發生在地方、發生在基層，食品安全工作好不好關鍵在于地方政府重不重視，是否有效協調各監管部門，使食品監管的各個環節實現全過程的有效銜接。但實際操作中，因農業、衛生、質量監督、工商、食藥監等食品安全監管主體屬平行的機關，在我國的行政體制下“食安辦”等政府綜合協調部門是很難起到綜合監督和組織協調的作用，且質量監督、工商管理等部門屬于省以下垂直管理的體系，與地方政府的配合也較易出現矛盾。

體制不暢、法律法規界定不清等問題是食品安全監管的最大問題所在，黨中央、國務院對此高度重視，決心解決食品監管體制問題，黨的十八屆二中全會和十二屆全國人大一次會議審議通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》[2](以下簡稱《方案》)。《方案》明確提出:“為加強食品藥品監督管理，提高食品藥品安全質量水平，將國務院食品安全委員會辦公室的職責、國家食品藥品監督管理局的職責、國家質量監督檢驗檢疫總局的生產環節食品安全監督管理職責、國家工商行政管理總局的流通環節食品安全監督管理職責整合，組建國家食品藥品監督管理總局，主要職責是對生產、流通、消費環節的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統一監督管理等。將工商行政管理、質量技術監督部門相應的食品安全監督管理隊伍和檢驗檢測機構劃轉食品藥品監督管理部門。”《方案》確定的改革的總體要求就是“整合、統一、加強”，思路就是切實解決多龍治水，監管體制不暢等監管中的實際問題，改革成為了當務之急，2013年也因此成為食品監管體制改革的關鍵之年。

3 監管建議

改革食品監管體制，是黨中央、國務院保障食品安全的重大舉措。待各地區、各部門按照國務院的統一安排完成改革任務，即完成“食藥監部門”的重新組建工作后，又該如何進行食品安全的有效監管呢?筆者提出以下建議:

3.1 修訂、完善食品安全法律體系是加強食品安全監管的前提 我國《食品安全法》及其實施細則是對食品安全實施分段管理模式，經過新的機構改革后，各監管部門的職能均進行了調整。因此，在機構改革的同時應當盡快對現行的《食品安全法》及其實施細則修訂、完善，并根據監管實際完善配套的法律法規，建立健全食品安全監管法律體系，保證監管部門的監管行為有法可依。在修訂《食品安全法》時，筆者認為以下兩個方面的問題應著重考慮:一是現行《食品安全法》允許食品生產加工小作坊和食品攤販從事食品生產經營活動，并規定“小作坊和食品攤販”的具體“管理辦法”由各省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會依照原“食品安全法”制定。但是，自2009年6月1日原“食品安全法”施行至今，全國絕大多數省、自治區、直轄市均未能出臺“小作坊和食品攤販”的具體管理辦法，從而使得“小作坊和食品攤販”一直成為監管盲點，而“小作坊和食品攤販”本身就是食品安全最大的監管難點及隱患。所以，筆者認為在新修訂“食品安全法”及其實施細則時應對“小作坊和食品攤販”作出具體的“管理”規定，而不是將此立法難點往下推卸。二是社會公眾普遍認為的食品安全違法行為處罰較輕，筆者認為很重要的原因是監管部門在執法實踐中存在取證難、定性難、定罪難等問題，建議立法機關在修訂《食品安全法》及其實施細則時應統籌考慮《食品安全法》與《刑法》關于食品安全犯罪問題的規定，應進一步細化明確食品安全違法犯罪的種類、罪名、罰則，使食品安全法律制度更加貼近實際、更具操作性，使得食品安全違法犯罪問題易于界定、涉刑移送易于操作、“兩法”之間真正實現有效銜接。

3.2 標準是企業生產的依據，建立健全食品安全標準體系刻不容緩 我國食品安全標準總體數量繁多，但標準間既有交叉重復又有脫節，銜接協調程度不高，且個別重要標準或者重要指標缺失，標準的科學性和合理性也有待提高。亟需制定、修訂食品添加劑產品標準、有害物質限量標準等安全基礎標準，建立健全配套的食品限量指標檢測方法標準，加快解決食品安全重要標準不足和標準不配套等問題為監管者提供確實、可行的標準和依據;通過食品安全完善標準體系，明確刑法中“偽劣商品”、“有毒、有害非食品原料”等概念的具體范圍，以避免因理解差異造成司法不統一，保障司法機關能夠及時追究食品安全領域違法者的刑事責任。

3.3 群策群力，構建社會共治格局是食品安全的有力保障

消費安全的食品，是每個人的期待;維護食品安全，沒有人能置身事外。在工作實踐中，我們越來越認識到，保障食品安全，是需要政府監管責任和企業主體責任共同落實，行業自律和社會他律共同生效，市場機制和利益導向共同激活，法律、文化、科技、管理等要素共同作用的復雜的、系統的社會管理工程。只有喚醒和激發每一個利益相關方的積極性和全社會的正能量，共同為食品安全這座大廈增磚添瓦，形成社會各方良性互動、理性制衡、有序參與、有力監督的社會共治格局，才能不斷破解食品安全的深層次制約因素，才能不斷鞏固食品安全的微觀主體基礎和社會環境基礎，并在此基礎上完善激勵引導政策，使食品安全社會共治格局機制化、長期化。

總之，食品安全需要全社會的共同努力，社會共治是食品安全的有力保障，只有集思廣益、群策群力，社會共治，才能真正的破解食品安全的深層次制約因素，真正保障食品安全。

[1]中華人民共和國食品安全法[Z].2009.

[2]國務院機構改革和職能轉變方案[Z].2013.