美國城市綠道資金保障機制對中國的啟示

吳承照 劉月琴

同濟大學建筑與城市規劃學院景觀學系 上海 200062

0 引言

城市規劃的實施并不是一個封閉的技術質量提高的過程，它的發展受到來自內外各種制度力量的推動或是干擾，而后者往往會在城市規劃的實施過程中起到決定性的作用［1］，綠道保護作為城市自然生態空間保護的弱勢角色，在市場經濟的浪潮中，在與各種相關方的利益博弈，在面對城市空間緊張，城市不斷向外蔓延的過程中，更是需要面對各種實施過程中的現實問題。

與歐美相比，目前在我國城市綠道建設實施過程中，其資金主要來源是政府財政或是依靠金融機構的貸款 (根據《深圳市綠道網規劃建設總體實施方案》其區域綠道統一由市政府投資，城市綠道，社區綠道原則上由區政府投資，除了政府投資外，綠道的經營性項目，如服務點，自行車租賃等可招標企業等社會投資實體建設，政府出臺必要的扶持政策)，而缺少多種形式的資金投入，尤其缺少一些非政府非盈利組織的資金以及通過獎懲機制創新而鼓勵市場準入等，用于保護措施以及管理的資金。目前我國的市場引入資金主要是一些具有市場盈利項目的資金，如果規劃引導不力，將會損害公眾的利益。

在城市綠道的保護與建設中，由于其公共物品特性所具有的無排他性，以及公共利益性，主要靠政府財政收入投入是無可厚非的，但在目前我國這種快速的城市化發展階段，城市發展同時面臨著更加緊迫的問題，如舊城改造，企業升級，市政基礎設施建設等，而這些都需要大量的資金的投入。而對于綠道這種環境保護類型的資金具有長期性投入的特點，并且短時無法見到成果的項目，往往不會受到城市政府的重視。基于目前綠道實踐在我國的探索階段，可以以美國城市綠道的實施保障為借鑒，以更好地促進我國綠道實踐的發展。

1 美國城市綠道實踐的資金支持來源

美國綠道實踐的保障機制可以分為政策與法律的支持;資金支持以及公眾參與。本文僅就對美國綠道實踐發展起到積極促進作用的資金來源進行深入的闡述。

美國城市綠道發展的兩個主要發展軸線:一條是從19世紀末期到20世紀初的城市美化運動留下的遺產，包括奧姆斯特德以及隨后的追隨者的城市開放空間系統的建設，以及Burham的芝加哥規劃等。另一條軸線是20世紀60～70年代美國內務部下屬的國家公園管理局的對土地保護的方法以及方向的轉變 (其中很多游徑系統包括在這里)。而不論哪種類型的綠道，其發展的基礎在于生態，目的在于保護城市的自然開放空間系統，因此大量的資金用于保護城市土地，而這些受到保護的土地將具有提供成為城市綠道的土地儲備。在美國，其資金主要來源于聯邦政府、各個州的配套資金、私人資金，以及通過獎懲機制獲得的資金。

1.1 聯邦資金

對美國城市綠道保護中起到主要作用的資金來源是聯邦政府，資金用于支持綠道的規劃和實施。

在20世紀60年代的土地和水保護資金 (Land and Water Conservation Fund)，是由美國國會在1964年創立的聯邦資金，主要是從近海石油和天然氣鉆探中的聯邦稅收，資金用于購買自然資源保護土地。

到了1987年通過水質法 (Water Quality Act)成立了州循環資金 (State Revolving Fund，SRF)主要用來幫助改善水質。由聯邦來提供資金給各個州，各個州再提供相配套的資金，給各個社區提供貸款，用于污水處理，通過公私合作的方式來進行環境保護活動，如洪水管理，侵蝕和沉淀物控制，溪流恢復，結構性的海岸線侵蝕控制以及農業徑流控制。

在20世紀90年代，主要是聯邦交通資金，非機動交通是綠道項目獲得支持的主要原因［2］。

其聯邦交通資金中，21世紀交通效率法 (TEA－21)是主要的資金來源，TEA－21下面的還有:游憩游徑項目 (Recreation Trails Program)，交通加強項目 (Transportation Enhancements Program)，擁擠緩解和空氣質量提高法 (CMAQ)。

其中的交通加強項目 (Transportation Enhancements Program)主要資助:1)給自行車者和步行者提供設施建設;2)給自行車者和步行者提供安全和教育活動;3)將廢棄的鐵路廊道轉變成自行車和人行道路;4)保護歷史遺跡地;5)收購風景優美或歷史遺跡地;6)資助景觀好或是歷史性的公路;7)美化路旁;8)重新修復歷史建筑或是設施以提供交通服務;9)從事考古研究，如挖掘;10)去除室外廣告標識;11)緩解由于道路徑流所引起的水污染;12)建立交通博物館。

而游憩游徑項目的資金則可以用于:1)州管理費;2)環境和安全教育項目;3)發展城市游徑連接;4)管理已有的游徑;5)修復因為游徑使用而導致的損壞;6)游徑設施發展;7)給殘疾人提供可達性;8)購買地役權;9)無條件繼承的產權和建設新的游徑。

別的聯邦資金還有海岸管理項目，森林遺產項目 (Forest Legacy) (保護工作森林的地役權)，城市和社區森林項目，非點源污染控制款，州濕地保護發展款項目，保護自然保護地項目，濕地保留項目，水系保護和防止洪水款 (小的水系保護)，協作瀕危物種保護資金 (Cooperative Species Conservation Fund)(保護物種生境)等等來共同的保護州里的自然土地。

1.2 各州資金

州里的資金有州開放空間債券，主要用于保護和購買州里生態重要的土地。州汽油稅，州農業保護資金等。

馬里蘭的開放空間項目 (Maryland’s Program Open Space)和佛羅里達的保護2000(Preservation 2000)以及佛羅里達的永久資金項目 (Florida Forever)都是州里穩定的保護資金的來源。彩票，一般義務債款 (general obligation bonds)，營業稅(sales taxes)，證券交易稅 (transfer taxes)或是房契登記稅 (deed recording fees)以及一般的資金撥款等都是各州的資金來源［3］。

1.3 私人基金

慈善基金，國家保護組織，州或是區域保護組織，本地的土地信托以及歷史保護組織也都致力于保護具有價值的土地。非利益土地信托通常通過籌款運動或是從基金或是公司那里申請撥款的方式籌集資金用于保護活動，比如田納西州的查特怒加市的林德赫斯特基金就給該市的綠道系統投入了大量的資金。

國家級別的非政府組織也是提供資金支持的一種來源，如自然保護協會 (Nature Conservancy)對全世界的土地保護都起重要作用。另外如保護資金(Conservation Fund)是一個國家級的土地和水資源保護組織，與政府機構，公司，基金和土地所有的志愿者一起來保護美國的室外遺產，如野生生物生境，森林，游憩地，開放空間，其景觀和歷史場所。成立于1972年的公共土地信托 (Trust for Public Land(TPL))也積極地從事于獲取土地和土地的地役權，主要是保護土地用于人類的享樂和福利，通過創造新的公園和庇護所，受到保護的工作土地如農田等和歷史資源，以及提供游憩機會，以確保給子孫后代創造宜居的土地。同時TPL的保護金融項目還協助社區和州以創造更多途徑獲得公共資金用于土地保護［3］。

1.4 獎懲政策

通過獎懲政策來獲得資金支持，主要是獎的激勵政策和罰的補償政策。其中激勵政策主要采用稅收減免，如購買的土地用于保護的不需要交納各種財產稅，或者是通過轉化土地的部分權利來獲得稅收減免。

用途價值稅評估在于利用經濟手段鼓勵土地所有者將他們的土地保持當前的用途，而不是將土地賣給開發商。如果土地保持農業用途和林業用途時，土地將被課以較低的稅率，否則，就會提高稅率，并且還要返還之前被優惠的稅金。如果開發公司購得土地后，同意在若干年內仍然保留農用，則土地稅收可減，并可延緩交稅［4］。

此外，如區劃法獎勵系統 (Zoning Bonus System)指當發展商通過在城市有關區域 (主要是高密度區)建設時提供更多的向公眾開放的拱廊 (Arcades)，廣場 (plaza)等公共空間時，將可獲得更高的容積率獎勵，例如發展商在芝加哥河兩岸建設時，建筑物后退超過9m，并將其超出部分空間建設成向公眾開放的公共空間時，即可獲得容積率獎勵，其獎勵的容積可以按項計算［5］。

懲罰政策是通過對破壞環境行為進行各種補償的方式來進行土地保護，如緩解銀行 (mitigation banking)，如果開發商的建設行為影響了環境，按法律規定他必須購買緩解銀行的部分自然保護用地作為補償［6］。在美國的《清潔水法案》中的對濕地造成破壞的“補償銀行”，主要是開發者通過“補償銀行”來購買“補償點數”來保護濕地，可由政府部門，土地信托或是別的非盈利機構來設立，這種政策的好處在于可以用來戰略性的重建或保護大量成片的濕地。

此外，芝加哥城市利用一種影響費用 (impact fee)來資助沿著河邊的公園的建設。開放空間影響費用是根據新的住宅距離河流的位置來對每個住宅單元征收313～1253美元的影響費用，這個管理措施從1998年開始為芝加哥籌得2300萬美金，用來建設21個公園，總共達17英畝［7］。

2 我國在綠道實施中資金來源的創新

借鑒美國經驗，針對我國的現實情況，我國在資金來源方面可以進行以下幾種探索:

2.1 增加區域生態保護類型的資金

在城市發展日益區域化，區域發展日益城市化的今天，尤其是城市綠道的保護更是需要突破城市與鄉村的限制，行政邊界與生態邊界的限制，而這種行政邊界的突破更有賴于我國的財政與稅收體制的改革 (由于我國的財政稅收體系與縱向的政府權力體系相對應也是縱向的，因此缺乏區域性工作的財政稅收來源)，必須給區域性調控職能部門以具體的財力和政策支持。在這個方面，美國在聯邦與州政府支持綠道建設上的財力投入與政策支持是值得我們學習的。

2.2 獎懲機制的創新

在我國從計劃經濟向市場經濟過度的過程中，在現有的法規體系要發揮作用，僅僅依靠政府的行政命令是行不通，需要更多的引入市場激勵與獎懲機制，才能起到保障公共利益的作用。為了保護濱河綠道的暢通性，可以采用容積率獎勵，鼓勵開放商建筑紅線后退一定的寬度，給予一定的容積率獎勵。雖然這種獎勵機制對于鼓勵公共環境的質量有一定的效果，但是也要加強監督與評估，限制以“獎勵”為名的過度開發，避免因地塊的開發強度多高，對整體城市風貌以及更多公眾利益的受損，因此還需要借鑒國外的密度分區規劃的成功經驗，從城市的生態環境，區位條件，景觀風貌等不同要求，劃定不同的密度分區，如果在一定條件下的容積率控制，無法讓開發商盈利，還可以采用異地平衡的方法進行容積率補償。并且規劃管理部門也要加強對于綠道的公共性的保障，避免開發商將這種公共空間通過一些手段，變成私人空間。同時也可以對外部范圍作出生態貢獻的地區，企業或是個人給予經濟補助等。

2.3 生態補償制度的建立

參考國際經驗，建立生態補償制度，如“補償銀行”，由于建設對環境造成的破壞或是損傷，需要業主可以采用補償的方式，建立一定的生態建設量，并且通過法律的手段，明確生態補償的地點，內容以及程序等，也可以通過“補償點數”進行交易，以保障實施。從2009年開始，上海市政府出臺了《關于本市建立健全生態補償機制若干意見》明確指出，建立健全生態補償機制，近一步加大生態建設和保護力度。通過增加市級公共財政投入以及支持生態特色產業發展兩個方面來對市域內的公益林，水源地以及基本農田保護進行生態補償 (上海市人民政府出臺建立健全生態補償機制若干意見)。

對于農田的保護，我國的耕地保護中涉及到政策措施有耕地總量平衡 (土地管理法)，基本農田保護區劃定，對基本農田或耕地建設用途占用的嚴格限制和審批，耕地轉化 (為建設用地)指標的嚴格控制等，但是這些政策都是基于行政命令式的，不能兼顧到失地農民的長期利益，造成的結果往往是事與愿違的。據報道，在南方的一個城市，20世紀90年代初，土地出讓金是農民農業收入的200～300倍［8］，更不用說最近幾年隨著中國房地產的高速發展，出讓耕地用于商業開發與繼續原有功能的使用，政府自然會選擇將耕地用于商業開發。所以對于基本農田區的保護也可以采用經濟補償政策，如土地開發權轉讓，農民將土地用于基本農田保護將得到應有的經濟補償等。

此外，對于由于濱河污染治理而得益的周邊的房地產商，也可以征收一定比例的“污染治理得益稅”，用于環境的持續改善與提升。

2.4 發展綠道旅游

城市綠道最重要的功能之一是提供了城市居民的游憩體驗，另外隨著城市對遺產保護的重視，尤其是線性遺產廊道的重視，說明綠道的發展還可以帶來城市旅游業的發展，通過綠道來串起周邊的城市遺產，發展城市旅游行業，實現一定的創收，也可以在實現GDP增長的同時，來促進環境的保護，遺產的保護。珠三角綠道可以得到推崇，很大一部分原因是因為綠道的發展帶動了綠道周邊區域的經濟發展，尤其是農家樂。

2 .5鼓勵民間機構以及志愿者的保護資金

隨著全民環保意思的增強，以及人民生活水平的提高，對城市自然環境的要求也會越來越高。很多企業或是個人都有投身環保的熱情，通過引入這部分的基金以及資金也可以用于城市綠道生態功能的完善。而采用民眾或是富有階層來投入綠道的建設，國外也有這種先例，比如在綠道的鋪裝刻上捐款人的名字，或是在座椅上署上捐贈人的名字等等。在珠三角的綠道建設中，就采用了企業參與投資建設的方式，在廣州的二沙島綠道的節點公園——“傳祺公園”就是由廣汽集團自愿出資1100萬建設，然后取得公園的冠名權。

［1］張京祥．論中國城市規劃的制度環境及其創新［J］．城市規劃，2001(09):20－24.

［2］Robert L.Ryan，Julius G.Fabos，Jessica J.Allan.Understanding opportunities and challenges for collaborative greenway planning in New England［J］．Landscape and Urban Planning，2006(76):172 － 191.

［3］Mark A.Benedict，Edward T.McMahon.Green infrastructure:Linking Landscapes and Communities［M］．Washington，DC:Island Press，2006:175～180.

［4］張庭偉．控制城市用地蔓延:一個全球的問題［J］．城市規劃，1999，23(8):44 －48.

［5］張庭偉，馮暉，彭治權.城市濱水區設計與開發［M］．上海:同濟大學出版社，2002.

［6］李博.綠色基礎設施與城市蔓延控制［J］．城市問題，2009(1):86－90.

［7］Donna Erickson.MetroGreen－Connecting open Space in North American Cities［M］．Washington，DC，USA:Island Press，2006:95.

［8］丁成日．美國土地開發權轉讓制度及其對中國耕地保護的啟示［J］．中國土地科學，2008，22(3):74 －80.