工程建設項目剝離的稀土綜合回收利用問題探究

方一平，張福良，陶銀龍，李曉宇，靳 松，何 川

(1.中國地質調查局發展研究中心，北京 100037；2.國土資源部礦產勘查技術指導中心，北京 100120；3.中國地質大學(北京)，北京 100083；4.福建省地質調查研究院，福建 福州 350013)

隨著世界高新科技領域的快速發展，稀土被列為國家戰略資源，而離子吸附型稀土更是我國的寶貴資源。離子吸附型稀土礦又稱風化殼淋積型稀土礦，富含中重稀土元素，是一種國外未見報導過的我國特有的新型稀土礦床，目前廣泛分布在我國南方的江西、福建、廣東、廣西、湖南、云南、浙江等省區。經初步統計，上述地區的稀土占世界中重稀土儲量80%以上，是我國的優勢戰略性礦產資源。目前，在某些擬建或在建高速公路(鐵路)工程項目以及工業園區建設項目中(以下簡稱“工程建設項目”)，發現大量稀土資源被壓覆或剝離且不能及時被回收利用，造成稀土資源的極大浪費。同時，由于南方稀土具埋藏淺、易開采、易提取的特點，在工程建設項目施工過程中已出現不法分子趁機非法開采、運輸、買賣稀土等違法行為，不僅對環境造成了嚴重危害，而且嚴重破壞了稀土資源的正常開發秩序。如何規范治理工程建設項目中剝離稀土的搶救性回收工作，采取有效措施保護和利用好我國寶貴的離子型稀土資源，是我們亟待解決的一個重要問題。

1 工程建設項目剝離稀土礦現狀

近幾年，一些省份的工程建設項目不斷發現并剝離出大量離子型稀土資源，如福建省8個工程建設項目中發現大量稀土資源，由于工程均有工期要求，而稀土綜合回收利用項目的批復要求資料較多，審批時限較長，使得稀土綜合回收利用項目的審批跟不上建設項目的施工進度，造成部分建設項目中稀土資源的流失和浪費。據估算，8個稀土綜合回收利用項目求得稀土氧化物約3400t；廣西貴-梧高速公路建設項目中，估算壓覆稀土氧化物約1150t，該工程建設項目的稀土資源綜合回收利用已得到國土資源部的批復，目前正在積極回收工程剝離的稀土；貴-廣高速鐵路項目中，估算壓覆稀土金屬氧化物約718t；永-賀高速公路項目，估算壓覆稀土金屬氧化物約1086t；廣東省河源市東環高速公路項目中，估算壓覆稀土氧化物約2849t。其中，廣西貴-廣高速鐵路已開始施工，剝離出的大量稀土礦石被作為工程渣土用來填補路基。

2 工程建設項目剝離的稀土綜合回收利用存在問題

2.1 技術性強、政策性強、協調工作多

在工程建設項目施工現場開展稀土資源的回收利用，是一項技術性、政策性很強的工作，而且工作難度相當大，既不能影響工程施工進度，又要處理好安全生產、環境保護以及與當地居民的關系。需制定詳實可操作的稀土回收利用方案，并需要先期投入資金開展評估調查工作。要因地而宜地選擇工藝方法，對于已剝離的稀土，只能采用堆浸工藝，選擇適宜地點建設稀土礦堆浸場及處理水冶車間生產線等；對于尚未施工的工程建設項目，有條件的可以采用原地浸礦工藝。無論采用何種工藝，都要考慮安全生產、環保達標、資源節約集約；要協調工程方與回收方之間的雙邊關系，回收方與當地居民之間的礦地關系等；要測算包括環境成本在內的各項成本及可獲得的利潤。除此之外，回收利用稀土需符合國家相關規定，納入國家稀土開采總量控制指標，上報相關審批材料等。

2.2 環境問題和礦地關系問題

工程建設項目中的稀土回收利用涉及環境、當地群眾利益等問題，有些當地群眾因擔心稀土堆浸場及水冶車間生產會造成嚴重的植被破壞、引發環境污染，加上占地等相應補償問題不能達成一致意見，不同意回收主體選址堆浸，阻止稀土回收利用。

2013年4月7日，中央電視臺《焦點訪談》欄目以《危險的稀土池》為題，曝光了廣西貴-梧高速公路修建過程中回收離子型稀土礦發生的一些涉及環境、居民生活等問題，顯示出已批復的稀土資源綜合回收利用項目在稀土資源回收利用區的礦地關系還不夠和諧，工程建設項目與資源利用和環境保護之間的關系也尚未理清。國土資源部及有關省級國土資源廳在節目播出后立即采取有效措施，積極解決出現的相關問題，此舉在下一期的《焦點訪談》節目中被予以肯定和表揚。為慎重起見，國土資源部在節目播出后暫緩了對后續該類稀土綜合回收利用項目的批復。

2.3 監管難、審批難

雖然我國一直在加大打擊私挖盜采稀土礦的力度，但由于離子吸附型稀土礦床埋藏淺，開采工藝簡單，一些中小企業往往在利益驅動下，鋌而走險，非法從事生產活動，致使非法采礦行為屢禁不止，維護正常礦業秩序的執法監管壓力仍然較大，行政成本依然較高。目前在建和擬建工程項目實施過程中，有些單位和個人借機偷采、買賣、運輸稀土等違法行為時有出現，但一些地區對工程建設項目中稀土資源綜合回收利用的監管還比較薄弱。其原因主要包括，一是當地政府對工程建設項目中稀土資源情況不清，未進行監管；二是工程建設項目中稀土綜合回收利用的審批機制、審批程序尚未完全建立，沒有明確的回收主體，不利于對剝離稀土的保護和搶救；三是申報工程建設剝離稀土的綜合回收利用項目涉及的審批要件多，回收主體往往拿不到這些文件，無法通過審批；四是在建或擬建高速公路、鐵路，因沿線稀土資源豐富且距離很長，當地對沿線長距離分布的稀土資源監管難度大。

2.4 剝離的大量稀土不能及時得到搶救和利用

由于多數地區在環境評價、安全評價等方面尚未制定出地方性審批標準，各部門責任和分工也尚不明確，相關部門之間協調溝通也還不夠，使得大多數省區上報的工程建設項目中稀土資源綜合回收利用的申報資料不全，因而未能及時得到有關部門的批復，使工程建設項目中剝離的稀土不能得到及時的搶救和利用，造成極大浪費。

我國自2006 年暫停新立稀土探礦權和稀土采礦權的7年間，稀土資源儲量勘查探明的少，開采消耗的多，在已有稀土探礦權范圍內探明的稀土資源數量有限，稀土儲采比特別是離子吸附型稀土礦的儲采比已嚴重失衡，南方一些離子吸附型稀土礦山的稀土資源，有的已枯竭或接近枯竭，急需尋找新的資源接續區，而近年一些省(區)在工程建設項目中發現大量離子吸附型稀土資源，這些寶貴資源因未能及時得到搶救正在短時間內快速流失。

3 思考與建議

工程建設項目中剝離出離子吸附型稀土礦是近年出現的新情況，給稀土資源管理帶來了新的難題。工程建設項目中不斷發現并剝離出的離子型稀土資源不僅有的資源量很大，而且面臨著快速流失的危險，因此，工程建設項目中稀土資源的綜合回收利用急需提上日程，同時，保護環境和理順礦地關系也應引起高度重視。

3.1 加強稀土規劃，摸清資源家底，制定配套政策

受國家稀土產業政策及其他因素影響，我國對離子型稀土礦研究的前期地質勘查工作投入較少，地質工作程度低，離子型稀土資源家底不清，致使國家或省級一些大型重要工程建設項目在設計時不能獲取有效信息，不能及時調整設計方案，施工中壓覆或剝離出大量離子型稀土礦，這些資源一旦被浪費，無論對國家或地方都是巨大損失。因此，加大勘查投入和規劃先行至關重要。

建議有關省加大科研力度，重點開展稀土成礦構造、成礦規律、成礦條件、賦存特點、區域分布等綜合研究，優選出成礦遠景區，制定省級稀土勘查與開發利用管理專項規劃，以規劃為指導，結合已開展的調查工作，以花崗巖風化殼和離子型稀土礦為主攻方向，加大稀土礦資源的勘查投入，對成礦遠景區開展稀土資源的預查、普查和必要的詳查，盡量做到對省內稀土資源的分布和賦存情況先行先知。同時，要制定出臺鼓勵性政策，以經濟補貼和轉移支付等多種經濟手段，補助資源地政府和百姓，保證查明的稀土資源能被有效保護并真正成為國家的戰略儲備。

對于工程建設項目中發現的稀土資源，應盡快制定相應的配套制度、政策和法律法規作保障。建議由中央財政或省財政出資對高速公路沿線及其周邊進行資源潛力評價，其壓覆區及周邊的稀土礦資源可以作為稀土資源儲備地。同時，建議稀土資源綜合利用回收主體加強與相關部門的溝通與協調，對建設規劃做到心中有數，提前做好相關工作。

3.2 優化稀土開采工藝和環保措施，規范稀土綜合回收利用

離子型稀土礦的開發，因其特殊的開采工藝直接影響到當地百姓的切身利益，建議加快推進企業技術改造，加快淘汰落后的生產工藝和生產線，支持企業將技術改造與兼并重組、淘汰落后產能相結合，加快推進技術進步的步伐，鼓勵加大科研投入，鼓勵科研機構研究更為先進、環保的稀土開采工藝。例如，結合土壤地球化學、環境地球化學、植物地球化學等開展采礦工藝技術的研究，找出一種能與當地和周邊環境相適應或互補的開采技術，根據各種不同情形提出一套較為科學的開采技術指標體系。將稀土的開采過程變成土壤改良和環境改良的過程，這樣不僅不破壞環境，而且發揮改善當地植被和生態建設的功效。在此基礎上，研究離子型稀土礦浸出率問題，在保護生態環境的前提下提升離子型稀土礦浸出率，最大限度地利用好寶貴的稀土資源，減少資源浪費，同時保護好人們賴以生存的生態環境，造福當地百姓。

對于工程建設項目中回收利用稀土資源，建議由有資質的合法企業承擔該項工作，合理編制稀土綜合回收利用方案并按程序審批備案；將回收利用的稀土資源納入稀土開采總量控制指標管理中，嚴格執行指標管理政策；通過適當方式建立工程建設方與稀土回收利用方的友好雙邊關系，友好協商，互惠互利，即保證國家資源不被浪費，又保證重要工程的工期不耽誤；稀土回收利用方應與當地居民和諧相處，根據實際情況盡可能采用原地浸礦工藝，無法采用原地浸礦而需采用堆浸方式浸礦的，應制定嚴格的環境保護措施、相關補貼標準等，在不影響當地居民正常生活的前提下開展稀土回收利用工作，保證當地居民安居樂業。

3.3 加強稀土資源監管力度，強化區域聯動，實施大企業大集團戰略

稀土資源特別是離子型稀土資源是我國重要的戰略性礦產資源，也是當前全球關注的新興產業的重要支柱性礦產。因此，必須繼續嚴厲打擊私挖盜采稀土行為以及分離企業、中間貿易公司收購非法開采的稀土礦行為，對非法開采和使用稀土礦的相關人員進行嚴肅處理，依法追究企業和相關人員責任。與此同時，加強對稀土走私的打擊力度和應對手段，加強稀土出口產品的研究并做出適當調整，徹底堵死稀土資源特別是離子型中重稀土如銪、鋱、鏑、釔等稀土金屬的非法流出渠道。

稀土主產省區可成立各級稀土專項辦公室，掛靠當地政府部門，負責聯合當地相關部門共同打擊非法開采行為，建立懸賞舉報制度、重大案件督辦和責任追究制度，發動當地老百姓和附近合法稀土開采企業共同參與，對違法開采進行監管。建立信息交流制度，及時報告重要信息、重大案件及查處情況。同時，明確地方各級人民政府的責任，建立整頓和規范工作的共同責任機制，既要統一行動，聯合執法，又要充分發揮各職能部門的作用，形成協調行動、齊抓共管的局面。

在南方五省(區)15市稀土開發監管區域聯動機制框架下，開展縣際、鄉際等之間的區域聯動合作機制，由稀土主產地政府牽頭，對非法開采稀土礦行為進行不定期的各部門聯合打擊整治行動，發現問題后督促及時整改和處理。嚴格執行稀土開采總量控制指標和稀土指令性計劃，將工程建設項目回收利用的稀土資源一并納入總量控制管理，加快建立規范稀土開采秩序和監管的長效機制。

除此之外，支持大企業以資本為紐帶，通過聯合、兼并、重組等方式，大力推進資源整合，大幅度減少稀土開采和冶煉分離企業數量，實施大企業大集團戰略，提高產業集中度。堅持統籌規劃、規范管理、政策引導、市場化運作，兼顧中央、地方和企業利益，妥善處理好不同區域和上下游產業的關系，從產業結構調整上打擊和杜絕私挖盜采稀土行為及非法稀土產業鏈。

3.4 簡政放權、建立和完善相關審批制度和審批機制

對于工程建設項目中剝離出的稀土資源的回收利用，急需建立和完善有關規章制度、審批標準和審批程序。除國家已有的法律法規、政策制度外，針對工程建設項目中回收利用離子型稀土資源問題，應盡快建立和完善有關審批制度，包括審批標準、審批程序等。建議將工程建設項目中稀土綜合回收利用項目的審批權下放到省級國土資源廳主管部門，由省廳負責審批，報部備案。國土資源部制定相關規定和制度，回收利用稀土資源中如出現問題，由國土資源部負責督查、督辦和問責。

為充分利用好國家的稀土資源回收政策，給快速回收利用稀土資源開辟綠色通道，在辦理稀土回收項目的相關手續時，建議簡化相關審批程序。除此之外，因稀土回收利用工作具有很強的臨時性特點，涉及的環保、經濟補償等問題關系到群眾的切身利益，回收企業應建立合理的補償制度，完善環保措施，促進當地經濟的發展。同時，合理設置回收利用方案，對于稀土的采選過程中產生的“三廢”，應進行綜合利用。在環境保護方面，回收主體要制定詳盡的環保措施，并且在生產過程中，邀請環保部門定期監測和評估。

3.5 適度增加稀土礦業權投放數量

我國停止受理稀土探礦權、采礦權已多年，離子型稀土礦的儲采比已嚴重失衡，而我國各省(區)經濟發展持續旺盛，建議有關部門按照實際需求，適度增加稀土礦業權投放數量，建議對稀土探礦權嘗試有條件有選擇的放開。例如，對于國務院批準的重點項目，中央地質勘查基金、省級財政專項資金開展的稀土預查、普查和必要的詳查項目，已經納入省級礦產資源勘查規劃并經部批準的稀土勘查項目，中央有關區域經濟扶持政策中需要給予重點支持的建設項目，已有采礦權范圍內資源枯竭無法正常生產的接續項目等，應允許設立新的探礦權。對于稀土開采總量控制管理指標，建議在工程建設項目中剝離出稀土資源的省區，優先將稀土開采指標用于搶救工程建設項目中被剝離的稀土資源。

[1]李天煜，熊治廷.南方離子型稀土礦開發中的資源環境問題與對策[J].國土與自然資源研究，2003(3):42-44.

[2]高志強，周啟星.稀土礦露天開采過程中的污染及對資源和生態環境的影響[J].生態學雜志，2011，30(12):2915-2922.

[3]方一平，張福良，李曉宇，等.閩粵桂三省區工程建設項目剝離稀土綜合回收利用有關情況調研報告[R].2012.