未來十年我國環境管理政策發展趨勢分析

徐 云 曹鳳中

（中關村綠色國情與戰略研究小組，北京 100029）

未來十年，我國經濟發展水平將邁入中上等收入國家行列，并逐步邁進工業化后期，城市化率將達到60%左右，資源、能源等消費高峰有望陸續到來。這些因素在為我國環境保護工作提供強大驅動力的同時，也成為我國環境保護工作壓力的基本動因。

未來十年，我國污染物排放的累積性、長期性、復合性及新型環境問題將相互交織，環境保護工作將更加復雜。一些傳統污染物，減排邊際成本開始大幅度增加，減排壓力不斷加大。盡管舊的環境問題有望逐步得以解決，但由PM2.5、重金屬、危險廢物等有毒、有害物質引發的環境風險已處于高發態勢，重金屬、工業場地污染等累積性、難治理問題將在較長時期內持續存在。污染防治重點也將由工業點源污染轉向區域性、行業性、流域綜合環境問題和農村環境問題等。

隨著生活水平的不斷提高，老百姓對環境質量的要求也相應提高。實現與2020年中國小康社會相適應的環境質量水平的難度將加大，重視并加快環境政策創新與實踐將成為新形勢下我國環保工作的迫切要求。

1.強化污染物總量減排政策，將碳減排逐步納入日程

實施總量減排政策，就必須進行科技創新，提高生產效率，強制性地轉變發展方式。實際上，就是采取經濟與環境融合發展的政策，在發展的同時解決環境問題。

除了要繼續重視COD、SO2、氨氮、NOx這四項主要污染物減排政策的制定和實施外，要重點制定和實施PM2.5以及針對有毒、有害物質、營養性物質、揮發性有機化合物的污染減排政策。

2015年后，逐步強化減少碳排放一方面有利于人類社會的和諧發展；另一方面；碳排放背后有著對國家利益的深遠謀劃。發達國家利用全球減排戰略既可以加速推動自身節能減排新產業、新技術的發展，又可以確立減少碳排放的國際道義體系，使其通過技術壁壘打壓發展中國家、新興國家產品出口的行為獲得合法性。根據對中國經濟、產業中期發展趨勢的分析，我國環境保護的中期路徑主要通過在重化工業中推行先進的生產、管理和技術等方式，來減少污染物和二氧化碳的排放。

2.環境政策將由污染控制型政策逐步轉向以環境質量改善和環境風險防控為目標的環境政策

未來十年內要重視以環境質量和環境風險控制為核心的環保法律、法規及標準體系建設。基于改善環境質量、滿足人體健康需求的環境管理方式，具有長期性、根本性，并與公眾切身感受關聯較大，較能體現控源減排的效率和效果。

總體來看，我國在不同階段和不同區域選擇了多維的環境管理模式。“十二五”時期，我國采取的仍主要是污染控制管理模式，并處于向環境質量與風險方法目標管理模式過渡時期。PM2.5環境質量標準出臺反映了這種趨勢。

“十三五”時期，將是我國實施總量控制與質量改善雙重約束目標控制期。在工業化、城鎮化壓力未完全解決的階段，治污減排仍是環境保護的重點，短期內不能弱化，與風險防范一并作為環保工作的兩大抓手。環境質量作為目標指向，可能建立總量與質量雙重約束的考核機制。

“十三五”以后，經濟結構若能成功轉型，經濟增長與原材料消費逐步“脫鉤”，環境壓力可能逐步減輕。常規污染物總量控制的必要性將有所降低。基于人體健康和生態系統平衡的環境質量導向預期將成為環境保護工作的根本出發點。

如果僅考慮占主導地位的管理模式，從污染控制到質量改善，可能需要10 ～15年的時間。之后，我國可能更多地關注控制環境風險，以保護人體健康和生態系統完整性為主要導向。

提高環境質量，創建舒適、優美、健康的生存環境，是環境保護的根本追求。

2015年后，制定環境質量管理政策制度。以環境質量為基準研究制定污染排放標準，研究重金屬、持久性有機物、PM2.5等與環境健康密切相關的污染物的管理政策。按照環境質量改善的客觀規律，逐步實施按要素的系統管理方式，實現清潔且安全的水體、清新的空氣、保護與恢復的土地、生物多樣性與生態系統平衡的四大目標。研究以環境質量改善目標導向的分區分類管理政策。鼓勵各地方根據自身環境狀況和突出的環境問題，制定地方排污標準，實施特別排放限值，進行嚴格管控。

3.加大環境保護投入，提升環境經濟政策的執行力度

為實現環境質量達標或者環境質量安全，需要大量資金持續投入，除了繼續加大政府性財政資金的環保投入外，需要拓展環保工作的資金渠道。

預計“十二五”時期，中國環保產業將繼續快速增長。2015年環保產業總產值有望超過2萬億元人民幣。2011年至2015年，中國環保投資將達3.1萬億元人民幣。預計到2020年環境保護投入將翻一番。

環境經濟政策主要是指根據環境經濟理論和市場經濟原理，運用財政、稅收、價格、信貸、投資、市場等經濟杠桿，調整和影響當事人產生和消除污染及生態破壞行為，實現經濟社會可持續發展的機制和制度。環境經濟政策是實現環保規劃的重要保障和基石，是實現污染減排的重要政策支撐，是未來環境政策創新的主要方向。

未來十年，繼續強化綜合的排污許可證管理，使其成為一個污染預防和控制的重要手段；擴大排污收費、使用者收費、排污交易和其他經濟手段的使用范圍，加強其激勵作用。

2015年積極推進生態補償、完善排污收費政策，加快環境稅改革，加快推進綠色金融政策和綠色貿易政策的運用，逐步構建體現環境資源成本的環境資源定價政策機制。

4.實施區域差異化的環境政策

考慮區域發展的階段性差異特征，制定和實施分別針對東、中、西、東北四大板塊四大區差別化環境保護政策，建立基于主體功能區的差別性環境政策。中西部地區抗風險能力更弱，在制定實施環境政策時，要充分發揮區域比較優勢，體現區域差異性。

5.推進環境污染協同控制政策

環境政策要系統地融合到國家其他各項政策中，在制定工業、農業、漁業、交通運輸、能源等經濟政策時，均應考慮這些政策對環境的影響，應將有關環保要求納入到這些政策之中。

編制環境保護綜合名錄，就是要通過對產品、工藝、設備進行深入分析、科學論證，來反映其對環境的影響，通過差別化的政策，將資源稀缺程度和生態價值內化為企業內部成本，強化企業的生態環境責任。同時，通過建議國家有關部門采取差別化的經濟政策和市場監管政策，遏制“雙高”產品的生產、消費和出口，鼓勵企業采用環境友好工藝，逐步降低重污染工藝的權重，并加大環境保護專用設備投資，達到以環境保護倒逼技術升級、優化經濟結構的目的。目前，我國開始實施的環境保護綜合目錄（又稱：“雙高”項目）的工作正在逐步發展。

加快制定和實施促進生活源水污染物防治的協同減排政策，促進工業源污染物協同減排的清潔生產和循環經濟政策、協同減少污染物和溫室氣體排放的污染減排政策等的制定。

6.認識環境保護的國家責任，提高環境政策的執行力

中國在環境政策的實施方面做了大量努力，建立了一整套的法規體系、經濟手段和政策手段來促使社會和公眾關注環境問題；在地方層面，已經建立了鼓勵實施環境政策的措施和獎勵機制；一些經濟比較發達的省份開始重視公眾對高質量環境的需求，并認識到良好的環境質量給社會和經濟發展所帶來的益處。我國的環境問題長期存在，關鍵在于環境政策的軟化。加大環境保護執行力是必然趨勢。

7.支持公眾參與，架構“政府—企業—公眾”的共同治理模式

隨著經濟的發展，人們的生活水平有了很大的提高，人們開始追求舒適、優美、健康的生存環境。架構“政府—企業—公眾”的共同治理模式是必然的選擇。

實施有效的環境信息公開政策，便于公眾的參與、監管、維權；環評報告書、排污許可證、企業環境監測、監察、“三同時”驗收、環境質量等環境信息應全部向公眾公開，動員全社會的力量參與環境的共同治理。

堅持把環境保護與改善民生緊密結合起來，把保障群眾飲水安全作為首要任務，集中力量解決重金屬污染等損害群眾健康的突出環境問題，積極倡導適度消費和綠色消費，改變對自身生存環境破壞的生產方式和消費模式。

8.改進績效考核指標體系，提高地方政府的監管能力

我國逐步從重視環境政策實施效果向環境政策實施效率轉變。促進實施環境監測評估服務社會化、公共化，強化環境數據的監測―報告―核證機制，確保數據質量不因為環保考核而失真。

加強對地方環保部門的監督管理能力；努力促使地方領導對上級政府和當地群眾承擔更多的環境責任。

創造環境質量考核的政策條件，環境質量要作為對政府環保目標考核的約束性指標，增加環境質量在地方政府政績考核中的比重。

9.全面深化經濟與環境源頭控制制度，提高我國經濟發展的質量

環境影響評價是環境保護參與經濟社會發展綜合決策的制度化保障，是從源頭減少環境污染和生態破壞的保障。凡應當依法進行環境影響評價的區域開發、行業發展規劃和建設項目，應嚴格履行環境影響評價程序。嚴格控制“兩高一資”行業盲目擴張，堅決抑制產能過剩和低水平重復建設。對未批先建、邊建邊批、建設過程中擅自變更規劃設計、未經環境保護“三同時”驗收即擅自投產等違法、違規行為，應加大查處力度，依法嚴肅追究有關部門、企業和人員的責任。

2015年前應進一步完善環評工作。2015年要進行戰略環評的試點，把環境保護的理念和要求落實到經濟社會發展的政策、決策中。針對我國政策出臺頻度大，但是政策的協調性、執行力不足的問題，需要加快構建政策環境影響評價機制，建立常態性的環境政策評估體制。

2015年進一步完善規劃環評制度；2020年戰略環評與社會環評開始實施。

我國2007年實施的編制環境保護綜合名錄，就是要通過對產品、工藝、設備進行深入分析、科學論證，來反映其對環境的影響，通過有差別化的政策，將資源稀缺程度和生態價值內化為企業內部成本，強化企業的生態環境責任。同時，國家有關部門采取差別化的經濟政策和市場監管政策，遏制“雙高”產品的生產、消費和出口，鼓勵企業采用環境友好工藝，逐步降低重污染工藝的權重，并加大環境保護專用設備投資，達到以環境保護倒逼技術升級、優化經濟結構的目的。

在綜合名錄編制過程中，始終注重處理好以下幾個關鍵問題。一是提高綜合名錄的針對性。目前，綜合名錄中已經包含了與“十二五”期間四項總量控制污染物關系密切、排放量較大、減排潛力也較大的“雙高”產品近20個；包含與重金屬相關的“雙高”產品150余種。綜合名錄的重要特點之一，就是將環境保護的需求與國家經濟政策和市場監管政策直接對接。

根據目前我國經濟發展的形勢，未來十年，已經在綜合名錄的基礎上建立起完善的《產品環境影響控制政策制度》的機制與體制。

10.全面推進生態文明建設

建設生態文明，實質上就是要建設以資源環境承載力為基礎、以自然規律為準則、以可持續發展為目標的資源節約型、環境友好型社會。

深入推進生態示范創建，全面開展生態省(市、縣)、環境保護模范城市、環境優美鄉村和環境友好企業、社區等創建活動，形成全社會共同推進建設生態文明和美麗中國的良好局面。加快建立有利于生態文明建設的體制、機制，建立和完善職能有機統一、運轉協調高效的生態環境保護綜合管理體制，深化資源性產品價格改革，完善資源環境經濟配套政策，健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度。抓緊制定實施生態文明建設目標、指標體系和推進辦法。

未來十年，我們需要用全局視野和戰略思維制定環境政策，充分發揮環境保護優化經濟增長的作用，以環境承載力優化區域布局，以環境與經濟融合政策強制性轉變經濟發展方式，環境管理優化產業結構，以環境成本優化增長方式，提升經濟增長的質量和效益。

[1] 曹鳳中等.環保風暴的理性回歸[M]，北京：中國環境科學出版社，2011.

[2] 陳曉丹等.深圳市環境信息公開和公眾參與實踐與對策[J]，中國環境管理，2012，3：31-35.