行政機關的法律解釋權評析*

魏勝強

（鄭州大學法學院，河南鄭州450001）

行政機關的法律解釋權評析*

魏勝強

（鄭州大學法學院，河南鄭州450001）

在我國現行的法律解釋體制下，部分層級較高的行政機關具有法律解釋權。然而不少主體的法律解釋權缺乏法律依據，有法律解釋權的主體作出的法律解釋也沖淡了行政法規和規章的效力。行政機關行使法律解釋權的依據不能成立，也不符合法學原理，我國當前行政機關的法律解釋權應當取消。

行政機關；法律解釋；法律解釋權

行政機關作為法律解釋權的主體無論是在法律實踐中還是在法學理論中都不多見，倒是中國現行的法律解釋體制中強調了行政機關的法律解釋權，因而出現了所謂的行政解釋。1在整個法律解釋體制中，行政解釋并不突出。因為從效力上說，行政機關的解釋不及立法機關的解釋；從在司法中被遵守的程度看，行政機關的解釋不及司法機關的解釋。但是，行政權所處理的事務覆蓋面極為寬廣，而且行政機關的數量遠遠多于立法機關和司法機關，這就決定了行政機關作出的法律解釋內容廣泛、數量眾多、層次分明、形式多樣。本文以中央行政機關行使法律解釋權的狀況為例，對行政機關的法律解釋權進行探討。

一、我國當前行政機關行使法律解釋權的狀況——以中央行政機關為例

1981年6月10日全國人大常委會通過的《全國人民代表大會常務委員會關于加強法律解釋工作的決議》（以下簡稱1981年《決議》）是行政機關行使法律解釋權的較為明確的法律依據，它規定：“不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應用的問題，由國務院及主管部門進行解釋?！贝撕髧鴦赵杭捌渲鞴懿块T對法律的解釋便在中國的整個法律解釋當中占據了非常大的比重，它們的解釋也被學界稱為行政解釋。除此之外，不少法律授權國務院或者國務院主管部門對該法律制定實施細則，這實際上也是在授權國務院及其主管部門對該法律作出法律解釋。國務院及其主管部門行使法律解釋權，在中國確實有其現實意義。特別在是我國法制并不健全的情況下，行政機關的管理活動遍及社會生活的各個領域，由行政機關行使法律解釋權可以充實法律的內容，對法律作出更為詳盡的規定，使得各種管理活動因而能夠順利進行。

國務院的解釋在行政解釋當中占據主導地位。然而迄今為止，幾乎未見國務院以“解釋”為名對法律作出過解釋，倒是常常見它在一部法律出臺之后，對該法律制定“實施細則”、“實施條例”等，并且隨著該法律被修訂而修訂“實施細則”、“實施條例”。國務院發布的這些實施條例、實施細則不但具有1981年《決議》作為法律依據，同時還有被解釋的法律本身作為依據。例如現行《稅收征收管理法》第93條規定：“國務院根據本法制定實施條例?！爆F行《個人所得稅法》2第14條規定：“國務院根據本法制定實施條例。”

國務院下轄的各個主管部門行使法律解釋權的狀況與國務院相仿，它們也很少以“解釋”的名義作出行政解釋，而是通過制定“實施細則”、“暫行規定”、“實施意見”等形式來行使法律解釋權。從解釋的對象上看，它們既解釋法律，如1995年8月4日勞動部發布了《勞動部關于貫徹執行〈中華人民共和國勞動法〉若干問題的意見》，是對1994年7月5日第八屆全國人大常委會第八次會議通過的《勞動法》的解釋；也解釋行政法規，例如勞動部1990年3月20日頒布的《〈特別重大事故調查程序暫行規定〉有關條文解釋》，是對國務院1989年3月29日發布施行的《特別重大事故調查程序暫行規定》有關文的解釋。從解釋權的來源看，除了1981年《決議》外，既有被解釋的法律的授權，也有行政法規或者是國務院作出的行政解釋的授權。被解釋的法律的授權例如2000年10月31日九屆全國人大常委會修正的《中外合作經營企業法》和《外資企業法》，分別在第26條和第23條規定：“國務院對外經濟貿易主管部門根據本法制定實施細則，報國務院批準后施行?！毙姓ㄒ幍氖跈嗬?993年4月24日國務院二次常務會議通過的《國家公務員暫行條例》3，在第87條規定：“本條例由國務院人事部門負責解釋?！眹鴦赵鹤鞒龅男姓忉尩氖跈嗬?，2000年8月25日九屆全國人大常委會修正了《專利法》后，國務院在2001年6月15日公布、2002年12月28日修訂的《專利法實施細則》第121規定：“國務院專利行政部門根據專利法和本細則制定專利審查指南?！?/p>

由于行政解釋的主體比較龐雜，解釋中出現了職權劃分不明、程序不清等問題。為了規范行政解釋，1993年3月3日，國務院辦公廳以“國辦發〔1993〕12號”文件發布了《國務院辦公廳關于行政法規解釋權限和程序問題的通知》，具體內容是：（1）凡屬于行政法規條文本身需要進一步明確界限或者作補充規定的問題，由國務院作出解釋。這類立法性的解釋，由國務院法制局按照法規草案審查程序提出意見，報國務院同意后，根據不同情況，由國務院發布或者由國務院授權有關行政主管部門發布。（2）凡屬于行政工作中具體應用行政法規的問題，按照現行做法，仍由有關行政主管部門負責解釋；有關行政主管部門感到解釋有困難或者其他有關部門對其作出的解釋有不同意見，提請國務院解釋的，由國務院法制局提出答復意見，報國務院同意后，直接答復有關行政主管部門，同時抄送其他有關部門。（3）凡屬于國務院、國務院辦公廳文件的解釋問題，仍按現行做法，由國務院辦公廳承辦。涉及行政法規的問題，國務院辦公廳可征求法制局的意見；涉及法律解釋的，按照1981年《決議》辦理。

1999年5月10日，國務院辦公廳又以“國辦發〔1999〕43號”文件發布了《國務院辦公廳關于行政法規解釋權限和程序問題的通知》，它規定：（1）凡屬于行政法規條文本身需要進一步明確界限或者作補充規定的問題，由國務院作出解釋。這類立法性的解釋，由國務院法制辦公室按照行政法規草案審查程序提出意見，報國務院同意后，根據不同情況，由國務院發布或者由國務院授權有關行政主管部門發布。（2）凡屬于行政工作中具體應用行政法規的問題，有關行政主管部門在職權范圍內能夠解釋的，由其負責解釋；有關行政主管部門解釋有困難或者其他有關部門對其作出的解釋有不同意見，要求國務院解釋的，由國務院法制辦公室承辦，作出解釋，其中涉及重大問題的，由國務院法制辦公室提出意見，報國務院同意后作出解釋，答復有關行政主管部門，同時抄送其他有關部門。（3）凡屬于國務院、國務院辦公廳有關貫徹實施法律、行政法規的規范性文件的解釋問題，由國務院法制辦公室承辦，作出解釋，其中涉及重大問題的，由國務院法制辦公室提出意見，報國務院同意后作出解釋。國務院、國務院辦公廳其他文件的解釋，仍按現行做法，由國務院辦公廳承辦。

對比這兩份通知，除了后者把前者中的“國務院法制局”改成“國務院法制辦公室”外，還作了個別內容的變動。如從前者第三項內容看，國務院辦公廳是國務院、國務院辦公廳有關文件的解釋主體，即國務院辦公廳除了不能解釋法律外，可以解釋國務院及其辦公廳發布的各種規范性文件，當然也包括國務院對有關法律作出解釋的規范性文件。從后者第三項內容看，國務院徹實施法律的規范性文件的解釋和國務院辦公廳貫徹實施行政法規的規范性文件的解釋，即國務院對法律的解釋和國務院辦公廳對行政法規的解釋，由國務院法制辦公室負責；國務院及其辦公廳其他文件的解釋，由國務院辦公廳負責。也就是說，后者把前者中國務院辦公廳的解釋權，分出一部分授予國務院法制辦公室?？偟膩碚f，后者對前者基本內容的改變不大，它們對國務院各部門在解釋權限和程序問題上并無分歧。因而，后者可以理解為是對前者的進一步規范和完善。

這兩份通知在遵循1981年《決議》的基礎上，對行政法規的解釋問題作了規范，甚至規范了國務院、國務院辦公廳的規范性文件的解釋問題。它們增加的非常明顯的內容是，授權國務院有關部門對行政法規作出解釋，并特別強調了國務院法制辦公室在行政法規解釋中的重要作用。

從1981年《決議》、有關法律和《國務院辦公廳關于行政法規解釋權限和程序問題的通知》看，我國當前的行政解釋既包括國務院及其主管部門對法律的解釋，還包括國務院主管部門、國務院辦公廳、國務院法制辦公室對行政法規的解釋，以及國務院辦公廳對國務院、國務院辦公廳其他規范性文件的解釋，解釋的主體和對象都很復雜。

然而實踐中，行政解釋更加復雜，而且不少無權解釋的主體也加入到解釋中。如，勞動部作出的《勞動部關于貫徹執行〈中華人民共和國勞動法〉若干問題的意見》明顯是對《勞動法》的解釋，而《勞動法》并未授權勞動部對該法作出解釋或者指定實施細則。如果說勞動部的這種解釋還能以1981年《決議》為法律依據的話，那么國務院主管部門內設的工作機構也直接對法律、行政法規和部門規章進行解釋則明顯于法無據了。如，衛生部法監司以“衛法監食發［1999］第113號”文件，作出《衛生部法監司關于明確食品生產經營人員體檢范圍問題的批復》，對《食品衛生法》第26條的規定作出解釋；勞動部辦公廳1994年10月25日以“勞辦發[1994]340號”文件下發了《勞動部辦公廳關于貫徹執行〈國有企業富余職工安置規定〉中有關職工辭職后的工齡計算問題的批復》，對國務院的《國有企業富余職工安置規定》作出解釋；公安部法制司1995年2月28日作出《公安部法制司關于審批勞動教養案件有關程序問題的批復》，對公安部制定的《勞動教養試行辦法》第12條進行解釋；而被解釋的法律、行政法規和部門規章并沒有授權國務院主管部門的內設機構對其作出解釋。

二、我國當前行政機關行使法律解釋權存在的問題

我國當前行政機關行使法律解釋權的狀況并不能令人滿意。盡管行政管理中確實面臨著法律解釋的問題，但當前的行政機關對法律作出解釋不但不能從根本上解決行政管理的需要，反而會帶來一些新的問題。這些問題主要是，行政機關行使法律解釋權的法律依據明顯不足，行政機關行使法律解釋權會沖淡行政法規、部門規章的效力。

（一）行政機關行使法律解釋權的法律依據明顯不足

我國行政機關行使法律解釋權的法律依據，僅有1981年《決議》和某些法律的附則，國務院及其主管部門也常常據此而到處行使法律解釋權。首先明確的是，1981年《決議》經不起推敲。

1981年《決議》是全國人大常委會作出的，即全國人大常委會授予國務院及其主管部門對不屬于審判、檢察工作中的法律的具體應用問題做出解釋。從這一授權可以看出，國務院及其主管部門的法律解釋權覆蓋了除審判、檢察工作以外的幾乎所有的法律實施工作。問題是，全國人大常委會是否有權作出此項“決議”？《憲法》一直強調，全國人大常委會解釋法律，后來的《立法法》又重申了這一點，顯而易見，現行法律下的全國人大常委會擁有法律解釋權。1981年《決議》的規定，可以理解為是全國人大常委會把自己的法律解釋權“轉授”給了國務院及其主管部門。全國人大常委會作為一個國家機關，不能把憲法和法律授予自己的職權轉授給國務院及其主管部門，更何況被授予的權力波及除審判、檢察工作之外的幾乎所有法律實施領域，這種大規模的授權顯然不是全國人大常委會能夠作出的。

1981年《決議》作出后，全國人大1982年通過的現行《憲法》和《國務院組織法》都沒有授予國務院及其主管部門相應的法律解釋權?，F行《憲法》第89條規定的國務院職權，其第18項是“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會授予的其他職權”，這似乎是在承認，1981年《決議》授予國務院及其主管部門的法律解釋權具有合法性。然而，現行《憲法》僅僅是承認全國人大常委會可以把某些職權授予國務院，而并沒有規定國務院各主管部門也可以行使全國人大常委會授予的職權。所以，全國人大常委會即使可以授予國務院法律解釋權，也不能授予國務院主管部門法律解釋權。《國務院組織法》并沒有授予國務院更多的職權，只是規定了國務院的組織機構及其運作程序。它在第3條規定：“國務院行使憲法第八十九條規定的職權。”顯然，《國務院組織法》也沒有承認國務院及其主管部門的法律解釋權。1981年《決議》屬于非基本法，它的效力當然低于《憲法》和《國務院組織法》，因而它關于國務院主管部門行使法律解釋權的規定應當是無效的。

至于國務院辦公廳發布的《國務院辦公廳關于行政法規解釋權限和程序問題的通知》，更難以成為國務院及其主管部門行使法律解釋權的依據。《國務院組織法》第7條規定：“國務院秘書長在總理領導下，負責處理國務院的日常工作。國務院設副秘書長若干人，協助秘書長工作。國務院設立辦公廳，由秘書長領導?！边@是國務院辦公廳作為國務院機構得以立足的法律依據。從這一依據看，國務院辦公廳作為在秘書長領導下處理國務院日常事務的機構，無論如何都不能授予國務院各主管部門相應的法律解釋權。因此，《國務院辦公廳關于行政法規解釋權限和程序問題的通知》只能被理解為協調國務院各部門工作程序的內部文件，它只對國務院各主管部門有效，對外不具有任何法律效力。法律解釋權作為一種非常重要的權力，當然也不是國務院辦公廳的一個通知就能夠規范的。國務院各部門依據此通知而行使法律解釋權，顯然不成立。

無論是法律還是行政法規，即使授予國務院各主管部門法律解釋權，也只是授給主管部門本身的，而不是授予主管部門的某一內設機構。因此，國務院主管部門下設的辦公廳、法制司、法監司等機構，居然也作出相應的法律解釋，其荒謬性不言而喻。

總的來說，國務院及其主管部門行使法律解釋權的法律依據不足。如果說國務院行使法律解釋權還可以成立的話，國務院主管部門的法律解釋權肯定是不成立的，遑論國務院主管部門的內設機構了。除了審判、檢察工作之外，關于法律實施的幾乎所有領域的法律解釋，居然有相當一部分是不具有法律解釋權的主體作出的，不能不讓人質疑這種解釋的合法性。

（二）行政機關行使法律解釋權沖淡行政法規、部門規章的效力

行政機關行使法律解釋權的另一些依據就是某些法律的明文規定。有些法律會在附則中規定國務院或者其主管部門可以根據本法指定實施辦法、實施細則等，這是在授權國務院及其主管部門對該法律作出進一步規定，也即是對法律作出解釋。同時，《憲法》和《國務院組織法》、《立法法》等相關法律授予國務院制定行政法規的權力和國務院主管部門制定部門規章的權力。因而，國務院或者國務院主管部門依據法律或者行政法規制定的實施條例、實施細則等，既可以理解為法律授權國務院或者國務院主管部門對該法律作出解釋，也可以理解為國務院或者國務院主管部門根據該法律制定了行政法規或者部門規章。

事實上，國務院已經把自己根據法律制定的實施辦法、條例，視為行政法規了。國務院2001年11月16日公布的《行政法規制定程序條例》第4條規定：“行政法規的名稱一般稱‘條例’，也可以稱‘規定’、‘辦法’等。國務院根據全國人大及其常委會的授權決定制定的行政法規，稱‘暫行條例’或者‘暫行規定’?！睆倪@一條可以看出，國務院把它根據法律的授權制定條例、規定的活動，列入自己制定行政法規的活動中了。同時，國務院主管部門根據法律或者行政法規制定的實施細則，也被有關主管部門視為了規章。如中國地震局2000年1月18日發布的《地震行政規章制定程序規定》，在其第3條規定：“地震行政規章按內容不同，稱為‘規定’”、‘辦法’或者‘實施細則’。對某一方面的行政管理關系作比較全面、系統的規范，稱‘規定’。對某一項行政管理關系作比較具體的規范，稱‘辦法’。對國務院行政法規所作的具體實施規范，稱為‘實施細則’?！憋@然，中國地震局因解釋行政法規而制定的實施細則，也屬于它制定的部門規章。

然而，對國務院或者其主管部門對法律或者行政法規制定的實施辦法、實施條例或者實施細則作出雙重理解，必然帶來其效力上的矛盾。如果這些實施辦法、實施條例或者實施細則被理解為行政法規或者部門規章，那么它們就屬于廣義上的法律，就具有當然的法律約束力；而如果它們被理解為法律解釋，那么它們的效力就會明顯下降。這在行政訴訟中表現得非常突出，因為行政法規是行政審判的依據，部門規章是行政審判的參照，而行政解釋則對行政審判沒有什么意義。更重要的是，不少法律不但國務院及其主管部門可以解釋，最高人民法院也可以解釋，有些法律同時存在國務院或者其主管部門作出的法律解釋和最高人民法院作出的法律解釋。如全國人大常委會2000年8月25日修正的《專利法》并未授權國務院和最高人民法院對其作出解釋，但國務院于2001年6月15日以“國務院令第306號”公布了修訂后的《專利法實施細則》，最高人民法院于2001年6月19日以“法釋［2001］21號”文件發布了《最高人民法院關于審理專利糾紛案件適用法律問題的若干規定》。根據1981年《決議》，《專利法實施細則》和《最高人民法院關于審理專利糾紛案件適用法律問題的若干規定》都可以被視為對《專利法》的解釋。盡管國務院和最高人民法院分別是從不同視角解釋《專利法》的，而且它們的解釋主要在不同領域實施，但兩種解釋之間難免會發生沖突。當沖突發生在審判領域中時，如果國務院制定的實施細則被視為法律解釋，則它的效力顯然就要讓位于最高人民法院的司法解釋，這當然會降低行政法規的效力。國務院主管部門制定的兼有行政解釋性質的部門規章在司法中的效力也會遇到同樣的問題，規章的效力也不好確定。

可以肯定的是，無論是把國務院及其主管部門根據法律、行政法規制定的實施辦法、實施規定或者實施細則理解成是行政法規或者行政規章，還是理解為法律解釋，都將使它們處于非常尷尬的地位，以至于行政法規、部門規章的效力也相應的受到影響。毫無疑問，行政機關行使法律解釋權，必然會沖淡行政法規、部門規章的效力。

行政機關行使法律解釋權存在的這些問題，根本原因在于行政機關行使了本來不應當行使的法律解釋權。如果沒有法律解釋權，國務院只是負責制定行政法規，國務院主管部門只是負責制定部門規章，則以上問題也就無從產生了。那么，行政機關到底是否應當行使法律解釋權呢？

三、行政機關行使法律解釋權的“根據”不能成立

我國有許多學者對行政機關作為法律解釋權的主體津津樂道，并從多個角度論證了行政解釋的必要性和重大意義，還對如何完善我國的行政解釋體制做了設想。作為一種學術研究活動，我們應當肯定這些學者們所作的努力及其意義。但應當看到，之所以有這么多人肯定行政機關行使法律解釋權，在很大程度上是因為我國存在著這種解釋體制。

行政機關行使法律解釋權在理論界受到肯定并在一些國家的法律實踐中得以體現，并非毫無根據。相當一部分人看到了行政機關作出行政解釋的客觀需要，因而呼吁由行政機關解釋法律。有些人甚至主張建立以行政解釋為主體、司法解釋為補充、行政解釋受司法審查的分工制約機制，明確規定除少數不涉及行政工作的法律由司法機關解釋外，其余法律的解釋均由行政機關作出，最高司法機關對行政解釋進行審查后，有權宣布不符合法律的精神、原則的行政解釋無效并不將其作為審理案件的依據或參考。4這種設想雖然有很大的創新性，但顯然是不符合邏輯的。舉這個例子只是說明，強調行政機關的法律解釋權在我國還有很大的市場。在一些人看來，行政解釋存在的理由主要有以下幾點：社會的發展要求行政機關行使法律解釋權；行政機關作為法律實施機關應當行使法律解釋權；法律解釋權是行政機關的當然職權等。下面我們對這些觀點分別進行剖析。

（一）關于“社會的發展要求行政機關行使法律解釋權”

這種觀點認為，首先，現代社會是一個變化發展非?？斓纳鐣?，法律制定出來之后稍微過一段時間就可能無法適應社會的發展而變成一紙空文，因而需要有權機關對它進行解釋。行政機關是專門的執法機關，它的職責就是去具體地落實法律的規定，由它來解釋最為合適。其次，進入20世紀以來，尤其是在第二次世界大戰以來，整個人類社會正在發生急劇的轉變，由傳統社會向現代社會轉變，由農業文明向工商文明轉變，由自然經濟向商品經濟轉變，其轉變的速度遠遠超過立法更改的速度，立法機關也難以不斷地修改法律，只好由行政機關進行解釋。再次，許多國家都在進行大刀闊斧的改革，由于改革只是一種嘗試，在改革的效果尚不明確的情況下，不能由立法機關直接把有關問題制定成法律，可以由行政機關在不違反法律原則的情況下，對原先的法律進行創新性解釋，或者把原先的法律未規定的方面按照法律的原則作出規定，已經規定的方面進一步作出實施細則，等時機成熟時再由立法機關用立法手段進行調整。

這種觀點有其合理性的一面，卻經不起邏輯上的推敲，我們依次提出我們的看法。

首先，法律需要實施機關進行解釋，但這并不意味著法律需要行政機關的解釋。行政機關只需要按照法律的規定執行其職權就行了，其執法是否具有合法性和合理性，自有司法機關來裁決。

其次，認為社會的轉變過快導致立法機關難以不斷地修改法律，需要行政機關以行政解釋代替的論調，具有很大的片面性。它只看到了社會的轉變和行政職能的轉變，而沒有看到立法機關也在隨著社會的轉變而轉變。社會進步了，為社會利益的調整和社會資源的分配提供方案的立法機關不可能是僵化的。社會的每一種轉變都會反饋到立法機關那里，引起立法機關的關注，立法機關會不斷地根據社會的發展狀況適時地對法律進行修改。就法律本身來說，立法機關在制定法律時不可能是鼠目寸光，它往往會考慮得較為長遠，使法律具有前瞻性，能夠容納社會在一定范圍內的轉變。當法律真的容納不下社會的轉變時，立法機關早已經準備好了新的法律。因此，雖然社會的發展會導致法律相對的滯后性，但法律的滯后性也不是像有些人說得那樣聳人聽聞。

再次，強調改革要求行政機關先對原來的法律進行創新性解釋，等條件成熟時再由立法機關制定成新的法律的看法，實際上是在說行政機關制定抽象的規范性法律文件的權力，或者說是行政立法權，而不是法律解釋權。

（二）關于“行政機關作為法律實施機關應當行使法律解釋權”

這種觀點認為，行政機關的執法活動是以國家的名義對社會實施的全方位的管理，涉及國家和社會的各個方面，內容非常廣泛。社會關系的復雜多樣性和社會的不斷變化，使法律的規定顯得不夠確定和具體。而行政機關常常要針對具體的人和事，運用法律作出處理決定，使法律顯得更為模糊，行政相對人和行政機關在對法律的理解上會產生很大的分歧。如果行政機關不擁有法律解釋權，它在具體行政行為中對法律的說明將難以得到行政相對人的認可，它的行政權也將無法實施。

我們認為，這種擔心是多余的。行政機關沒有法律解釋權絲毫不會影響行政權的運行和行政行為的實施，這是行政執法的特征決定的。

其一，行政機關的執法活動具有單方面性。行政法律關系不是依雙方主體平等協商成立的法律關系，法律關系的主體具有不平等性。在行政法律關系中，行政機關既是一方當事人，又是執法者，代表國家在行政法律關系中處于支配地位。行政機關在法律、法規規定的職權范圍內可以自行作出一定的行政處理決定，無需征得行政相對人的同意。

其二，行政機關在執法活動中具有較大的自由裁量權。法律規定的抽象模糊性和社會生活的復雜多樣性給行政機關留下了廣泛的自由裁量的余地，行政機關可以根據具體情況，積極靈活地執行法律。即使法律在應對社會生活時有許多不足，這些不足也能夠通過行政機關的自由裁量權得以克服。其三，行政機關作出的具體行政行為具有效力先定性。行政行為一經作出，立即發生法律效力，不管它是否合法合理。即使這種行政行為真的違法而被行政相對人提起行政復議或者行政訴訟，也不能影響其效力，除非行政復議決定或者生效的法院判決依法予以改變、撤銷或者宣布違法。

其四，行政機關具有強制執行權。行政行為一經作出即生效，行政機關可以要求行政相對人履行行政法律關系所確定的義務，行政相對人拒絕履行的，相當一部分行政機關可以通過查封、扣押、凍結、劃撥等手段強制行政相對人履行，另一部分行政機關可以申請法院強制執行。行政相對人明顯處于弱勢地位，在行政機關不履行義務時只能求助于法院。由此看來，雖然行政機關沒有法律解釋權，但它的權力的行使不會受到影響，更不會不利于法律的實施。如果賦予行政機關法律解釋權倒顯得多余。

（三）關于“法律解釋權是行政機關的當然職權”

這種觀點包含兩個意思，一個是行政機關作為法律實施機關如果不解釋法律就無法行使職權，另一個是行政機關常常會自己制定各種層次的行政法，自然會明白它自己制定的法律的真實含義。在堅持行政解釋的人看來，對行政立法的解釋是行政解釋的一部分。“行政機關對制定法的解釋，即對法律、法規、規章的解釋，大致可分為兩種情形：一是行政機關對上級國家機關制定的法律、法規、規章如何具體應用所作的解釋，這種解釋是在行政執行過程中的解釋，屬于執行解釋；另一種是行政機關對自己制定的行政法規、規章的含義和如何適用所作的解釋，這種解釋是制定機關的解釋，可稱為制定解釋。前一種是如何具體適用的解釋，即具體解釋，而后一種則主要是抽象解釋?！?我們這里套用“執行解釋”和“制定解釋”的用法來表述我們的觀點。關于執行解釋，前文已經討論過，行政機關是不能行使法律解釋權的，而且其行使法律解釋權也是不必要的和沒有意義的。關于制定解釋，其根據如同“有權制定法律，就有權解釋法律”的看法一樣，筆者在討論立法機關能否行使法律解釋權時已經說明了，也是不能成立的。6

現代社會主張行政機關具有法律解釋權的觀點，更多的是因為許多人看到社會的發展在客觀上要求行政機關行使法律解釋權，其論據其實就在于社會的發展帶來行政權的擴張，行政機關行使法律解釋權是行政權擴張的表現。有的學者對現代社會行政權的擴張不以為然，在他們看來，“盡管行政權擴張到社會的每個角落，侵越到立法權、司法權領域，但行政權擴張至立法領域，以立法手段行使行政權，管理國家行政事務卻是一種重要的、根本的方式?！?我們并不否認現代社會需要行政機關擴大其職權，畢竟當今社會的跨越式發展帶來許多新的社會關系和社會問題，使許多問題的處理具有較強的專業性和技術性，要求行政機關更加積極主動地行使其職權。但從法治視角看，為了維護公民權利，更應當約束行政機關不斷膨脹的權力，禁止行政機關行使法律解釋權就是一種約束。

四、行政機關不能行使法律解釋權

從法學原理來看，行政機關不能行使法律解釋權。當然，這并不是說行政機關不能對行政法特別是自己制定的行政法的含義作出說明，而是說，行政機關的這種解釋只是一般意義上的解釋，不是權力意義上的解釋。行政機關不能行使法律解釋權的原因，可以從三個方面來說明。

（一）權力分立的原則要求行政機關不能行使法律解釋權

西方古典自然法學家正是看到了一切有權力的人都容易濫用權力和導致政府的腐敗，才提出了分權制衡理論，把權力分為立法權、行政權和司法權，通過不同機關掌握不同的權力來達到限制權力濫用和保障公民權利的目的。對于行政機關來說，它的職責就是貫徹執行立法機關制定的法律，完成正常的國家行政管理事務，同時它還有義務接受立法機關和司法機關的監督。如果行政機關行使法律解釋權，將會面臨兩個嚴重后果：

一是行政機關可以違背立法機關的意志而自行實施管理活動。立法機關雖然可以通過立法制約行政機關職權的濫用，但當這些法律交由行政機關執行時，所謂的制約都有可能被行政機關解釋成為是對行政權的保障。因為它有法律解釋權，它可以以自己的意志解釋法律，使自己成為準立法機關。法律的嚴肅性、安定性以及法律所保護的公民權利和利益，都會因為行政機關的解釋而難以保障。孟德斯鳩早就告誡說：“當立法權和行政權集中在同一個人或同一個機關之手，自由便不復存在了；因為人們將要害怕這個國王或議會制定暴虐的法律，并暴虐地執行這些法律?！?

二是行政機關受司法機關的監督將成為一句空話。當司法機關對行政機關實施監督時，由于行政機關掌握著法律解釋權，它完全可以把自己的違法行政行為解釋成合法行政行為，司法機關按照行政解釋進行監督，會發現行政機關根本就“不可能”違法。這時的行政機關雖然在名義上是行政糾紛的當事人，但在實際上則成了裁判自己案件的法官。

在三權當中，行政權本身就比較強大，容易濫用和侵犯公民的權利，如果立法機關和司法機關對行政機關的監督制約關系都不存在了，行政機關就會成為赤裸裸的獨裁機關?，F代社會里由于事務繁雜，立法機關為了適應社會的變化而廣泛授權給行政機關，行政機關的地位日益突出，行政權呈現出越來越膨脹化的趨勢，甚至集立法、行政和司法職能于一身。在這種形勢下，更需要其他權力加強對它的監督和制約。賦予行政機關法律解釋權是在擴大行政機關的權力，客觀上會起到縱容行政機關濫用其職權的后果，危害法律的威嚴和公民的權利，與權力分立的原則和精神背道而馳。

（二）行政機關的社會角色決定了它不能行使法律解釋權

現代生活中，行政機關的社會角色簡單地說就是執法。執法是法律實施的重要組成部分，也是法律實現的基本方式。如果說立法是國家對社會資源制定分配方案的話，執法則是對社會資源進行分配的具體操作活動。即使在民主政體下，立法也未必是公正的，盡管法律是公眾意志的體現，因為有些人及其代表者可能根本沒有機會參與立法活動，作為公共意志的法律沒有體現他們的意志。而相比之下執法更難以實現公正，因為執法活動不像立法那樣帶有公共參與的因素，執法更多的是一種靠政府力量強行貫徹實施的行為，是上級對下級的命令行為和下級對上級的服從行為。執法活動中行政法律關系主體的不平等性決定了行政機關無需考慮行政相對人的意志因素就可以直接作出行政行為，這種行政行為顯然具有較大的不公正隱患。因此，當行政機關完全按照法律的規定去執法時，它的執法活動可能是不公正的，如果它再行使法律解釋權，這種不公正就披上了“合法”的外衣。

與司法活動相比，行政機關的執法活動具有主動性，它一般都會積極主動地去行使其職權和履行其職責，無需行政相對人的請求。這樣做固然是行政權的本性決定的，在效果上可以使國家的行政管理活動適應復雜多變的社會需求，充分貫徹國家的法律，實現社會資源的有效分配。但是，行政機關作為一種社會資源的享有者，同樣有著自己的利益追求。我們不能想象行政機關是大公無私的社會資源分配者，因為它也有自私的本性，它也會在它的能力之內最大限度地實現自己的利益，沒有理由使人相信它不會在依法分配社會資源時，利用自己的職權為自己謀取利益。因為這樣做對于行政機關來說并不算難，畢竟很多政務是不可能公開的，它的行為相對于立法行為和司法行為來說最難受到社會公眾的監督。如果行政機關擁有法律解釋權的話，它以權謀私的現象會更加嚴重，只要它把法律朝著對自己有利的方向解釋就行了。

行政機關作為社會資源的管理者和分配者，在行使職權的過程中必定要和行政相對人直接打交道，發生各種聯系，自然也會產生各種糾紛?！霸诂F行法律生活中，行政機關若與行政相對人發生法律爭議，由于行政機關既是執行機關，又是解釋機關，同時在利益沖突中也是當事人一方，因此，行政機關解釋法律，很可能作出只對自己有利的解釋，這樣就會破壞法治社會的公正原則。”9顯然，行政機關作為社會資源的分配者，在其執法活動中如果擁有法律解釋權，將會導致（至少會加重）其以權謀私行為，增加社會的不公。

（三）行政機關行使法律解釋權沒有意義

行政機關作為法律執行機關，其行政權的行使從一開始就要受到其他機關的制約和監督，比如立法機關、上級行政機關、專門的行政監督機關、司法機關等。在這些監督機關當中，司法機關的監督相對來說比較有力。這是因為，立法機關的監督一般來說是宏觀的監督，難以深入細致地滲透到行政機關瑣碎繁雜的具體行政行為當中，最多是監督行政機關的抽象行政行為是否合法有效，如果行政機關的主要領導人是立法機關產生的話，還可以通過選舉或者罷免行政機關的主要領導人來實施監督。上級行政機關和專門行政監督機關的監督多屬于內部監督，由于行政機關系統內部存在著千絲萬縷的聯系，特別是在一些重大的利益糾葛上有著相同的立場，其監督的效果雖然比外部監督更為直接，但因為缺乏公開性和獨立性而難以產生較高的可信度。而司法機關的監督則要好得多，一是因為司法機關獨立于行政系統之外，和行政機關沒有任何隸屬關系，司法機關的監督屬于外部監督，具有較高的可信度；二是因為行政機關的具體行政行為可能會因為行政相對人的起訴而接受司法機關的審查，司法機關能夠直接監督到行政機關作出具體行政行為的每一個詳細環節，使行政行為完全暴露于司法審查之下。而行政機關的活動與公民的生活密切相關，侵犯公民權利的可能性非常大，所以在現代法治社會里，確立司法審查制度，由司法控制行政的做法已經成為一條基本原則。

如果賦予行政機關法律解釋權，那么行政機關在作出具體行政行為的過程中必然要行使法律解釋權，并依據其所作出的行政解釋作出行政處理決定。當該具體行政行為被起訴至司法機關后，司法機關在審查具體行政行為的同時必然也要審查本案中的行政解釋是否合法有效。其實在司法審查過程中，司法機關也在對法律進行理解和解釋，并以自己的解釋為標準來衡量行政機關的解釋。這就意味著行政機關作出的解釋在效力上最終還是要屈從于司法機關的解釋，畢竟行政權雖然具有效力的先定性，卻不具有最權威的判斷性和終局性，只有司法機關才能對案件作出最終的裁決。

當然，或許有人會認為，行政機關作出的解釋和司法機關作出的解釋都是在理解法律的基礎上進行的，很難說司法機關的解釋就比行政機關的解釋更準確、更合法。這種認識其實說的是哪種解釋者水平更高的問題，而不是應當由誰解釋的問題。即使行政機關作出的解釋真的比司法機關作出的解釋更準確，最終也得由司法機關來審查和作出最終裁決，這是權力分立的要求。

因此，行政機關行使法律解釋權，但作出的解釋又不具有“真正”的法律效力，這種法律解釋權就沒有多大意義了。

從以上分析可知，行政機關不應當行使法律解釋權。在我國走向法治的進程中，行政機關行使法律解釋權明顯不妥，應當取消。

注：

1我國關于行政解釋的含義同樣是模糊的。一種觀點認為，行政解釋是國家行政機關對它本身制定的法律規范如何具體應用的問題所作的解釋；另一種觀點認為，行政解釋是指國家行政機關在依法行使職權時，對有關法律、法規、規章如何具體應用的問題所作的解釋。我們這里所說的行政解釋指的是后一種觀點。

2該法于1980年9月10日五屆全國人大三次會議通過，1993年10月31日八屆全國人大常委會第四次會議第一次修正，1999年8月30日九屆全國人大常委會第十一次會議第二次修正，2005年10月27日十屆全國人大常委會第十八次會議第三次修正，2007年6月29日十屆全國人大常委會第二十八次會議第四次修正，2007年12月29日十屆全國人大常委會第三十一次會議第五次修正。

3《國家公務員暫行條例》已被2005年4月27日十屆全國人大常委會第十五次會議通過、2006年1月1日起施行的《中華人民共和國公務員法》所取代。

4參見彭書清、陶凱元：《關于中國行政解釋若干問題的思考》，《政法學刊》1999年第4期。

5惠生武：《論行政解釋的基本范疇及其分類》，《法律科學》1999年第3期。

6詳見魏勝強：《立法機關的法律解釋權述評——從全國人大常委會的法律解釋權說起》，《浙江工商大學學報》2012年第1期。

7李燕玲：《論行政自由裁量權的幾個基本理論問題》，《蘭州大學學報》（社會科學版）2001年第2期。

8［法］孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊），張雁深譯，商務印書館1982年版，第156頁。

9陳金釗：《法律解釋的哲理》，山東人民出版社1999年版，第45頁。

（責任編輯：）

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1005-9512（2013）02-

魏勝強，鄭州大學法學院副教授，法學博士。

*本文系河南省教育廳人文社會科學研究項目“當代中國法律解釋權的配置與行使研究”(項目編號：2012－JD－033)。