論人民代表大會制度的實踐特色和開放特色

楊佳瑛

（上海市人民代表大會大常務委員會，上海200003）

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是中國共產黨領導中國人民在長期革命斗爭中形成的馬克思主義國家學說與中國革命實踐相結合的產物。它與三權分立的西方議會制度有著本質的不同，是在全國人民根本利益一致的基礎上代表人民，在中國共產黨的領導下統一行使國家權力，依法監督政府和司法機關的政權組織形式。人民代表大會制度除了其本質特色鮮明以外，在其制度的發展完善過程中也體現出了鮮明的特色，保持了蓬勃的生命力和凝聚力。一方面，它保持了制度內部各要素的互動發展與和諧共處；另一方面，作為根本政治制度，它與其他幾項基本政治制度相互銜接、補充與促進。

一、實踐特色：黨的領導、人民當家作主與依法治國相統一

（一）人民代表大會制度堅持中國共產黨對人大工作的領導

中國共產黨的領導地位，是黨領導人民在長期的革命、建設和改革歷程中確立的。沒有中國共產黨就沒有新中國和中國特色社會主義。如何對國家和社會實施正確且有效的領導，是執政條件下，中國共產黨一直思索的問題。在歷史上，中國共產黨曾形成過一元化的權力高度集中型領導制度，并造成過諸多政策失誤。實踐表明，正如鄧小平所說，黨直接統管一切的一元化領導制度，“必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤，必然要損害黨和政府的民主生活、集體領導、民主集中制、個人分工負責制等等”。1可以說，中國共產黨領導制度和方式是否正確，既關系到黨的領導是什么的問題，也關系到黨的領導如何實現的問題，沒有正確且有效的領導，中國共產黨就無法體現、貫徹其主張和意志。

在中國的政治生活中，中國共產黨的領導具有多維性：在性質層面，是黨領導、支持、保證人民真正當家作主；在內容層面，主要是黨的政治領導、思想領導以及組織領導，即通過確立國家大政方針，提出立法設想，推薦國家重要干部，進行思想政治宣傳，重視黨組織和黨員的作用，遵從依法執政原則，實現對國家和社會的領導；在作用層面，就是黨要發揮總攬全局和協調各方的政治核心作用，實現對國家和社會的有效領導。然而，不管是性質的體現，內容的實現，還是作用的發揮，都需要通過某種形式或途徑來實現，即需要某種正確且有效的制度載體。既然中國共產黨已經成為執政黨，并樹立了科學執政、民主執政和依法執政的執政原則，那么就必須善于通過國家政權組織形式，即各級國家權力機關來正確、有效實施對國家和社會的領導，這也是中國共產黨執政60余年的經驗總結。

在執政的條件下，黨要堅持科學執政、民主執政、依法執政，善于通過國家政權組織實施黨對國家和社會的領導，善于運用國家政權力量實現黨的主張，而這就需要摒棄黨的政策高于人民代表大會制度的錯誤，真正確立人民代表大會作為最高國家權力機關的地位。黨全心全意為人民服務，人民代表大會制度是保障人民當家作主的根本政治制度和基本途徑，其地位亦具根本性。應該承認，人民代表大會最高國家權力機關之地位的確立也經歷過一波三折。由于黨具有領導一切的傳統和“左”傾錯誤思想的影響，各級人民代表大會通常是在黨的干預下開展工作，也曾在第三屆全國人大一次會議召開后，整整10年沒有召開過人民代表大會。1975年憲法甚至還提出，“全國人民代表大會是在中國共產黨領導下的最高國家權力機關”2，黨政不分無疑削弱了人民代表大會的職能。中國共產黨的領導地位雖在不同歷史時期都起到過積極作用，并為人民所接受，但黨的政策高于人民代表大會制度畢竟不符合人大的宗旨和地位，也與毛澤東關于黨只對國家政權機關實行政治領導的思想相背離。而此種思想也為鄧小平恢復人民代表大會制度提供了理論基礎：中國共產黨對國家實行政治領導，必須經過人民代表大會制度，把黨的主張轉化為國家意志。

正如胡錦濤在首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年大會上所指出的：“中國共產黨執政，就是領導、支持、保證人民當家作主，維護和實現最廣大人民的根本利益”；3“黨關于國家事務的重要主張，屬于全國人民代表大會職權范圍內的、需要全體人民一體遵行的，要作為建議向全國人民代表大會提出，使之經過法定程序成為國家意志”。4中國共產黨第十八次全國代表大會政治報告也提出，加強和改善黨的領導，就是發揮“黨總攬全局、協調各方的領導核心作用”，5“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力”，“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，支持人大及其常委會充分發揮國家權力機關作用”。6總之，正確領導和有效領導的關鍵是善于領導，而將人民代表大會制度視為黨有效實施對國家和社會領導的途徑無疑是找準了著眼點。

這里要明確的是，中國共產黨第十八次全國代表大會政治報告中的黨要發揮“總攬全局”的領導核心作用的提法，并不意味著黨要組織包辦人民代表大會工作。畢竟，“黨的組織不是國家權力機關，不直接行使國家權力”，7黨組織與人民代表大會之間的領導與被領導關系并不等同于黨組織內部上下級之間以及行政機關內部上下級之間的隸屬關系。而且，中國共產黨也意識到，凡是憲法和法律規定屬于人民代表大會及其常務委員會審議和決定的事項，必須由其作出最后的決定；各級黨組織推薦重要領導干部人選時，必須尊重人民代表大會及其常務委員會的意見；重要領導干部的任免必須嚴格依照憲法和法律程序辦理，由人民代表大會及其常務委員會審議、表決。一言以蔽之，黨只有如此領導，才算是善于領導，才算是尊重人民代表大會的憲法地位；黨的指示和意見必須通過人民代表大會的審議和修改，通過后才具有國家意志屬性，對國家和社會產生普遍約束力。

（二）人民代表大會制度堅持人民當家作主的思想觀念

馬克思發展了盧梭的“人民主權”思想——其《黑格爾法哲學批判》被視為“一部自始至終滲透著典型的盧梭人民主權思想的著作”8，提出了“人民當家作主”思想。這種思想在巴黎公社的實踐中得到了深化和具體化。巴黎公社維護“人民當家作主”的舉措主要有以下四點：其一，公社由普選的代表組成，代表對選民負責，可隨時被撤換；其二，公社奉行議行合一原則，“一切有關社會生活事務的創議權都留歸公社”；9其三，公社用武裝的人民代替了資產階級的常備軍；其四，公社用新的國家機器代替了舊的國家機器，致力于把所有的公職人員都變成“社會公仆”。馬克思指出，巴黎公社的以上做法確實能夠有效保證工人階級和全體勞動人民切實掌握國家最高權力，實現人民當家作主。巴黎公社失敗后，馬克思的此種認識逐步成為無產階級鞏固國家政權的普遍原則。在馬克思“一切有關社會生活事務的創議權都留歸公社”觀點的基礎上，1891年，恩格斯提出“一切政治權力集中于人民代議機關之手”，10列寧后來又指出“全部政權歸蘇維埃”，11這充分體現了馬克思主義“人民當家作主”思想的一脈相承性，而馬克思主義的“人民當家作主”思想也成為中國建構人民代表大會制度的理論淵源。

在中國，“人民當家作主”思想首先就體現于人民代表大會制度的具體安排上。我國《憲法》第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”人民代表大會制度的具體內容包含有四個層次：第一，各級人民代表大會的組成人員由定期的平等選舉產生，代表必須密切聯系選民，選民有權監督、罷免他們所選出的代表；第二，人民代表大會的權力來源于人民，人民委托它統一行使國家權力；第三，人民代表大會并不直接行使所有權力，它將行政和司法兩權分別委托給由它自己選舉產生的人民政府、法院和檢察院，即“一府兩院”，后者對前者負責，并接受前者的監督；第四，人民有權監督國家機關及其工作人員，可以對他們的工作提出批評、建議或意見，也有權檢舉或控告相關人員的違法失職行為。

學者楊光斌和尹冬華指出，人民代表大會的以上四個層次的內容遵從著“人民——人民代表大會——一府兩院”的權力邏輯，即“人民是主權的最終來源，而人民代表大會則是人民行使國家權力的全權機構，‘一府兩院’根據權力機關的委托行使部分職權，權力的運行按照人民的意志進行，人民有權糾正權力行使過程中的偏差”12。此種權力邏輯意味著，作為國家權力來源的人民并不直接行使國家權力，但卻又保持著對國家權力的最終控制權；作為最高國家權力機關的人民代表大會也并不直接行使全部權力，但卻又保持著對行政權和司法權的監督和控制之權。

可以說，此種權力邏輯既體現了馬克思的代議制原則，也吸取了盧梭觀點的某些合理之處。通過人民代表大會這種代議機構來統一行使國家主權，乃是馬克思“一切有關社會生活事務的創議權都留歸公社”、恩格斯“一切政治權力集中于人民代議機關之手”、列寧“全部政權歸蘇維埃”思想的直接體現，它克服了盧梭所謂人民定期集會實行直接民主的缺陷。當然，人民代表大會把行政和司法兩權分別委托給“一府兩院”，并對其進行監督和控制，也與盧梭所謂“政府是主權者與臣民之間的中間體，政府權力來自人民的委托”的觀點不謀而合，只不過此處的“委托”是交由人民代表大會代表人民來完成的。

由于遵從了“人民——人民代表大會——一府兩院”的權力邏輯，在實踐中，人民代表大會制度不僅能夠保障人民依法享有各項權利和自由，依法管理國家各項事務，也能夠有效動員人民以主人翁態度投身社會主義建設，完成“全面建設小康社會，加快推進社會主義現代化，實現中華民族偉大復興”13的歷史任務，更可以切實保障各國家機關合理分工、協調一致地高效運轉。“衡量一個政治制度是不是民主的，關鍵要看最廣大人民的意愿是否得到了充分反映，最廣大人民當家作主的權利是否得到了充分實現，最廣大人民的合法權益是否得到了充分保障。”14人民代表大會制度之所以是保障人民當家作主的重要政治實現形式，最根本的原因是它深深植根于人民群眾之中，并在實踐中做到了“三個充分”，并為“三個充分”的未來發展奠定了良好根基。

（三）人民代表大會制度堅持依法治國的治國方略

從改革開放之初認識到加強社會主義法制建設的重要性，到中國共產黨第十五次全國代表大會提出“依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略”，15再到中國共產黨第十八次全國代表大會提出“法治是治理國政的基本方式”，16依法治國方略日益深入人心。對改進和完善中國共產黨的領導，保障和發展人民當家作主來說，推進依法治國方略具有不可替代的重要意義。法律是由國家制定或認可，并由國家強制力保證實施的社會規范，因此與國家的關系相當緊密，離開國家政權力量和政權組織，法律便無從談起。而人民代表大會制度的一項重要內容即是按照憲法和法律的規定，制定并監督法律的實施，推進依法治國。

首先，全國人民代表大會及其常務委員會行使立法權，制定憲法與法律，授權國務院制定行政法規；省、自治區、直轄市和較大的市的人民代表大會及其常務委員會則依法制定地方性法規。依法治國的前置環節是有法可依，而全國和省級人民代表大會則依法負責制定法律、法規。這是推進依法治國方略的首要關鍵環節。

其次，全國人民代表大會及其常務委員會依法監督憲法、法律的貫徹實施；地方各級人民代表大會及其常務委員會則在本行政區域內保障憲法、法律、行政法規以及上級人民代表大會及其常務委員會所通過決議的執行和遵守。法律的生命力在于執行和實施，而各級人民代表大會及其常務委員會行使法律監督權，無疑是推進依法治國方略的又一個關鍵環節。

再次，全國人民代表大會及其常務委員會、地方各級人民代表大會及其常務委員會依法就法律、法規的貫徹落實作出決定、決議，行使決定權；依法就國家機關及其工作人員執行與遵守法律、法規的狀況進行監督，行使人事任免權。這是推進依法治國方略的一個重要制度途徑。

最后，實行民主集中制組織和活動原則、統一行使國家最高權力的人民代表大會，能夠保證國家政權體系中各機關、各地區和各方面，在合理分工基礎上協調一致地開展工作。鄧小平曾經講過：“我們實行的就是人民代表大會一院制，這最符合中國實際。如果政策正確，方向正確，這種體制益處很大，很有助于國家的興旺發達，避免很多牽扯。”17這是貫徹依法治國基本方略的又一重要制度基礎。

由于人民代表大會制度乃是推進依法治國方略的有效而可靠的國家制度依托，因此中國共產黨、各種國家或社會力量，都必須保證各級人民代表大會依法行使立法、監督、決定和任免權，使其憲法地位名副其實；保證“一府兩院”切實由本級人民代表大會選舉產生，并自覺接受各級人民代表大會及其常務委員會的法律和工作監督；善于使黨的主張和人民的意志、利益通過人民代表大會實現統一，從而成為國家和社會所普遍遵守的原則或規則。這些都是推進依法治國方略的內在要求。

中國共產黨第十五次全國代表大會政治報告提出，“依法治國把堅持黨的領導、發揚人民民主和依法辦事統一起來，從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保證黨始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用”。18這里就提出了黨的領導、人民當家作主和依法治國的關系問題。毋庸置疑，黨要遵守憲法和法律。這是因為，憲法和法律歸根結底都是由黨推動，并反映著黨的主張。如果“黨大于法”，則不利于依法治國方略的推行實施。彭真曾講，黨與法相比還是法大，19“黨自己也必須在憲法和法律的范圍內活動”。20不僅如此，在毛澤東看來，人民代表大會制度還有利于推動和增強黨內民主。1948年，毛澤東在中共中央政治局會議（即九月會議）中指出：“我們黨內是有民主的，但是還不足或者缺乏，現在要增強。辦法是用代表大會、代表會議代替干部會議。”21

二、開放特色：黨內民主、協商民主等與人大民主相輔相成

人民代表大會制度是開放的，它與民族區域自治制度、基層民主制度、中國共產黨領導下的政治協商與多黨合作制度等共同構成了中國特色社會主義政治制度體系，并與其他政治制度相互銜接、相互補充、相互促進。從民主形式上看，人大民主受到了黨內民主的帶動，以及協商民主、基層民主的競爭和補充。應當講，正是黨內民主與協商民主以及其他民主實踐，對人大民主起到了重要的推動作用。從某種意義上講，這些實踐本身也是人民代表大會制度的正效應。

（一）黨內民主與人民民主的相互補充與推動

如上所述，人民代表大會制度的一個重要特色是堅持中國共產黨的領導，這就為人民民主的實踐準備了一個至關重要的制度環境，即黨內民主成為人民民主的重要依托和參照。黨內民主能夠也經常帶動人民民主。這主要由黨的先鋒隊性質、黨的歷史使命和黨組織的內部構成等因素決定，按照中國共產黨領導人民民主的歷史經驗以及價值設定，黨內民主的目標高于人民民主的目標，黨內民主中那些最重要、最基本的制度應當先進于人民民主中相對應的制度，黨內民主的效果應當好于人民民主的效果，黨內的民主氛圍應當優于人民民主。

首先，實踐中，黨內民主的不少好制度、好做法，也成為人民民主的重要制度。比如，建國前后，民主集中制就是黨內民主的制度上升為人民民主的基本組織原則。進入新世紀以來，一些地方開始的黨代表進社區活動，對人大代表進社區活動也起到了示范和引領作用。其次，人民民主對黨內民主也有推動作用。人民群眾是歷史的創造者，是與先進生產力聯系得非常緊密的主體，黨在發展黨內民主的過程中，既要到群眾中去，也要從群眾中來，也就是從人民民主中學習先進的經驗。改革開放以來，黨內民主受到了人民民主的較大推動，一個重要的方面就是人民群眾積累了依法治國的豐富經驗，依法治國成為了人民當家作主的最好形式。22中國共產黨與時俱進，深刻總結了人民民主的這個創造性實踐經驗，在十五大報告中將依法治國作為一項重要的治國方略，而且在十八大報告中進一步提出，發揮法治在國家治理與社會管理中的重要作用，要求領導干部運用法治思維和法治方式。最后，人民民主與黨內民主之間的相互推動關系有利于提升中國特色社會主義民主政治總體水平，對人民代表大會制度的堅持與發展也起到促進作用。應當承認，黨內民主完全領先于人民民主的態勢已經發生改變，在某些情況下，人民民主走到了黨內民主的前頭，這一方面是因為黨在民主革命與新中國建立之初條件下形成的黨內民主已有較大的改變，另一方面是人民民主由于正在經歷著史無前例的社會主義市場經濟建設而進入了一個創新實踐時期，不斷積累著新的民主經驗。兩種民主的競相發展、互為促進、互為補充的態勢，將在社會主義初級階段長期存在，總體上將有利于推動中國特色社會主義民主。因為人民民主如果在多個領域超過黨內民主就會產生消極后果，不利于黨的領導，這樣，就推動著黨內民主以更快的速度向前發展；黨內民主發展快了，又會更好地帶動人民民主，這將成為一種良性的互動機制。

（二）人大民主與協商民主等民主形式相銜接相促進

人大制度的開放性還在于，根本政治制度與政治協商的基本政治制度是相輔相成、互為補充的關系。人大制度以及憲法確立了中國共產黨的領導，這決定了中國不可能采取多黨輪流執政的政黨政治方式，但是人大制度及其實踐也從多種方式發揮其他任何政黨和政治力量對于民主政治建設的作用。

首先，將民主黨派的建議上升為黨的意志，再經過法律程序上升為國家意志。中國共產黨按照“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”的方針，加強同民主黨派合作共事，更好地發揮我國社會主義政黨制度的特點和優勢，保證人民政協發揮政治協商、民主監督和參政議政的作用，將其他政黨和政治力量的好建議吸納進來，成為黨的主張，再經過人大民主，上升為國家意志。

其次，在國家政權機關中堅持廣泛協商的民主原則。黨的十八大報告中對此有明確的要求：“完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。通過國家政權機關、政協組織、黨派團體等渠道，就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力。”23黨的十八大提出的這一重要論斷，賦予了協商民主對人大民主的推動作用，也體現了人大民主的開放性。

最后，國家權力機關踐行立法民主，確保人民群眾的意見建議依法上升為國家意志。立法民主是人大民主的首要方面，也是人民民主的重要體現。國家權力機關將涉及公民切身利益的重要法律法規規章草案經法定程序向公眾征求意見，是落實人大民主的最有力舉措，也是從基層民主、協商民主等吸取智慧的重要途徑。截至2008年4月，我國先后公布過兩部憲法草案和16部法律草案進行公開征求意見，效果很好。1982年憲法修改草案經全民討論了4個月，有的省參加討論的人數占了成年人的90%以上。2004年的物權法草案征求意見過程中共收到群眾通過網絡、信件提出的意見11543件，全國人大法工委對各界意見進行整理，形成了170頁、近10萬字的意見匯總。全國人大法律委、法工委對公開征求的意見進行研究后，對比較集中的24項意見進行了回應，接受了其中的16項。24這說明，在人大制度框架之下，人大民主的實踐是多樣的、開放的，也是富有成效的。只要與基層民主、協商民主等其他人民民主形式相銜接，人大民主就會發揮出其應有的優越性。

注：

1 鄧小平：《鄧小平文選》（第2卷），人民出版社1994年版，第329頁。

2 全國人大常委會辦公廳聯絡局：《中華人民共和國憲法及有關資料匯編》，中國民主法制出版社1990年版，第59頁

3、4 胡錦濤：《在首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年大會上的講話》，人民出版社2004年版，第10頁，第13頁。

5、6、13、16、23 胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，人民出版社2012年版，第15頁，第15頁，第10頁，第27頁，第26頁。

7 浦興祖：《中華人民共和國政治制度》，上海人民出版社1999年版，第83頁。

8 參見[意]德拉·沃爾佩：《盧梭與馬克思》，趙培杰譯，重慶出版社1993年版。

9 《馬克思恩格斯全集》（第17卷），人民出版社1963年版，第646頁。

10 《馬克思恩格斯全集》（第22卷），人民出版社1965年版，第275頁。

11 《列寧全集》（第30卷），人民出版社1985年版，第383頁。

12 楊光斌、尹冬華：《我國人民代表大會制度的民主理論基礎》，《中國人民大學學報》2008年第6期。

14 中共中央文獻研究室：《十六大以來重要文獻選編（中）》，中央文獻出版社2006年版，第228頁。

15、18 江澤民：《江澤民文選》（第2卷），人民出版社2006年版，第29頁。

17 鄧小平：《鄧小平文選》（第3卷），人民出版社1993年版，第220頁。

19 彭真：《在全國檢察工作座談會、全國高級人民法院和軍事法院院長會議、第三次全國預審工作會議上的講話》，載《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第22頁。

20 彭真：《不僅要靠黨的政策，而且要依法辦事》，載《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第221頁。

21 毛澤東：《毛澤東文集》（第5卷），人民出版社1996年版，第137頁。

22 參見劉松山：《運行中的憲法》，中國民主法制出版社2008年版，第1-14頁。

24 陳斯喜：《人民代表大會制度概論》，中國民主法制出版社2008年版，第222頁。