論第三人效力的行政行為之撤銷*

李壘

（公安海警學院，浙江寧波315801）

論第三人效力的行政行為之撤銷*

李壘

（公安海警學院，浙江寧波315801）

依傳統觀點，行政主體依職權撤銷第三人效力的行政行為，是按照授益行政行為還是負擔行政行為撤銷規則處理，主要取決于第三人效力的行政行為對相對人是授益或負擔而定。若第三人效力的行政行為對相對人屬授益性質，依授益行政行為撤銷規則處理；若第三人效力的行政行為對相對人屬負擔性質，則依負擔行政行為撤銷規則處理。傳統觀點偏重于保護相對人利益，而忽視第三人利益的做法有失片面性。行政主體依職權撤銷第三人效力的行政行為，應按何種撤銷規則處理，依存在信賴保護的一方是否具有值得保護的信賴利益而定。若其信賴值得保護，依授益行政行為撤銷規則處理；若其信賴不值得保護，則依負擔行政行為撤銷規則處理。依授益行政行為撤銷規則處理時，因具體情形不同，行政主體撤銷行政行為時所需衡量的利益關系會有所差別。

第三人效力的行政行為；撤銷；信賴保護；負擔；授益

一、問題的提出

近代行政法理論以行政主體與相對人之間的關系為主要研究對象，其法律關系表現為“行政主體——相對人”的二面關系。隨著公權理論的發展以及福利行政和給付行政的興起，當代行政法律關系逐漸由傳統的雙面關系發展至“行政主體——相對人——第三人”的三面關系，在具體的行政法律關系中，不僅涉及行政主體與相對人之間的關系，而且具有利害關系的第三人也參與其中，行政法律關系出現愈來愈復雜化的趨勢。在行政法律關系中，體現這種三面關系的當屬第三人效力的行政行為。所謂第三人效力的行政行為是指不僅對相對人，同時對第三人也會產生法律效果的行政行為。1此類行政行為又有對相對人授益并對第三人施加負擔的行政行為（簡稱“第三人負擔效力的授益行政行為”）和對相對人施加負擔并對第三人授益的行政行為（簡稱“第三人授益效力的負擔行政行為”）之分。2前者對相對人產生授益，而對第三人產生負擔；后者對相對人產生負擔，而對第三人產生授益。由此可見，在第三人效力的行政行為中，相對人與第三人利益是對立的，此種行政行為的作出要么對相對人有利而對第三人不利，要么對相對人不利而對第三人有利。這就不免產生疑問：若第三人效力的行政行為違法，行政主體依職權撤銷第三人效力的行政行為時，應如何處理呢？就一般的具體行政行為來說，行政主體依職權撤銷行政行為時，若該行政行為屬負擔性質，撤銷的效力將溯及既往，因為此種情形下相對人一般不存在信賴利益的保護問題；若該行政行為屬授益性質，行政主體依職權撤銷行政行為時則可能涉及相對人信賴利益的保護，此時撤銷的效力就不能完全適用溯及既往原則，行政主體必須在撤銷行政行為所維護的公益與相對人的信賴利益之間進行具體的比較、衡量，亦即，需要考慮對相對人信賴利益的保護。3前者屬于負擔行政行為的撤銷規則，后者屬于授益行政行為的撤銷規則。那么，對于同時兼有負擔與授益性質的第三人效力行政行為，行政主體依職權撤銷時應如何處理，是依負擔行政行為撤銷規則處理還是依授益行政行為撤銷規則處理？在撤銷裁量的過程中，行政主體應以保護相對人利益為優先，還是以保護第三人利益為優先，抑或兩者兼而有之？針對第三人效力的行政行為之兩種基本類型，其各自的撤銷規則應如何設定？這些均是行政主體依職權撤銷第三人效力的行政行為時必須予以考慮的問題。

第三人效力的行政行為因涉及行政主體、相對人和第三人之間的三方關系，在撤銷第三人效力的行政行為時，行政主體不僅要考慮撤銷所維護的公益，還要具體衡量和比較相對人利益以及第三人利益。如何在其間尋找出一個平衡點，是行政主體在撤銷第三人效力的行政行為時必須考慮的問題。但不同類型的第三人效力行政行為，相對人利益、第三人利益與行政行為所維護的公益之間的相互關系會存在一定差異：在某一類型的第三人效力行政行為中，可能相對人利益與撤銷行政行為所維護的公益是一致的；而在另一類型的第三人效力行政行為中，第三人利益卻與撤銷行政行為所維護的公益具有一致性。即使同一類型的第三人效力行政行為，在不同情形下三種利益的相互關系也可能以不同形態出現，行政主體在撤銷行政行為時，可能只需考慮其中一種利益就已足夠，也可能必須同時兼顧兩種或兩種以上的利益。而三種利益之間的不同關系形態，將決定行政主體在撤銷第三人效力的行政行為時，究竟應依授益行政行為撤銷規則處理還是依負擔行政行為撤銷規則處理。為便于分析行政主體在撤銷第三人效力的行政行為時上述三方之間具體的利益關系，以下分別按第三人效力的行政行為的兩種基本類型展開論述。

二、第三人負擔效力的授益行政行為之撤銷

第三人負擔效力的授益行政行為，系使相對人受益同時造成第三人負擔的行政行為。行政主體在撤銷這種行政行為時，是應著眼于該行政行為系對相對人為授益性質，因而適用授益行政行為撤銷規則處理，還是優先考慮該行政行為系造成第三人之負擔性質，而選擇采用負擔行政行為撤銷規則處理呢？若以負擔行政行為規則處理，有利于撤銷，此時相對人的信賴保護減弱。反之，若以授益行政行為規則處理，有利于維持，此時第三人利益保障又顯不足。

（一）傳統觀點與評價

依傳統觀點，行政主體撤銷第三人負擔效力的授益行政行為，應以相對人信賴利益保護為主，采授益行政行為撤銷規則處理為宜。其理由主要是：第一，受益相對人在行政行為作成時并不知悉存在受不利影響的第三人；第二，將此種行政行為依授益行政行為撤銷規則處理，即使第三人利益受到不利影響，依然可以通過事后提起行政救濟獲得保護；4第三，相對人的信賴利益應當獲得保護，否則，會使其承受難以挽回的利益損失。5第四，依德國行政程序法對授益行政行為的定義，6授益行政行為就是為相對人設定或確認權利或法律上重大利益的行政行為，這種性質的認定并不因該行政行為同時也為第三人施加負擔而不同。7此外，學術界還普遍存在另一種傾向，即以《德國行政程序法》第50條規定為依據，認為行政主體撤銷第三人負擔效力的授益行政行為，一般應依授益行政行為撤銷規則處理，但受負擔效力的第三人若循爭訟程序提起行政救濟時，相對人信賴利益將不再受保護。8在行政主體依職權撤銷第三人負擔效力的授益行政行為方面，傳統觀點重視相對人信賴利益的保護，具有一定的合理性。但執此一端而不分具體情形，斷然主張撤銷此種行政行為一律以授益行政行為撤銷規則處理則過于片面。其實，行政主體在撤銷第三人負擔效力的授益行政行為時，無論相對人信賴利益、撤銷所維護的公益還是第三人利益，如果屬于法律上的利益，都有權獲得同等保護，絕不可偏重保護一方而忽視另一方。即使依具體情形各種利益在保護程度上會有所差別，也絕不能以此為由完全否認另一方的存在。但《德國行政程序法》第50條僅以第三人爭訟為由完全排除相對人信賴利益的做法，鑒于其在法學界存在的廣泛影響，此種規定是否合理，確有單獨加以探討的必要。

（二）對《德國行政程序法》第50條特別規定之批判

關于第三人負擔效力的授益行政行為之撤銷，《德國行政程序法》第50條有特別規定，由于該條規定，使得行政主體在撤銷第三人負擔效力的授益行政行為時，凡第三人在法定期間內提起行政救濟，則無需考慮相對人的信賴利益，以致于受益相對人的信賴是否應予保護，對于行政主體撤銷權的行使幾乎不生影響。

《德國行政程序法》第50條規定，如果授益行政行為因第三人提出異議，在前置程序（相當于我國的行政復議程序）中或行政訴訟程序中被撤銷，異議或訴求因此得到滿足的情況下，該法第48條第1款第2句、第2款至第4款以及第6款、第49條第2款、第3款和第5款將不適用。9該條的意思是，第三人負擔效力的授益行政行為，若第三人請求救濟時，對該行政行為有管轄權的職權主體（包括原行政主體及其上級行政主體），可以在不考慮該法第48條有關相對人信賴保護規定的情況下，直接將該行政行為予以撤銷。被排除在職權撤銷范圍外有關相對人信賴利益保護規定的內容主要有：相對人的信賴是否值得保護、撤銷后應否給予財產補償以及時間上是否受到限制等事項。

該第50條規定之所以排除受益相對人的信賴保護，其主要理由是：第三人負擔效力的授益行政行為因第三人提起法律救濟，使得受益相對人必已預測到，該已發生爭議的行政行為將來有被撤銷的可能。10換言之，受益相對人由于第三人已提起法律救濟，自有義務得知該發生爭議的事實并有所因應，所以其信賴自此不值得保護。此外，第三人的權利保護，不得因維護相對人的信賴利益而受到損害。也就是說，行政主體撤銷行政行為時，不得為保護相對人信賴利益，而減少對第三人權利的保護。11

適用《德國行政程序法》第50條特別規定，需具備兩個條件。12（1）第三人依法提起法律救濟，請求撤銷第三人負擔效力的授益行政行為。首先，第三人提起救濟時必須能夠證明其法律上的利益確實受到該行政行為的侵害。如果僅是法律所不保障的事實上的利益受到侵害，將不具備請求法律救濟的權利。13其次，第三人必須在法定爭訟期間內提起救濟，其利益方才受此保護。若第三人不知行政行為內容而無法提起行政救濟的，爭訟期間應從第三人實際知悉行政行為內容之日起算。14（2）第三人的基本訴求，已因行政主體依職權撤銷該行政行為而得以實現。首先，行政主體不待法律救濟程序終結，已在該程序之外主動依職權撤銷該行政行為，并且在實質上滿足了第三人提起行政救濟的目的。其次，行政主體在撤銷行政行為時，并沒有超出第三人行使請求權的范圍。并且，第三人提起法律救濟，需具有合法理由，如果不具有合法理由，其請求將得不到支持，也就沒有必要給予這種特別的保護措施。

《德國行政程序法》第50條規定的重要目的在于程序經濟，欲借由此一規定使正在爭訟中的案件可以經由行政主體的逕行撤銷而獲得解決。15然而，該條過于注重保護第三人利益而忽略相對人信賴利益的作法并不可取。

首先，該條規定難以達到程序經濟的目的。依《德國行政程序法》第50條規定，當第三人提起法律救濟，行政主體認為第三人主張有理由時，可不待法律救濟程序終結，直接撤銷該行政行為，此時可免去后續的法律爭訟程序，從而達到程序經濟的目的。16事實上，在法律救濟程序中所免去的爭議，只是轉移到職權撤銷這一行政程序中而已，此時爭訟成本雖然減少了，但行政成本反而增加，其結果并無多大差異。況且，此條完全忽視相對人信賴利益保護的做法，難免會使相對人事后不服而重新提起救濟，從而帶來更多訴累。因此，立法者認為該條可以達到程序經濟的目的顯然難以有實際效果。

其次，完全排除相對人的信賴利益保護欠缺合理性。依《德國行政程序法》第50條立法理由說明，之所以排除相對人信賴利益保護，在于第三人提起法律救濟后，受益相對人應能預見該行政行為被撤銷的可能性。如果依此理由，排除受益相對人信賴保護，實際上已自第三人能夠請求法律救濟時就已開始，而非直到第三人事實上確已提起行政救濟之時。17因為第三人何時提起法律救濟，相對人事實上根本無法預測，這等于要求相對人在第三人法定爭訟期間內不能作出任何信賴行為，否則，一旦第三人提起法律救濟，將由相對人完全承擔喪失信賴利益的后果。假如第三人于行政行為作出時并未受通知，在該行政行為作成后很長一段時間才知悉行政行為內容，隨之提起法律救濟，此時受益相對人因確信該行政行為的合法存續并已在財力、物力或其他方面作出了重大安排和處置，若斷然排除其信賴保護，將會給相對人造成重大的利益損失，這顯然有違公平原則。另外，雖然第三人已提起法律救濟，但根據現有事實足以證明該行政行為合法，或者行政主體已使相對人清楚地認知并確信該行政行為合法，或者第三人的主張顯然缺乏合法理由，此時仍令受益相對人承擔喪失信賴利益的風險，顯然是不合理的。況且，第三人的合法權利與受益相對人的信賴保護同屬憲法基本權利的范疇，兩者受法律的同等保護，一方并不當然享有優越于另一方的權利。《德國行政程序法》第50條規定采取優先保護第三人利益，而忽視受益相對人信賴保護的立場，顯然違背憲法上的平等原則。

最后，第三人是否提起爭訟并不是排除相對人信賴保護的決定性要素。《德國行政程序法》第50條規定以第三人負擔效力的授益行政行為作為規范對象，主要在于調整行政主體——受益相對人——受不利影響的第三人這三者中受不利影響第三人的地位。18其大致出于以下考慮：既然行政程序中該行政行為的作出是以受益相對人為主要規制對象，那么，在行政程序過程中撤銷該行政行為時，自然也應以是否有利于保護相對人信賴利益為主。此時采取授益行政行為撤銷規則當無可厚非；但是，如果受不利影響的第三人提起法律救濟，并且其請求具有合法理由，此刻行政行為的撤銷已進入爭訟程序，既然行政爭訟的目的就是為受不利影響的第三人提供有效的救濟，爭訟程序中以提起法律救濟的第三人為主要規制對象，那么，在爭訟程序中對該行政行為的撤銷自然也應以是否有利于保護第三人利益為主，即使這種撤銷是由行政主體在法律救濟程序之外依職權作出的也概無例外。這種考慮雖然具有一定的合理性，但以此為由完全否定受益相對人的信賴保護難以成立。其一，信賴保護的主要目的在于限制行政主體對授益行政行為的撤銷，保護相對人的信賴利益。而判斷相對人是否存在信賴利益，不在于是否存在受不利影響的第三人，也不完全在于該第三人是否提起了法律救濟，而在于受益相對人自身有無欺詐、脅迫、賄賂等可以歸責的事由，即相對人的信賴是否出于善意，其信賴是否值得保護的關鍵要件。19《德國行政程序法》第50條規定僅以受不利影響第三人提起爭訟這一點，不足以否定相對人的信賴利益。相對人必須具有明知或因重大過失而不知該行政行為違法以及主觀上存在前述欺詐、脅迫、賄賂等事由，才能使其信賴不值得保護。20存在受不利影響第三人這一事實，可能影響行政主體在行政行為存續保護或財產保護之間作出選擇，但僅以這一點并不能使受益人的信賴由值得保護變成不值得保護。其二，在第三人負擔效力的授益行政行為之三方關系中，主要應該調整受益相對人與受不利影響第三人之間的利益關系，而非受益相對人與行政主體之間的信賴保護關系。21況且，受益相對人與行政主體之間的信賴保護關系，也不宜因受不利影響第三人的存在而不同。這是因為受益相對人對是否存在受不利影響的第三人，在行政行為作成時很可能根本無從知悉，而且獲悉相關信息也并非受益相對人應盡的義務。

（三）筆者的立場

行政主體依職權撤銷第三人負擔效力的授益行政行為，究竟應采取哪種立場和規則呢？筆者認為，在行政主體依職權撤銷第三人負擔效力的授益行政行為過程中，必然涉及三種利益：撤銷行政行為所維護的公益、相對人的信賴利益以及第三人受行政行為不利影響的利益。由于涉及多種利益的復雜關系，行政主體依職權撤銷此類行政行為時絕不能以單一的授益行政行為撤銷規則或負擔行政行為撤銷規則處理。行政主體必須具體分析撤銷中可能出現的各種情形，并在充分把握各種利益關系的基礎上，經過綜合的利益衡量，方能決定處理方案。在具體分析之前，有必要了解其中各種利益之間的對應關系。在撤銷第三人負擔效力的授益行政行為時，撤銷所維護的公益與第三人利益原則上具有一致性，兩者都要求撤銷行政行為，屬于具體利益衡量中支持撤銷行政行為的一方；而相對人信賴利益要求維持行政行為，處于與前兩種利益相對立的地位，屬于具體利益衡量中反對撤銷行政行為的一方。行政主體在具體的利益衡量過程中，必須具體比較公益和第三人利益與相對人信賴利益。若相對人信賴利益不值得保護，行政主體可依職權直接撤銷該行政行為，即依負擔行政行為撤銷規則處理即可；若相對人信賴利益值得保護，則必須考慮相對人合理的信賴，此時應依授益行政行為撤銷規則處理為宜，但因具體情形不同，相應的處理規則也會有所差別。由于依負擔行政行為撤銷規則處理，此種情形比較簡單，并無討論的必要。以下僅就行政主體依授益行政行為撤銷規則處理時可能出現的各種具體情形展開討論。

在討論之前，有必要分析各種利益可能的存在形態。首先，撤銷所維護的公益即形式上的依法行政在整個撤銷過程中應當始終是存在的，而且是行政主體撤銷行政行為時必須予以考慮的因素。其次，相對人信賴利益值得保護也是應當考慮的因素，這是以下展開討論的前提。最后，第三人利益可能出現兩種情形：第三人在法定救濟期間內提起法律救濟且其救濟有理由時，第三人利益應當受保護，行政主體依職權撤銷時必須考慮第三人利益；反之，第三人利益則不受保護，行政主體依職權撤銷時無需考慮第三人利益。22由此可見，三種利益中，只有第三人利益存在不確定性。因此，筆者依第三人利益可能的存在形態先將整個撤銷過程分為行政行為發生形式存續力之前和之后兩個階段，23然后再依每個階段第三人可能出現的不同情形分別加以討論。

行政行為發生形式存續力之前，受不利影響的第三人隨時可以提起行政救濟。若第三人提起救濟，且請求有理由，相對人信賴利益自此將不再受保護，因為相對人此時應能預見行政行為將來有被撤銷的可能性。而提起救濟之前相對人的信賴利益則不受影響。若第三人在爭訟期間內未提起行政救濟，或者雖然提起救濟，但請求顯然無理由，相對人的信賴利益仍應獲得保護。因此，在該階段可分兩種情形討論：一是，第三人未提起行政救濟；二是，第三人提起行政救濟。第一種情形下，第三人在爭訟期間內未提起行政救濟，可視為其已主動放棄尋求法律救濟的權利，行政主體撤銷行政行為時對第三人利益可不予考慮。若第三人因未知悉行政行為內容而無法提起行政救濟的，可于事后提起撤銷之訴。但這已不屬于行政主體依職權撤銷行政行為時應考慮的范疇。因此，行政主體在撤銷行政行為時，只需考慮兩種利益：撤銷所維護的公益和相對人的信賴利益。此時行政主體必須依授益行政行為撤銷規則，具體衡量撤銷所維護的公益以及相對人的信賴利益，然后作出是否撤銷的決定。行政主體若維持原行政行為，相對人的信賴利益將獲得完全的保護；行政主體若撤銷原行政行為，應當對相對人的信賴損失予以合理賠償。第二種情形下，第三人在爭訟期間內提起行政救濟，若請求有理由，行政主體在行政救濟程序之外依職權撤銷行政行為時，必須考慮第三人受侵害的利益；反之，若請求顯然無理由，第三人的請求將得不到支持，行政主體在撤銷行政行為時無需考慮第三人受侵害的利益。以下亦分兩種情形討論。第一，第三人請求顯然無理由，表明第三人并不存在實體權利受損害的事實，行政主體撤銷行政行為時無需考慮第三人利益。相對人即使明知第三人提起救濟這一事實，但仍有理由相信行政行為不可能被撤銷，基于這種信賴所享有的利益應當獲得保護。行政主體依職權撤銷行政行為時，應當依授益行政行為撤銷規則，具體衡量撤銷所維護的公益與相對人的信賴利益，然后作出是否撤銷的決定。第二，第三人請求有理由時，行政主體依職權撤銷行政行為應當考慮第三人受侵害的利益。自第三人提起行政救濟后，相對人應能預見行政行為將來有被撤銷的可能性。因此，自第三人提起救濟后，相對人信賴利益將不再受保護，但第三人提起救濟前的信賴利益則不受影響，仍應獲得保護。行政主體應當依授益性行政行為撤銷規則，具體衡量撤銷所維護的公益、第三人利益以及第三人提起救濟前相對人的信賴利益。經綜合權衡支持撤銷一方的公益、第三人利益和反對撤銷一方的相對人信賴利益之后，行政主體方能決定是否撤銷。

行政行為發生形式存續力之后，第三人不得再行爭訟，其利益將不再受保護。相對人信賴利益不僅需要保護，而且信賴保護加強。24此時，行政主體應當依授益行政行為撤銷規則，具體衡量撤銷所維護的公益以及相對人的信賴利益，然后決定是否撤銷。當然，行政主體在進行利益衡量時，也應考慮以下因素。（1）行政行為違法的嚴重程度。如違法越輕微相對人越有理由主張信賴保護，違法越嚴重相對人越不得主張信賴保護。25（2）行政行為的種類與產生方式。如越經正式行政程序作成的行政行為，相對人越有理由主張信賴保護；行政行為越具人身依附性質，相對人信賴保護就會越強。26（3）行政行為作出后經歷時間的長短。若授益行政行為作出后經過的時間越久，受益人的信賴保護越具有優先性。27（4）作成行政行為的行政主體自身情況。如行政主體層級越高，相對人越有理由主張信賴保護。28（5）行政行為的性質。如越是具存續性的行政行為或越是具有身份確認性質的行政行為，相對人越有理由主張信賴保護。29（6）對于提供金錢或可分物給付的行政行為，通常相對人對此種給付在生活上具有高度依賴性，甚至具有社會正義性質，應有給予特殊保障的必要。故此類給付相對人具有信賴利益時，行政主體無特殊理由不得撤銷。30（7）相對人信賴行政行為的存續，若因撤銷所致的信賴損失非金錢所能充分填補時，可認為此時行政主體的裁量權縮減為零，不得撤銷原行政行為。31（8）行政行為的違法是否可歸責于相對人。若違法原因由相對人造成，則其信賴較不值得保護。32以上因素在行政行為發生形式存續力之前若涉及信賴利益衡量時，同樣適用。

總之，行政主體依職權撤銷第三人負擔效力的授益行政行為，應以相對人信賴利益是否值得保護為標準，來決定采取何種撤銷規則處理。若相對人信賴不值得保護，行政主體無需考慮相對人的信賴利益，依職權直接撤銷原行政行為即可，即依負擔行政行為撤銷規則處理；若相對人信賴值得保護，行政主體必須考慮相對人信賴利益，同時綜合權衡其他相關利益之后，方能決定是否撤銷，即依授益行政行為撤銷規則處理。不過，依授益行政行為撤銷規則處理時，由于具體情形不同，各種利益之間的對應關系會存在差別，因此，行政主體在具體衡量時也會有所不同。

三、第三人授益效力的負擔行政行為之撤銷

第三人授益效力的負擔行政行為，系使第三人授益同時造成相對人負擔的行政行為。例如行政主體下令拆除相對人甲的違章建筑，使得與該違章建筑比鄰而居的住戶乙在消防安全、環境衛生等各方面，皆能受益。相對于第三人負擔效力的授益行政行為，有關第三人授益效力的負擔行政行為在涉及撤銷時，應依授益行政行為撤銷規則處理還是依負擔行政行為撤銷規則處理，學者間討論得并不多。若依授益行政行為撤銷規則處理，應當考慮受益第三人的信賴利益；反之，若依負擔行政行為撤銷規則處理，則無需考慮受益第三人的信賴利益。此外，在上述第三人負擔效力的授益行政行為撤銷中，對相對人信賴利益的保護，位居判斷的關鍵地位。那么，在第三人授益效力的負擔行政行為撤銷中，對受益第三人的信賴利益，是否應當保護？如果需要保護，應保護到何種程度呢？

（一）學術界傾向

對于行政主體如何依職權撤銷第三人授益效力的負擔行政行為，學術界普遍認為，應依負擔行政行為撤銷規則處理。其理由為：第一，該行政行為為第三人所帶來的利益是事實上的、間接的利益。這種利益屬于反射利益，而不屬于法律上的利益，不能作為公法上的權利，即使這種利益受到侵害，第三人也無權提起救濟；33第二，盡管行政行為在事實上使第三人獲得利益，但這并非行政行為的真正目的，也非行政主體真正意欲發生的法律效果，行政行為的真正目的并非為第三人帶來利益，而只是給相對人施加負擔而已；34第三，由于第三人受益并非直接由行政行為的內容獲得，而只是純粹事實上的效果。因此，對于第三人信賴利益的保護，在程度上難以與行政行為的相對人相提并論。在涉及撤銷與否的問題上，理應以相對人的利益保護為主，適用關于負擔行政行為撤銷規則處理為宜。35

（二）對通說之批判

持以上觀點的學者認為，在第三人授益效力的負擔行政行為中，第三人受益僅屬事實上的反射利益，并不能歸屬于法律上的利益，因此，第三人受益不受保護。正如某學者所言，“倘非法定權利的侵害，而只是法律所不保障的反射利益受到侵害，則無請求法律救濟可言”。36筆者認為，第三人受益屬于法律上的利益還是充其量只是反射利益，并不能一概而論。第三人受益可能屬于反射利益，也可能屬于法律上的利益。這應取決于根據何種標準予以判定。在判斷第三人受益是否屬于法律上的利益這一問題上，德國行政法院最早提出了規范保護理論。根據該理論，第三人受益是否屬于法律上的利益，應視行政行為所依據的法律規范目的而定。

同為規范保護理論，因對法律規范目的解釋方法的不同而有新、舊之別。舊保護規范理論以解釋方法上的主觀說（探求立法者原意）為出發點，認為立法者如果明白地在法律規范中規定具有保護個人利益的目的時，該規范即足以認定個人利益具有法律上的利益。反之，法律規范的目的若只是追求或有利于公共利益的實現，而在間接上使得一般人皆可獲得事實上的利益時，則僅存有反射利益而已。37新保護規范理論則從客觀的解釋理論出發，透過客觀法律意旨的探求，并就法律規范的整體結構、適用對象、所欲產生的規范效果及社會發展因素等綜合判斷，從中推導出法律規范客觀的規范目的。38依據新保護規范理論，某種利益即使不具有法律規范所保護的目的，但只要對個人具有事實上的關聯性就足以認定該利益屬于法律上值得保護的利益。換言之，只要是涉及個人值得保護的利益，行政主體就有客觀的義務以達到符合及有利于個人的狀態，個人即有權利要求行政主體對這種利益提供保護。39也就是說，在特定的場合，若法規范所規定的行政主體職權與保護個人權益具有事實上的關聯性，縱使立法者并非自始具有保護特定個人的意旨，在解釋上仍可認為該個人權益具有法律上所保護的利益之性質。40亦即，第三人利益縱使是事實上的利益，如果這種事實上的利益系具體的、特定的、個人的且屬直接而重大的、明顯的利益時，不應以反射利益而否定第三人所應具有的訴之利益。41

顯然，在認定個人利益是否屬于法律上的利益方面，新保護規范理論較舊保護規范理論在認定標準上顯得大為寬松，在舊規范保護理論下不應認定為法律上利益的個人利益，在新規范保護理論下卻極有可能被認定為法律上的利益。因新保護規范理論較能體現現代民主法治國家的精神實質，因而在許多國家和地區得到一致的承認和采納。42基于新保護規范理論日益取代舊保護規范理論這一事實。對于前述學者之觀點有必要重新加以認識。固然，若依舊保護規范理論，第三人受益可能僅僅屬于事實上的反射利益而已；然而，若依新保護規范理論，第三人受益就不能簡單地一概認定為反射利益，在具體情形下，第三人受益也有成立法律上利益的可能。因此，完全否認第三人受益屬于法律上利益的說法已難以成立。

（三）筆者的立場

行政主體依職權撤銷第三人授益效力的負擔行政行為，不能僅以受負擔的相對人利益為標準，也應考慮到受益第三人的利益。如前所述，第三人受益并不完全屬于反射利益，也有存在法律上利益的可能。如果第三人受益屬于法律上的利益，那么，第三人對于這種受益的信賴就存有受保護的余地。行政主體依職權撤銷第三人授益效力的負擔行政行為時，就必須考慮第三人的信賴利益。因此，行政主體依職權撤銷第三人授益效力的負擔行政行為時，應當判定第三人受益是否屬于法律上的利益，如果屬于法律上的利益，第三人基于對受益的信賴所產生的利益應當與相對人利益受到同等對待，行政主體在撤銷時不應偏重保護一方而忽視另一方；反之，如果第三人受益不屬于法律上的利益，而僅屬事實上的反射利益，那么第三人信賴將不受保護，行政主體撤銷行政行為時可不必考慮第三人的信賴利益。對于行政主體依職權撤銷第三人授益效力的負擔行政行為，究竟應依負擔行政行為撤銷規則處理還是依授益行政行為撤銷規則處理，筆者依然堅持前述觀點：若第三人信賴值得保護時，應當依授益行政行為撤銷規則處理；若第三人信賴不值得保護時，43應當依負擔行政行為撤銷規則處理。至于行政主體如何依授益行政行為撤銷規則處理，可以比照第三人負擔效力的授益行政行為撤銷規則，準用之。

注：

1、11、12、25參見[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第208-209頁，第307-308頁，第309頁，第281頁。

2、7、34Vgl.Ulrich Knoke,Rechtsfragen der Rücknahme von Verwaltungsakte,Duncker&Humblot 1992,S. 62,S.61,S.62.

3李壘：《論授益行政行為的撤銷——以〈德國行政程序法〉第48條規定為視角》，《政治與法律》2012年第4期。4、16、21、33參見林三欽：《行政爭訟制度與信賴保護原則之課題》，臺北新學林出版股份有限公司2008年版，第365-367頁，第380頁，第380頁，第367頁。

5參見吳坤城：《公法上信賴保護原則初探》，載城仲模主編：《行政法之一般法律原則（二）》，臺北三民書局1997年版，第254-255頁。

6參見《聯邦德國行政程序法》第48條第1款第2句。

8、30參見董保城：《行政處分之撤銷與廢止》，載臺灣行政法學會主編：《行政法爭議問題研究（上）》，臺北五南出版社2000年版，第491頁，第482頁。

9參見應松年：《外國行政程序法匯編》，中國法制出版社2004年版，第102頁。

10Vgl.Erichsen in:Erichsen/Martens,Allg.VwR,18aⅡ1;Kopp,VwVfG,50 Rn.2.

13、26、36參見翁岳生：《行政法》，中國法制出版社2009年版，第640頁，第652頁，第640頁。

14參見洪家殷：《行政處分之成立及效力》，《月旦法學教室》2008年第41期。

15、17、18、27、32參見林三欽：《論授益行政處分之撤銷——思考層次與考量因素的探索》，《臺灣本土法學》2001年第28期。

19參見洪家殷：《信賴保護及誠信原則》，載我國臺灣地區行政法學會編：《行政法爭議問題研究》，臺北五南出版社2000年版，第128-129頁。

20參見我國臺灣地區“行政法院”“83年判字第1223號判例”。

22第三人如果未在法定救濟期間內提起救濟，視為其已主動放棄尋求法律保護的權利，行政主體撤銷行政行為時對第三人利益可不再予以考慮；第三人訴請無理由，表明其并無實體上受損害的權利，行政主體撤銷行政行為時對第三人利益同樣無需考慮。

23形式存續力，是指相對人或有利害關系的第三人對行政行為不得再以行政復議或行政訴訟等一般法律救濟程序請求撤銷。相對人或第三人在法定救濟期間經過后仍未提請救濟的，可認為此時行政行為發生了形式存續力。

24、31參見陳敏：《行政法總論》，臺北新學林出版有限公司2007年版，第452頁，第458頁。

28Vgl.BVerwGE 8,304f.;9,254;Storz,Rücknahme,S.118f.;Haueisen,NJW 1958,1663.

29[德]漢斯·J·沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·斯托貝爾：《行政法》（第二卷），高家偉譯，商務印書館2002年版，第120頁。

35參見林錫堯：《西德公法上信賴保護原則（上）》，《司法周刊》1983年第105期。

37、38、39、40參見李惠宗：《主觀公權利、法律上利益與反射利益之區別》，載我國臺灣地區行政法學會編：《行政法爭議問題研究》，臺北五南出版社2000年版，第145頁，第146頁，第150頁，第150頁。

41[日]和田英夫：《反射的利益論（三）》，《法律時報》第41卷3號。

42目前，無論是在德國，還是在其他大陸法系國家或地區，學說與實務均一致傾向于不再采用傳統的舊保護規范理論而改采新保護規范理論。參見翁岳生：《行政法》，中國法制出版社2009年版，第1440-1441頁。

43第三人信賴不值得保護包括兩種情形：其一，第三人受益不屬于法律上的利益；其二，第三人受益雖然屬于法律上的利益，但第三人基于對受益的信賴并非出于善意。

（責任編輯：姚魏）

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1005-9512（2013）11-0115-09

李壘，公安海警學院法律教研室講師，法學博士。

*本文系胡建淼教授主持的全國哲學社會科學規劃課題“中國行政法學基礎理論研究”（項目編號：04BFX 019）的階段性研究成果。