試論城中村改造中拆遷補償利益主體的缺位與錯位

孟俊紅

（1. 河南教育學院學報編輯部，河南 鄭州 450014；2. 華東政法大學研究生教育院， 上海 200042）

1 問題的緣起

近年來，拆遷造富的新聞屢屢見諸報端。廣東省廣州市珠江新城的獵德村已建起37棟村民安置樓，若按市價，每平方米達2萬元以上，其中補償面積最大的一戶有2000多m2，“身家”高達4000多萬；廣州市番禺區石樓鎮有三個村，配合亞運村工程拆遷，583戶村民也一夜變成“百萬富翁”；深圳市福田區崗廈村改造，村民大多選擇房產補償，原住戶“身家過億”的接近10個[1]；河南省鄭州市城中村拆遷改造讓很多村民一夜暴富，上至老人下至頑童，每人都分到了200 m2的房子，折合市價百萬元[2]。

與政府強制拆遷、被拆遷者的合法利益嚴重受損的情況相比，上述拆遷造富神話僅是個例，而且存在所謂的“財富”能否變現的問題[3]，但是上述報道也的確反映了拆遷的另外一個問題：拆遷可能真的會使許多人一夜暴富。目前社會各界對待拆遷的態度不一，那種視老百姓利益如草芥的野蠻拆遷當然不能容忍，但是如果真的按照專家學者、被拆遷戶所期望的那樣給予完全補償，又會發生什么問題呢？拆遷造富神話使我們不得不對完全補償問題進行思考。筆者認為，完全補償必須考慮三個問題：其一，完全補償是針對被拆遷者的既得利益的，但這種利益是否合法？其二，被拆遷者的既得利益即使合法，是否都可歸被拆遷人所有？是否還有其他應當分享利益的主體？其三，完全補償是否考慮社會公平與公正問題？認真思考上述三個問題可以發現，目前的城中村改造拆遷造富問題很大程度上是由拆遷補償中利益主體的缺位與錯位造成的。這個問題如果不解決，隨著完全補償理念的深入，由此引發的社會矛盾將會越來越突出。

2 拆遷補償利益分析

拆遷造富神話中的拆遷補償是以被拆遷者的既得利益為標準來計算的，那就必須對這些既得利益進行分析，考察利益界定是否存在問題，考察既得利益的構成和受益人等問題。

2.1 拆遷補償考慮的主要是土地價值補償

拆遷補償一般包括房屋價值補償和土地價值補償。一般而言，在利用過程中，房屋等固定資產的使用價值會被逐步消耗，直到完全喪失，而土地資源，特別是建設用地資源，作為稀缺資源，大多數情況下都會增值。因此，在拆遷補償中必須考慮土地價值在拆遷利益中的地位，合理切分房屋價值補償和土地價值補償，并在此基礎上按照不同的受益主體分割。

2.2 拆遷補償中的受益人

拆遷補償首先需要切分為房屋價值補償和土地價值補償，房屋價值補償的受益人較為單一，爭議不大，但是土地價值補償的受益人較難確定。有學者認為，集體建設用地使用權市場所實現的土地收益是中央政府、地方政府、集體經濟組織、土地開發投資者、土地經營使用者和農民等參與主體共同行為的結果，集體建設用地使用權市場形成的土地收益應當在相關利益主體之間合理分配[4]。筆者認為，按照產權受益和投資受益的基本原理，土地價值補償的受益人應當為土地所有權人、土地使用權人、地方政府。

2.2.1 土地所有權人 基于產權補償原理，集體土地所有權人——集體經濟組織應當參與土地價值補償分配。城中村改造后，集體土地所有權滅失了，對土地所有權人自然應當給予補償。雖然許多學者對集體經濟組織的法律地位提出了質疑，但這并不影響集體經濟組織作為產權人參與分配拆遷補償。許多關于集體土地征收補償和集體建設用地流轉的地方文件對此有明確的規定，如廣東省人民政府《關于試行農村集體建設用地使用權流轉的通知》規定：為進一步加大農村社會保障體系建立的力度，農村集體建設用地使用權流轉的收益，其中50%左右應用于農民的社會保障安排，剩余的50%左右，一部分留于集體發展村集體經濟，大部分仍應分配給農民。鼓勵農民將這部分收益以股份方式，投入發展股份制集體經濟。村集體提取的這部分利益在許多地方成為安置富余勞動力的重要手段。因此，在城中村改造時，城中村的村集體經濟組織有權利分享土地增值利益。

2.2.2 土地使用權人 土地使用權（鄉鎮企業建設用地使用權、宅基地使用權、鄉村公益建設用地使用權等）是《物權法》規定的物權類型，不管是基于社會保障的宅基地使用權，還是基于公益事業的鄉村公益建設用地使用權，或是基于商業化運作的鄉鎮企業建設用地使用權，均是通過使用過程中的收益或潛在收益來實現土地價值的。土地使用權人作為他物權人，拆遷勢必會影響他們的經濟利益。因此，土地使用權人也應當參與拆遷補償的利益分配。關于土地使用權人參與拆遷補償分配并無爭議，現實中的問題是如何界定這些主體應該分得的土地補償的份額。在中國，土地所有權是不能進入市場流通的，土地所有權均需借助在其上設立的土地使用權進入市場流通，在民法上土地使用權起著所有權的功能，土地使用權才是中國不動產的“自物權”[5]。這樣，在拆遷補償利益訴求和談判中，土地使用權人成為主要力量，集體組織等土地所有權人由于組織虛化等原因反而退居次要位置，在拆遷補償中經常出現土地使用權人“壓迫”土地所有權人的局面。

2.2.3 地方政府 地方政府參與土地補償分配的問題一直是一個敏感的問題，也是有爭議的問題。地方政府不是土地所有權人，也不是土地使用權人，憑什么參與土地價值補償分配？學術界對這一問題看法不一，主要有“土地增值歸農說”、 “土地增值歸公說”等?！巴恋卦鲋禋w農說”的主要理由有：政府巨大的土地收益實際上是來源于農地的非農化，應主要按照“取之于農、用之于農”的原則確定土地收益的分配和使用，從而受益的主體應該是農民而不是政府[6]。“土地增值歸公說”的主要理由有：（1）土地增值源于政府的基礎設施建設投入。（2）地租理論。城市建設用地的土地出讓金是按照城市用途產生的收益而轉化來的，其實質是城市建設用地地租的表現形式，而城市建設用地的地租大部分來源于城市政府的投資經營，當然應歸國家所有[7]。由于城市基礎設施、公共設施的投入，其產生的級差地租通過建在宅基地上的村民住宅的出租收益、轉讓價值而體現出來，也就是集體土地享有了城市國有土地的收益。城市功能的擴張，使農村土地大幅增值，給當地農村帶來巨大的收益[8]。

筆者認為，地方政府基于城市公共設施建設和基礎設施的投入參與土地增值部分的分配有一定的合理性。地方政府是公法主體，但是也可以是私法主體，不能因為他的公法主體身份而否定他的私法主體身份。不同城市的經營水平不同，地租收益也不同，這不是土地所有權人自身經營所致，很大程度上是由于政府的“經營”行為所致。至于政府參與分配的理由，“歸公說”闡述的已經很清楚，筆者不再贅述。該方面的立法例，臺灣地區土地立法可資借鑒：各級政府于該管區域內，因推行都市建設，提高土地使用，便利交通或防止天然災害，而建筑或改善道路、橋梁、溝渠、港口、碼頭、水庫、堤防、疏浚水道及其他水陸等工程，應就直接受益之公私有土地及其改良物征收工程受益費[9]。

2.3 拆遷補償中的違法建筑補償問題

拆遷補償還涉及房屋的補償問題。被拆遷者計算房屋補償時是以既得利益為標準計算的，既得利益的計算主要考慮房屋出租的收益。城中村被拆遷建筑的地理位置一般比較好，往往處于城郊結合部，或者就在城區。這種地理位置的優越導致城中村的租房業特別發達，家家戶戶基本上都靠房租作為主要收入，許多房東只是打打麻將、喝喝茶，輕輕松松收房租。但這種既得利益是合法的嗎？

村民的這種既得利益與違法建筑是分不開的。村民的宅基地本來是為村民提供基礎保障的，城中村的樓層一般不應超過三層。以此計算，村民的房屋除滿足自住外，可供出租的房屋是有限的，但在租房利益的驅動下，城中村違法建筑大量出現，幾乎家家都存在違法建筑。

與違法建筑相伴隨的還有房屋出租業的監管問題。在實踐中，稅務、工商等管理部門往往疏于監管，導致村民應當繳納的各種稅費流失。村集體組織的監管也存在問題，村民的房租收入應當包含土地使用權的收益，村集體組織提供給村民的宅基地是保障用的，而不是投資收益用的，如果轉變用途，村集體組織應當分享土地使用權的收益，但是在實踐中，村集體組織的這種收益分享似乎從未實現過，老百姓對此也是聞所未聞。

3 拆遷補償利益主體的缺位與錯位

許多學者認為，城鄉一體化進程應當讓農民分享改革的成果，這似乎可以構成給拆遷農民完全補償的理由，但分享改革成果是全體農民分享改革成果還是個別人分享改革成果？是讓合法利益者分享改革成果還是讓所有的既得利益者（包括非法利益者）都分享改革成果？部分人分享改革成果是否必然要犧牲他人的合法利益？思考這些問題，再考察拆遷補償會發現現行的拆遷補償特別是城中村改造拆遷補償問題存在明顯的利益主體缺位與錯位問題。

3.1 違法建筑導致的拆遷補償錯位問題

按照法理，在拆遷中對合法建筑是應當予以補償的，對違法建筑是不應該補償的，但土地權屬不清、村民法治意識淡薄是城中村長期存在的問題，在利益驅動下，經過長時間的積累，城中村的違法建筑數量龐大。這樣，在拆遷補償中，拆遷主體就處于兩難境地：如果不予補償，則村民不會配合拆遷，違法行為的普遍性導致改造難以進行；如果予以補償，則必將加大改造補償成本并引發新的搶建風潮。因此，在全國的城中村改造拆遷補償中，大多數城市對違法建筑采取了妥協的辦法，按比例進行補償。鄭州市的補償比例可能是最高的，拆遷的補償，原有房屋三層以下者按1∶1進行賠付，三樓以上者根據拆遷合同而定，有的按3∶1進行賠付，有的按4.5∶1進行賠付，還有少部分村莊是按面積補償現金[2]。即使拆三補一，由于建筑成本很低，村民還是會競相效仿、大建違法建筑，對拆遷形成巨大壓力?，F行拆遷補償造就百萬富翁、千萬富翁問題，很大程度上是由于對違法建筑補償造成的。

3.2 集體土地產權關系與拆遷補償利益主體的缺位與錯位

要解決城中村改造中的利益補償問題，首先必須明確農民與村集體財產的關系。《物權法》規定了按份共有與共同共有兩種類型，村民對集體財產是按份共有還是共同共有，學界對于該問題的看法并不一致。部分學者認為應當是共同共有關系，但是從村民加入村集體組織不需要支付任何代價、退出村集體組織時無權請求分割集體財產來說，共同共有關系無法解釋村民的成員資格問題。比較合理的解釋是，這種關系更接近于“總有”關系。所謂“總有”，謂并未賦有法律上人格之團體，以團體資格而所有物之共同所有，依團體統制之規范，（村民）按其身份之得喪，而其權能亦隨同發生與消滅，不得離開身份而就其權能為繼承讓與或處分，其物之管理處分，屬于團體之全體的權能，各團員無請求分割權[10]。亦即，“總有”中團體的成員身份相對確定但不固定，團體的成員因取得成員身份而自然享有權利，因喪失成員身份而自然喪失權利。自然人加入某一個成員資格不固定的團體時，對其他成員的現有財產權利必然有所損害，但是依“總有”的法理，其他成員卻沒有對新成員的加入行使否決的權利[11]。從法理上分析，中國的農村集體組織與這種“總有”組織非常相似。基于總有關系，拆遷補償時首先應當補償的是村集體組織，然后讓全體村民受益，但是在城中村改造時，村集體被改造掉了，“總有”關系在現實操作中被當作按份共有關系（村集體組織成員人均一份）處理，這樣不可避免地會發生補償利益的缺位與錯位問題。

3.2.1 土地所有權人補償的缺位 城中村是一個類型獨特的社區，其存在的經濟基礎和生存的依賴之源是土地和物業。村民主要的經濟來源是村集體經濟分紅、出租屋收入以及小規模的商業。如上文所述，村集體作為土地所有權人，在拆遷補償中應當參與土地補償的分配，但在許多城中村改造時，村集體組織被改造掉了（一般都改為社區，但城市社區一般被認為是缺乏自由財力的自治機構）。缺少了這樣一個保護農民集體利益的“殼”，本該由集體組織分享的利益卻轉化為宅基地使用權人獨享。這也是村民以此向政府討價還價的理由：既然村集體沒有了，土地就是我的，補償就必須全部歸我。

3.2.2 村集體組織成員受補償利益的錯位 在集體經濟框架下，農民占有宅基地并不需要支付對價，是基于福利性質的無償取得。由于各種原因，宅基地的分配肯定會存在不公平、不合理的地方，但是在土地為集體所有的情況下，集體土地出讓的收益歸村民享有的那部分為全體村民共享，這種矛盾被掩蓋。城中村改造時，合理的做法應當是：合理界定每戶村民應當享有的宅基地，對于超占的、不合理的部分應當收歸村集體，將不公平、不合理的既得利益收歸集體，但現實中基本上是按照村民占有的實際面積進行補償。由于按照實際面積給予補償，本該由村集體組織享有、間接由全體村民享有的那部分增值利益直接由宅基地使用權人獨享，原來被掩蓋的矛盾凸顯出來，即：誰違法占地多，誰獲得的補償就可能多。

3.3 拆遷補償利益主體缺位與錯位之后果

這種利益補償主體的缺位與錯位導致的結果是：（1）地方政府利益受損，國有資產流失。政府想方設法要彌補這份損失，就會通過非法渠道（強拆等）獲得土地收益。（2）造成嚴重的社會不公平，本該由全體人民分享的改革成果卻由個別地區、個別人，甚至是違法占地、違法建筑的個人分享，造成嚴重的區域貧富分化。（3）產生了一大批“食利階層”，嚴重偏離了宅基地使用權以保障村民最基本居住需求的社會保障功能[7]。一些大城市的城中村農民，因拆遷而驟富，因富裕來得太快和太容易，許多轉型農民的生活方式和價值觀念受到極大沖擊，少數人過起了游手好閑、斗富比奢的日子。

4 問題解決方案

解決拆遷補償中利益主體的缺位（集體組織）和利益主體錯位的問題，關鍵是解決集體土地所有權問題。目前有國有化主張、私有化主張和折中說三種主張。國有化、私有化均可以使土地主體明晰，但是國有化經濟成本過高，私有化與中國國情不符，實不足??；折中說較為可行。傅鼎生教授分析了城中村改造的各種方案：強行改變“城中村”農民的身份，撤銷農民集體建制；打破征收條件的限制，允許國家征收“城中村”農民集體的土地；在《物權法》中增加集體土地“進城”自動改變權屬的物權變動規則；打破城市的土地屬于國有的限制，允許農民集體的土地進入城市，最后得出結論：應允許農民集體保留“城中村”土地所有權，讓農民參與城市建設[12]。筆者認為，集體建設用地使用權直接入市流轉是理想的目標，但當務之急是完善相關配套制度，以解決利益主體缺位與錯位造成的拆遷補償不公平問題。

首先，政府參與土地增值分配的途徑應當多元化。政府參與土地增值分配可借鑒其他國家和地區土地增值稅的經驗。英國為解決農地開發收益分配的公平問題，以課征稅賦的方式實現征地增值收益的分配。早在1427年，亨利六世在英格蘭授權對于地主的土地因海堤圍筑而形成的增值，以課稅方式予以歸公；1947年的城鄉規劃法規定，土地所有權人或開發者，應對開發價值交納100%的開發稅；1965年，又制定了資本利得稅，對土地買入、賣出的差價征30%的資本利得稅；1967年，土地委員會制定改良稅代替資本利得稅，對開發凈價值課征40%的改良稅；1973年，制定開發利得稅，對土地投機行為進行限制；1976年，工黨政府開征開發土地稅，稅率為在不同起征點（5萬英鎊和7. 5萬英鎊）的60%比例稅[13]。除了土地增值稅制度，地方政府還可以借鑒臺灣地區征收工程受益費的方法參與土地增值分配。工程受益費與土地增值稅的理論基礎是不同的：工程受益費的理論基礎是初次分配中的投資受益；增值稅的理論基礎是政府強制無償地用稅收方式分配土地增值部分，以維護社會公平。因此，政府征收土地增值稅是基于公法行為，征收工程受益費更多地是基于私法中的投資受益，二者可以并行不悖。

其二，完善拆遷補償利益分配格局?，F行體制下城中村改造時補償利益主體的缺位與錯位實質上是拆遷補償設計的缺陷問題。如上文所述，拆遷補償的利益主體應包括集體土地所有權人、集體土地使用權人、地方政府。完善拆遷補償制度的前提是建立科學的土地價值評估體系，合理切分房地產價值中的房產價值與土地價值。作為集體土地所有權人，集體經濟組織對集體建設用地擁有絕對的支配權，應該分配收益。集體土地使用權人在獲得使用權后不斷地增加對土地的投入、長期進行經營，分配收益也是毫無疑問的，但是對于超占、違法占用的土地應做合理界定，將該部分利益補償給集體，以社會保障的方式讓全體村民受益。地方政府配套設施的投入，可以借鑒臺灣地區工程受益費的方法分享土地增值，并?？顚Ｓ美^續投入到市政設施建設中去；以增值稅方式分享的土地增值可用于維護社會公平方面的投入。中國目前開征土地增值稅，但由于影響增值的因素很多，且程度不是很容易把握，所以應加強土地資源的評估工作，研究和總結一套科學的理論和方法，對土地價值（價格）的動態變化準確掌握[14]。

其三，應當加大行政執法力度。對于違法建筑要從源頭抓起，發現一起處理一起，不要等規模大了再去處理，形成尾大不掉的問題，對于城中村房租收入，要加大稅收征管力度，通過稅收維護社會公平。

（References）：

［1］那爛陀. 拆遷“千萬富翁”是個偽命題［N］. 羊城晚報，2010 - 08 - 22（A05）.

［2］李凌,李楊，司新利. 一夜暴富不是夢 鄭州城中村拆遷將造就15萬個百萬富翁［N］. 東方今報，2010 - 03 - 30（A05）.

［3］佘宗明. 過度渲染的“拆遷致富”幻覺［N］. 江南時報，2010 - 08 - 20（11）.

［4］張娟鋒，劉洪玉，賈生華. 集體建設用地使用權市場合法化：中國土地制度創新的戰略選擇［J］. 軟科學，2010，（5）：1 - 5.

［5］高富平. 土地使用權和用益物權——我國不動產物權體系研究［M］. 北京：法律出版社，2001：117.

［6］李龍浩. 土地問題的制度分析［M］. 北京：地質出版社，2007：241.

［7］阮梅洪. 宅基地價值化：一個義烏樣本的觀察與思考［M］. 上海：同濟大學出版社，2010：6.

［8］郭振維. 城市化進程中“城中村”改造問題的研究［D］. 天津：天津師范大學，2006：10 - 11.

［9］楊松齡. 實用土地法精義［M］. 臺灣：五南圖書出版股份有限公司，2011：513.

［10］史尚寬. 物權法論［M］. 北京：中國政法大學出版社，2000：153.

［11］孫憲忠. 中國物權法總論［M］. 北京：法律出版社，2003：56.

［12］傅鼎生. “入城”集體土地之歸屬——“城中村”進程中不可回避的憲法問題［J］. 政治與法律，2010，（12）：17 - 27.

［13］張麗，王永慧. 征地收益分配制度的國內外比較研究［J］. 蘭州學刊，2007，（12）：54 - 56.

［14］梁學慶. 土地資源學［M］. 北京：科學出版社，2006：32.