農地向企業大規模流轉的隱憂及政策矯正建議

谷小勇，張德元

（安徽大學中國三農問題研究中心，安徽 合肥 230601）

近年來，隨著城市化進程加快，中國農地流轉的頻率越來越高，規模也越來越大。在此流轉過程中，各級政府認為把農地大規模流轉給企業比流轉給個人會更好地促進農業發展，因此，政府持續出臺了許多鼓勵企業大規模租地經營農業的扶持政策，以致掀起了企業在農村地區租地經營農業的熱潮，但事實到底究竟是怎樣的呢？從2009年至今，筆者相繼對安徽穎上、鳳陽、青陽、肥西、舒城、休寧、廣德、和縣和長豐9縣及淮北市農地向企業大規模流轉的情況做了調研，結果顯示，農地向企業大規模流轉存在著很大隱憂，不僅對當前農業發展沒有多少益處，而且對未來農業發展可能也會有害。

1 企業租地不正常經營農業的行為

從以前是否從事過農業生產經營的視角看，當前在農村地區租地經營農業的企業主要有兩類：一是以前未從事過農業生產經營的企業，二是以前從事過農業生產經營的企業。后者租地經營農業的行為多數屬于擴大規模的再生產經營。依常理來看，企業租地經營農業應是一種好的經濟現象，但以下3個問題的存在使我們有理由認為，其租地經營農業行為很多都屬于非正常的經濟行為。

首先，與企業追求利潤最大化的本質要求不相符。現代企業基本都是融資經營，借貸資本的高額利息促使其必須追求利潤最大化。與工商業相比，農業是利潤率較低的產業。在當前中國工商業發展較快并可獲利較多的情況下，企業一般是不愿從事農業生產經營的，但他們卻與此相反，以少者千畝、多者萬畝的規模大量租借肥沃良田，跨產業介入農業產業領域，甚至不顧農業具有很強區域性的特點，跨區域擴大規模。在農業利潤率較低的狀況沒有得到突破的前提下，這些行為與其一貫追求利潤最大化的行為明顯不相符。

其次，與市場經濟原則不相符。許多企業是遠距離跑到外省（市、區）租借租金較高的良田，種植利潤率并不是很高的一般糧食作物、蔬菜和綠化苗木等。如在合肥周邊地區租地營農企業絕大多數來自福建、內蒙古和北京等省（市、區），以每畝650元或500元、480元的租金在平原地區租借耕地，主要種植稻麥、玉米、南瓜、冬瓜、毛豆和綠化苗木等。作為以盈利最大化為目標的企業為何采取如此不符合市場經濟原則的行為? 調查中某著名奶企不在牧區大規模租地養牛，而在安徽平原地區通過大規模租地種植稻麥等作為青儲飼料來養牛。在當前牛奶市場競爭非常激烈的情況下，其行為表面看來就明顯具有不計生產成本的盲目性。

最后，對租來的土地不用心經營。一些企業租來土地后，只是簡單地種植些一般糧食作物，不進行任何田間管理，既不進行鋤草也不噴撒農藥，以致草都比農作物長得旺盛。更有甚者，個別企業租地后干脆直接讓其一直荒廢著，荒廢程度讓租地給其的農民和村委會都無法容忍，不但多次督促其耕種，而且提出了不要租金由他們重新安排耕種的要求。花錢租地但又不用心經營，企業的這一行為明顯不是經濟行為，而且連常理也不符合。

2 企業租地不正常經營農業的原因

企業租地經營農業，為什么不畏倒閉，采取了以上3種不正常的經營行為呢？通過和村干部座談，以及查閱各級政府發布的有關農業產業化發展、土地流轉和土地治理的政策，如2000年農業部等發布的《關于扶持農業產業化經營重點龍頭企業的意見》、國家農業綜合開發產業化經營項目申報指南、2005年安徽省農業委員會等發布的《安徽省農業產業化招商引資優惠政策》、2007年肥西縣政府發布的《關于農業項目招商引資及扶持農業產業化龍頭企業加快發展的意見》、2009年安徽省政府發布的《關于農村土地承包經營權流轉若干問題的意見》、國家和省市農業綜合開發土地治理項目申報指南等，真正原因是國家對從事農業生產經營的規模企業扶持過多。其一，多部門同時扶持。不僅中央和省政府，以及市縣政府，而且連沒有獨立財權的鄉鎮政府，都會對從事農業生產經營的規模企業予以一定的扶持。其二，多項目扶持。當前由中央政府部門實施的、要求經營企業達到一定規模才給予財政扶持的較大農業項目就有農業產業化龍頭企業發展項目、農業綜合開發產業化經營項目、特色農產品基地建設項目和奶牛標準化規模養殖小區（場）建設項目4項。其三，多方式扶持。包括貼息、補助、擔保和稅收減免等，尤其是補助金額比較高。如2012年的國家農業綜合開發產業化經營項目，如果龍頭企業申報成功，不算地方財政按政策規定落實的配套資金，僅中央財政的補助資金就會不低于50萬元[1]。

一些企業由此發現了這些政策中存在的漏洞：國家沒有不允許同一企業、同一塊土地接受不同項目的扶持，如果能夠達到多個項目要求的扶持標準，所獲得的扶持力度將是很大的。這不僅可以彌補農業利潤低而導致的企業利潤低的問題，甚至可以租地不經營，獲得國家的各種扶持，而地方政府明知企業存有這樣的投機心理，不僅不予以防范，而且為了政績，還以盡量把所有相關項目都累加給其作為吸引其租地建（擴）廠經營農業的優惠條件。譬如上文提到的奶企，所租土地就受到了安徽省各級政府給予的三年內每年330元/畝的獎勵（企業給農民的土地租金為480元/畝），所建牛場受到了15萬元補貼，所養奶牛至少又受到了1000元/頭的補貼[2]。因此，在這些不正當需求目的的引導下，許多企業就開始租地經營農業，并最終在行為上發生了違背市場經濟發展規律的經濟行為。

3 企業租地不正常經營農業的危害

國家大力扶持企業租地經營農業的做法是不錯的，也符合世界貿易組織規定的綠箱政策，但許多企業和地方政府互相串通，利用國家監管不嚴和政策漏洞來租地經營農業，非常不利于促進中國農業發展。

第一，政府的許多扶持政策對于單個租地營農企業來講都是短期或一次性的，如租地補貼一般為3年、農業綜合開發產業化經營項目和土地治理項目對同一塊土地只能實行一次，如果企業租地經營農業僅希望藉此來獲得較高的利潤，那么扶持期限過后或項目結束后，其只能是不再從事農業生產經營或者倒閉。被調研的許多村干部和在租地營農企業工作的農民都說，如果國家不給予這些企業如此多的補貼，依照他們的方式經營農業，全部都要倒閉。由此可知當前租地營農企業對國家扶持政策的依賴度是很高的。因此，當政策扶持熱潮過后，租地營農企業從農業生產經營領域的退出和倒閉，必定會對中國農業發展產生較大的傷害。

第二，由于經營綠化苗木的利潤相較于經營一般農作物為高，許多企業租地種植之，而鄉鎮政府和村委會也有意忽視國家不允許破壞農田耕作層的相關法律政策規定，在引導農民和綠化公司簽訂的租地協議中也不添加合同結束時必須把土地恢復到可以種植農作物狀態的條款，放任企業的這種行為，對農田生產力造成很大破壞。長時間在種植農作物的土地上種植綠化苗木，許多熟土會變成生土，花木根系也會殘留較多。當不再種植時，由于耕作層受到如此嚴重的破壞，土地短時期內不能復耕并種植農作物。

第三，由于國家的許多政策規定只有企業所租土地的流轉期限達到一定年數才可以對其進行扶持，許多企業為了滿足現行政策規定及考慮將來可能的政策要求，把與農民的租地合同終止日期基本都定在第二輪土地承包結束，有效期限長達10余年，但其存活時間不可能有如此之久，所以在此期間必然會有企業違約的情況發生，在租地合同不涉及企業違約后土地種植該如何安排或政府監管不到位的情況下，這會使土地無法及時得到耕種，嚴重損害中國農業的健康發展。被調研的長豐縣造甲鄉就曾有一企業，于合同期內不付租金逃跑，出租田地的農民被迫匆忙安排農業生產，農業收入因此受到較大損失。

4 企業租地經營農業多是投機和違背農民意愿

綜上所述，多數企業在租地經營農業的過程中，并沒有對企業在農村地區的可持續發展問題及所租土地的可持續發展問題進行過深入考慮，只是想通過租地經營農業這一形式來騙取國家政策規定的各種扶持，因此，其租地經營農業行為只是短期的投機行為。如果國家把企業作為主要的農業經營主體進行大力培育，不僅以其促進農業發展的目的不可能達到，還會影響中國農業的健康、可持續發展，甚至會造成中國農業發展在未來出現衰退。

對于企業的租地行為，很多農民是反對的，并不愿意把土地出租給他們。在鄉者的理由是所給租金太少，不足以維持生計；出外務工者的理由是保留田地不出租，當在城市找不到工作時，可以回鄉繼續從事農業生產以維持生計。之所以把土地租給企業，不可否認，是受到歲數大和在外務工以致耕種田地不方便等客觀因素的影響，也有土地出租后再找份工作以增加收入的主觀因素考慮，但最主要的原因還是村干部反復給其做工作，懾于村干部的權威和囿于鄉情關系，無法拒絕。調研中許多在鄉農民對土地流轉年限明確表示不清楚并讓直接去詢問村干部，如2012年長豐縣崗集鎮某社區有此表示的農民高達23.3%。由此可見，多數企業的租地經營農業行為其實也是在鄉鎮政府和村委會的支持下，違背農民意愿亦即剝奪其土地耕作權的行為。

5 降低對租地營農企業的扶持與依賴

把農地向企業大規模流轉對促進中國農業發展沒有太大益處，且可能有害。從滿足農民的土地耕作需求出發，筆者對國家的促進企業租地發展農業政策及農業經營主體培育與扶持政策提出以下3點修改意見：

其一，準確定位租地營農企業在農業經營主體中的地位，減少對其的扶植力度。中國是個農業大國，農民占大多數。在總人口數沒有出現大幅下降的情況下，即使中國的城鎮化率峰值達到國務院發展研究中心較高估計的范圍（80%—85%）[3]也即美國當前的城鎮化水平（82.8%）[4]，到21世紀中期中國（聯合國預測2050年中國的總人口規模最低也在1236959000人[5]）仍將至少會有兩億以上的農民存在，所以在相當長的時期內，農民仍將是中國最主要的農業經營主體，而租地營農企業只能是次要的農業經營主體，是對前者發展農業力量不足的有益補充。除非國家意欲把大多數農民都變成農業工人，否則不能把租地營農企業作為主要的農業經營主體加以培育，只能把其定位于促進農業發展的輔助力量。另外，國家當前對企業租地經營農業進行大力扶持，對個體農民經營農業卻只輕微扶持，這也是嚴重違反社會公平原則的，只會更多地使租地經營農業的企業主變得更加富裕，個體農民雖然因此也有所受益，但其與前者的貧富差距會變得更大。因此，在把租地營農企業定位為經營農業的輔助力量的同時，國家應相應地減少對其的補助額度、降低對其的貼息率和稅收優惠力度等，尤其要禁止把不同政府部門的扶持給同一企業和把不同的扶持項目疊加在同一塊土地上，以防企業把國家扶持作為獲取高額利潤的保障或從中套取國家扶持資金，扭曲國家扶持企業租地經營農業以促進農業發展的真正目的。

其二，大力培育和扶持農業大戶，部分替代租地營農企業的功能。近年，中國把農業大戶、農民合作社和農業企業列為新型農業經營主體，予以大力培育和扶持，其中尤以對農民專業合作社和租地營農企業的扶持為甚，但2009年在鳳陽和2012年在長豐的調研顯示，農民最希望的土地出租對象卻是農業大戶，原因有4點：（1）農業大戶以前基本都是農民，對土地有感情，經營田地時較愛惜；（2）農業大戶所種植者多為一般農作物，農田耕作層不會遭到破壞，仍會保持良田性質；（3）農業大戶和其多為同鄉近鄰，一般不會賴賬或逃跑，土地租金收取有保障；（4）農業大戶和其雖簽訂有租地合同或約定有租地協議，但當其在城市找不到工作時，和前者協商一下，仍可再次耕種自己的田地或由前者安排的、與出租土地畝數相同的其他田地。調研結果同時也顯示，農業大戶多非借貸經營，對利潤率的追求也不是很高，絕大多數以所得收入比出外務工收入為多即感滿意，幾乎不存在為了獲得高額利潤而騙取國家扶持資金的現象，而且其也為在鄉農民提供了許多就業崗位。可見，與企業租地經營農業相比，農業大戶租地經營農業，不僅可以有效地解決因為農民進城而土地亟需人耕種、因為在鄉農民年齡大而無力耕種土地以及為在鄉農民提供就業崗位3大問題，而且在土地保護、租金收取和合同履行方面更適合農民的需求，在落實扶持政策的誠信度方面更適合國家的需求。因此，政府應把農業大戶作為最主要的新型農業經營主體進行培育，把給予租地營農企業的貼息、補助和擔保等眾多政策扶持轉移到他們身上實施，以其來代替國家對租地營農企業的部分職能需求。

其三，加快民間盈利性農業社會化服務體系的建立，減少農民對租地營農企業的依賴。有意從事農業生產經營的農民之所以把土地出租給企業，正如上文所說，是由于一部分人在外工作或年齡大而確實無力耕種，對此，國家不應通過鼓勵其把土地出租給企業的方式來變相剝奪其土地耕作權。筆者認為國家應在當前民間自發成立的各種農業生產有償服務組織的基礎上，建立具有以下內容的民間盈利性農業社會化服務體系，以解決農民在農業生產經營中遇到的各種問題，使其即使不在家也可完成土地耕種和莊稼收獲，從而減少其對租地營農企業的依賴，滿足其耕作土地的需求：（1）積極鼓勵民間力量成立各種農業服務組織，有償參與中國農業生產經營的各個方面；（2）在農業技術推廣站下成立農業民間服務中心，專門負責指導各種農業民間服務組織的成立，為其提供技術服務及服務標準，協調農民對其服務的需求，調解農民和他們之間的服務糾紛；（3）對成立的民間農業服務組織在農業新技術培訓、購買與維修農業機械、稅收課征方面給予適度的政策扶持，以使其能夠優先無償地接受到由農業技術推廣站提供的農業新技術培訓和由農業機械化技術學校開展的新型農業機械培訓，購買農業機械設備時可以享受到政府提供的補貼和貼息，維修農業機械時可以受到由農業機械管理站無償提供的維修服務，所獲收入可以免征稅收。

（References）：

［1］ 國家農業綜合開發辦公室.2012年國家農業綜合開發產業化經營項目申報指南［J］.中國農民合作社，2011，（8）：6-9.

［2］ 安徽省人民政府.省政府出臺十五項政策扶持奶牛業發展［N］.安徽日報，2007-07-24.

［3］ 國務院發展研究中心課題組.中國城鎮化：前景、戰略與政策［M］.北京：中國發展出版社，2010：115.

［4］ Food and Agriculture Organization of the United Nations.Annual population［DB/OL］.http://faostat3.fao.org/home/index.html#DOWNLOAD, 2011-06-23/2012-08-26.

［5］ Population Division of the Department of Economic and Social Affairs of the United Nations Secretariat.World Population Prospects:The 2008 Revision［DB/OL］.http://esa.un.org/unpp, 2009-04-25/2012-08-26.