農村集體土地權利“雞肋”化的解決路徑探析*——以進城農民市民化成本障礙及其解決為視角

張 波

（江蘇師范大學法政學院，江蘇徐州221116）

在城鎮化與農村現代化的直接推動下，進城農民特別是新生代農民工的市民化趨勢強烈。但是，這些渴望城市生活的群體卻無法承受市民化的成本，其市民化的愿望無法轉化為現實。與此同時，與傳統農民不同，進城農民特別是新生代農民工不留戀農村土地，已視昔日的“命根子”為“雞肋”，他們的農村集體土地權利的“雞肋”化現象越來越明顯。1筆者嘗試以集體土地權利的“雞肋”化現象為切入點，以進城農民市民化為背景，探尋當下進城農民的土地失權問題和進城農民市民化問題的一體化解決對策。

一、農村集體土地權利雞肋化的表現和成因

（一）農村集體土地權利雞肋化的表現

“土地是農民的命根子。”這句話對傳統農民而言，是真理。對“離土不離鄉，進廠不進城”的進城打工的農民而言，也是真理。但是，對“離土又離鄉，進廠又進城”的進城農民特別是新生代農民工而言，這句話卻失去了意義，他們已經“視昔日珍貴的土地資源為‘雞肋’，‘食之無味，棄之可惜’”。2對這個群體而言，農村集體土地權利已經“雞肋”化，其主要表現為以下幾個方面。

其一，耕地“雞肋”化：耕地拋荒與耕地維權。耕地拋荒是當下中國農村社會發展過程中的一個現實而又嚴峻的社會問題。據一些學者統計，2005年，杭州市拋荒面積達4651畝，季節性拋荒25.58萬畝。3據河北省易縣農業部門提供的數據，2012年秋季，該縣約有2萬畝土地季節性拋荒，大約占到全縣耕地面積的3%左右。4耕地拋荒與“離土又離鄉，進廠又進城”的進城農民具有直接聯系，這一群體雖然來自農村，但他們自幼不習農活，對土地沒有他們父輩那樣的感情；相反，這一群體對城市的認同感和歸屬感卻非常高。他們的承包地，通常由其父輩耕種，如果其父輩無力耕種，他們就會拋荒。有意思的是，雖然這一群體對耕地沒有感情，但他們又有一定的土地權利意識，不愿意真正放棄自己的承包土地，甚至會因為村集體組織單方收回他們的承包土地而去打官司維權。“食之無味，棄之可惜”，成為了他們對耕地使用權的態度。

其二，空置與維權：宅基地和房屋的“雞肋”化。“斷壁殘垣、荒草叢生、大門緊閉、空無一人……這不是戈壁大漠邊緣的廢城，而是中國東中部農村里真實的一幕。”5村莊“空心化”已成為與農村耕地拋荒相連的另一個農村社會問題。農村的村莊“空心化”也與“離土又離鄉，進廠又進城”的進城農民有關，這些進城農民常年在城市生活，早已不習慣農村的生活方式和居住環境，他們寧愿租住在城中村中，也不愿意回到農村居住。但是，他們同樣不愿意放棄農村的房屋與宅基地，因為這些不動產雖然不值錢，但卻是他們的財產，放棄了又覺得可惜。他們對當下農村村莊“空心化”治理運動的反抗，就表明了他們的態度。為了治理農村的“空心化”現象，一些地方政府開始撤并自然村，拆除進城農民的空置房屋，收回宅基地，這引起了他們的激烈反抗。宅基地的使用權是進城農民依法享有的一種用益物權，建立在宅基地上的房屋也是他們依法享有并受法律保護的財產所有權。但對不愿意回到農村的進城農民而言，這些所謂的“權”都無法轉化為現實的“利”，他們的宅基地使用權和房屋所有權正在“雞肋”化。

其三，農地保障權的“雞肋”化。按照我國城鄉二元社會的最初設計，農地的一個重要功能是社會保障。政府將農民完全地交給了農地，農民的生、老、死、葬都依賴他們的農地。因此，農村的承包地對農民而言，具有生存性和保障性。農村的宅基地作為農村居民的住宅用地，具有無償性和保障性。6現在，隨著農村社會保障制度的逐步建立，農地的社會保障功能正在弱化。農地僅僅解決了農村中純粹以農地為生的村民的就業和溫飽問題。對渴望城市生活的進城農民而言，他們不以種地為生，也不愿意居住在農村，農地對他們而言，無所謂生存性或無償性。但是，和純粹的農民一樣，他們也看到了農地的保障功能，看到了農村的承包地和宅基地作為他們的一種財富的保障價值。據國務院發展研究中心的一項課題研究調查結論，“84%的農民工希望進城定居后能保留承包地，67%的農民工希望能保留宅基地”。7對進城農民而言，盡管農地保障作用已經變弱，甚至沒有發揮保障作用，但是，他們仍愿意守著農地不放。8農地保障權的“雞肋”化正成為進城農民與他們的土地權利關系緊張的一個具體表現。

（二）農村集體土地權利雞肋化的成因

農村集體土地權利“雞肋”化與我國現行的農村集體土地法律制度的設置有關。我國現行的農村集體土地法律制度的設計是以農村城市二元體制為基礎而建立的，其考慮了土地問題但更強調戶口管理、考慮了社會流動但更強調社會穩定、考慮了農民發展但更強調了農民的生存。而在土地問題越來越突出、社會成員流動越來越快、農民自身發展需求越來越強烈的背景下，原初農村集體土地法律制度設定的宗旨失去了應有的社會基礎和社會需求，暴露出了兩個先天的制度缺陷，使得渴望中的進城農民在農村集體組織中享有的土地權利被“雞肋”化了。

第一，缺乏土地流轉的市場交換機制，致使進城農民土地權利“雞肋”化。受二元性社會管理制度的影響，農村集體土地的流轉被排除出國家土地一級市場之外，這是農村集體土地權利“雞肋”化的制度成因。根據《土地管理法》的規定，只有國有土地可以進入國家土地一級市場，而農村集體土地的流轉則不得進入。盡管現行的《農村土地承包法》第三十六條規定，進城農民可以將其土地承包經營權轉包、轉讓和租賃，可以收取相應的轉包費、租金、轉讓費等。但是，由于他們所擁有的土地是集體土地，而集體土地被排除在國家土地一級市場之外，承包地流轉只能在本集體組織內部進行，這就意味著集體土地使用權的流轉一般都是無價無市或有價無市。這種制度設計直接導致了進城農民所擁有的耕地、宅基地和建立在宅基地上的農村房屋的財產所有權的“雞肋”化。

第二，缺乏以土地自身為根據而安排的土地有償退出制度設計，致使進城農民土地權利“雞肋”化。我國土地制度建構的時候，就缺乏對土地退出的合理性制度設計。后來雖然允許退出，但制度設計仍不合理。就農村的土地承包權而言，盡管現行的《農村土地承包法》規定，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉。但該法同時也規定，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。現在很多地方政府也做出這樣的規定。例如重慶市2006年發布的《重慶市人民政府辦公廳轉發市公安局關于解決進城農民工戶籍問題意見的通知》第五條規定：“在主城區入戶的農民工，其配偶、子女未隨遷的，個人可不退回集體承包地；如全家隨遷入主城區（主城區內小城鎮除外），登記為城鎮居民的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。”顯然，這是以戶口管理為根據而安排的土地退出制度，而不是以土地權利為根據而安排的土地退出制度，雖有退出而沒有補償。在這種制度影響下，進城農民不敢舉家遷出，因為“一遷出就一無所有”。9

二、以農村集體土地權利轉換解決進城農民市民化成本障礙的必要性與可行性

農村集體土地權利轉換解決進城農民市民化成本障礙具有現實的必要性和可行性。

其一，這是城鎮化和農村現代化的現實需要。進城農民市民化的趨勢與中國城市化、農村現代化密切相關。從城市化的發展來看，當下中國正處在一個快速發展的城市化進程中，中國共產黨第十八次全國代表大會提出的新型城鎮化政策更會加速中國的城鎮化進程，使越來越多的農民遷入城市。從農村現代化的角度來看，農村的現代化也要求農村人口的城市化，即農民人數大規模減少并實現充分就業。但是，城鎮化和農村現代化都涉及農民勞動力和農民土地權利問題。城鎮化和農村現代化不僅需要進城農民勞動力的市民化，也需要農村土地權利的轉化，二者是不能分開的。城鎮化的“核心是人的城鎮化”，10而人的城鎮化不僅指戶籍城鎮化、勞動力城鎮化，更強調進城農民土地權利的城鎮化，且關鍵是土地權利的城鎮化，因為只有土地權利城鎮化了，土地權利轉化為進城農民的具體財富，進城農民才能真正成為城鎮居民。因此，城鎮化和農村現代化都需要將進城農民的市民化及其土地權利的城鎮化相結合，一體予以解決。

其二，這是解決市民化成本障礙的需要。進城農民市民化的成本障礙問題是阻擋進城農民市民化的一個最棘手的問題。在中國現有經濟發展水平下，進城農民市民化的成本相當高。據有學者估算，“東部沿海地區第一代農民工與第二代農民工市民化的社會成本分別約為10萬元與9萬元，內陸地區的第一代農民工與第二代農民工市民化的社會成本分別約為6萬元與5萬元”。11《中國發展報告2010》稱：“中國當前農民工市民化的平均成本（財政支出）在10萬元左右。”12國務院發展研究中心認為：“農民工市民化成本為8萬元。”13人往城里去，錢從哪里來呢？進城農民的戶籍市民化容易，待遇市民化如何解決？怎么才能確保進城農民享有與當地市民平等的待遇呢？進城農民市民化的成本應該由誰來負責？解決這些問題，不能僅靠政府，也要靠農民自身，那就是要用農民所擁有的財產進行交換，而在農民的財產中，“土地約占農民財產的80%”。14用土地權利交換社保、用農村宅基地交換住房，已成為解決這個問題的必然選擇。

其三，這種轉換解決是一個雙贏策略。克服進城農民土地權利的“雞肋”化，需要創新法律制度，變“權”為“利”。而變“權”為“利”，既可以實現和變現進城農民的土地權利，又可以解決進城農民市民化的成本約束問題。15如果通過法律制度的創新，為進城農民的土地權利的變現尋找到適宜的途徑，變“權”為“利”，則可以解決進城農民土地權利的“雞肋”化問題，重現土地權利的價值。更重要的是，通過土地法律制度創新，變“權”為“利”，亦可以為進城農民謀得市民化的資本，解決進城農民市民化的成本約束問題。這是一個雙贏的策略。

其四，地方實踐的經驗證明了這種轉換解決的可行性。在城鎮化過程中，失地農民越來越多，為了解決失地農民的問題，一些地方開啟了進城農民市民化的創新舉措。比如，浙江省嘉興市在1998年就出臺了《嘉興市區土地征用人員分流辦法》，而這個辦法的核心內容就是土地換社保。其它各地的土地換社保政策基本上與嘉興市的模式相同。除了土地征用這種被動性模式以外，有些地方政府還創新出了主動性對換模式。比如，浙江省德清縣在2002年之前就開始創新土地流轉，加快農民城鎮化轉移。該縣在自愿、有償、合法的基礎之上，將農村集體土地的所有權、承包權和經營權予以分離，然后予以流轉，解放農村勞動力，并“在統一規劃的基礎上，鼓勵農民進城建房，并允許進城農民利用原有宅基地按一定的折算標準置換城鎮住宅用地”。16盡管一些地方的對接實踐面臨著農地補償標準低、對農民不公平的問題，但這些地方實踐卻給了我們一個重要的啟示：在城鎮化和農村現代化的背景下，將集體土地權利“雞肋”化與進城農民市民化的成本障礙結合在一起進行一體化解決是可行的。事實上，浙江省德清縣的做法已經產生了良好的經濟社會效果。2009年8月2日，《人民日報》用大篇幅報道德清土地流轉經驗，認為正是這種創新精神，解放了農村勞動力，推動了城鎮化，更使“‘雞肋’變‘脆骨’”。17

三、具體對接轉換方案的構建

（一）構建適用市民化需求的土地置換保障的對接轉換解決方案

當下中國“土地換保障”的制度探索主要是從征地補償安置的實踐中演化而來的，是發生在征地過程中而形成的一種方案。“土地換保障”制度是政府為了解決征地過程中的失地農民的生存和保障問題而形成的。政府用社會保障換取農民的土地，農民則以土地換取保障。通過這個交換機制，政府獲得了城市化所需要的土地資源，農民則獲得了一定的社會保障資金，將傳統的土地保障福利轉化為社會性保障福利。

這個被動性的對接轉換解決方案，在一定程度上可以適用于解決當下的集體土地權利“雞肋”化與進城農民市民化的問題。其主要理由是，通過這種置換方案，進城農民的土地權利得到實現，已經變“土地使用權”為“社會保障權”，它在一定程度上一體化地解決了集體土地權利“雞肋”化和進城農民市民化的成本限制難題。誠然，這種因土地被征用而形成的置換方案也有兩點不足之處。第一，這個方案是被動性的置換方案，不能滿足那些渴望市民化的進城農民的市民化需求，因為如果這些渴望進城的農民的耕地不被征用，他們就無法市民化。第二，這個方案涉及到置換的公平性問題。上海市是較早開始征地農民的市民化嘗試的地方之一，其改革的思路就是土地與保障的對換思路。但是，上海市的這個做法的不足之處在于征地拆遷農民沒有完全被納入城市社會保障體系。18失去土地的農民對此不滿意。

要彌補上述被動性方案的不足，就需要再建立一種主動性的土地換社保對接轉換模式。在這種主動性的模式中，政府可以根據城鎮化和農村現代化的需要，主動有序接納進城農民，讓有能力成為城里人的新生代農民工首先成為市民。其具體做法就是進一步改革農地制度，主動推動和實現“土地承包權與市民身份的置換”。19這是一種政府推動下的具有主動性和針對性的土地置換保障模式，它可以讓那些不涉及土地征用但又有市民化愿望的進城農民實現市民化。從當下中國的實踐情況來看，這種模式已經在一些地方出現，如浙江省德清縣已經開始建立城鄉土地流轉置換機制，重慶市2010年戶籍制度改革中也實行了“宅基地換住房，承包地換社保”的做法。

無論是因征用而發生的被動性的土地對換保障模式，還是為滿足進城農民市民化需求的主動性土地置換保障模式，都需要解決置換方案的公平性問題。現行的法律規定不足以確保地方政府能夠公平置換。2007年生效的《物權法》第四十二條體現了土地換保障的立法思路。但該條款存在的問題仍然很多，該條第二款規定征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用。但問題在于，安排被征地農民的社會保障費用時，是按照農村社會保障標準來操作，還是套用城鎮社會保障模式呢？從文意解釋來看，是適用農村養老保險標準。如適用農村社會保障標準，顯然違反了進城農民在城市生活的平等對待原則，不利于進城農民的市民化。該條第三款規定征收個人住宅的，應當保障被征收人的居住條件。這實際上體現了以居住換居住、以土地使用權換土地使用權的思路，這個思路總體上是可行的。但同樣的問題在于，是在農村安排、城鎮安排還是在城市安排失地農民的居住呢？顯然，只有按照市民的標準，才能保障進城農民的市民化需求。現行《物權法》在建構土地換保障、土地使用權換土地使用權的過程中，對進城農民的利益保護的規定過于籠統，需要通過法律解釋等手段進行完善，筆者認為可將其解釋為：在安排被征地農民的社會保障問題時，明確適用城市社會保障標準；在以居住換居住的過程中，則以行政區劃為根據，安排就近城市居住。

（二）構建土地市場化交易對接轉換解決方案，并輔以保護性交易為保障

在非市場化的制度安排方案之外，還可以構建一種市場化的對接解決方案，即以市場化為原則對進城農民的土地權利“雞肋”化與進城農民市民化的對接轉換方案進行設計。

構建以集體土地市場化為基礎的對接解決方案，需要理順圍繞著土地這個客體而發生的一系列法律關系。這些法律關系包括以村集體組織為所有權主體的土地所有權法律關系，以進城農民為使用權主體的土地承包法律關系和宅基地法律關系，以及由其他主體參與而形成的土地使用權轉讓、抵押等法律關系。讓這些法律關系條理清晰，其核心問題就是推動土地承包經營權的物權化和市場化。所謂的物權化，就是通過法律修改，讓進城農民真正成為用益物權主體，并“以權利變動為中心”20，發揮物權的各項權能。所謂的市場化，就是在農地一級市場之外，完善農地流轉二級市場，21通過城鄉統一的土地使用權交易市場進行土地使用權的抵押、入股、委托經營、轉讓，實現進城農民土地承包權、宅基地使用權的有償退出，將土地權利轉化為現實利益。

這種方案的可行性和必要性在于中國的市場經濟發展已經從城鎮逐漸深入到農村，農村集體土地的市場化已經成為了農村現代化發展的現實選擇。這種方案的好處在于，通過土地市場交易，充分地尊重進城農民的契約意愿，實現了進城農民的土地權利，最大限度的變“權”為“利”。當然，這種方案推行的難度在于，必須遵循市場化的原則對現行的《土地管理法》、《農村土地承包法》進行適當的修改，平等地對待兩大土地所有權主體，拋棄農村的集體建設用地必須轉化為國有建設用地后方可進入土地一級市場的不公平的制度安排。

誠然，這種方案的短處在于不能滿足內地或偏僻的農村地區的進城農民的市民化需求。彌補這個短處，需要在土地市場化交易基礎之上輔之以土地的保護性交易機制，實現土地市場化交易和土地保護性交易相結合的對接轉換解決方案。受中國的經濟發展不平衡性的制約，特別是受土地所在區域位置的影響，有的地方的土地使用權的市場轉讓價會很高，而有的地方的土地使用權的轉讓的價格就會很低，甚至有價無市或無價無市。但這并不意味著這個地區就沒有進城農民，沒有新生代農民工，也并不意味著這些群體沒有市民化的需求。推動這些地區的進城農民的市民化，一并解決他們的土地權利“雞肋”化問題，就需要在土地市場化交易的基礎之上構建一種保護性交易方案，與之相配套。目前重慶市所實行的“地票”制度就是這樣的方案。這是一種針對宅基地的解決方案。這種交易方式的具體內容是：進城農民可以向土地管理部門申請退出宅基地，村集體將其復墾為耕地，形成建設用地指標，土地管理部門向申請人頒發“地票”，進城農民的土地權利就以“地票”的形式在重慶市農村土地交易所公開拍賣，由價高者得。“地票”制度可以實現城鄉建設用地的交換，解決偏遠地區的進城農民的土地權利變現問題，是一種帶有保護性質的“工業反哺農業、城市反哺農村、發達地區支持落后地區的市場化路徑”。22

四、結 語

目前，農業部正在對《農村土地承包法》的實施情況展開調研，擬準備針對進城農民的市民化需求，建立進城農民承包地有償退出機制。一些地方政府如上海市政府也正在探索構建宅基地退出機制。這些退出機制的構建無疑都考慮到了進城農民土地權利的“雞肋”化與進城農民市民化的成本障礙問題，是將二者對接轉換解決的新思路。但是，這種對接轉換解決模式是一種政府主導模式還是一種市場支配模式呢？如果是政府主導模式，那是一種主動機制還是一種被動機制？如果是市場化對接轉換模式，那是單一的市場化機制還是一種以保護性交易為補充的市場化機制？這都是構建二者對接解決路徑時不能忽視而又必須進行選擇的問題。對這些問題，目前學界尚缺乏全面的概括和評價。筆者對這兩種方案進行具體的分析和評價，是力圖建構起適應進城農民市民化需求的多元化的公平對接轉換方案，為中國解決集體土地“雞肋”化與進城農民市民化問題提供可供選擇的一體化解決方案。

注：

1關于如何保護進城農民在農村的集體土地權利，學界有四種思路：一是從憲法或物權的角度強調進城農民土地財產的法律保護，反對將農民由農村趕到政府人為打造的城鎮；二是從權利流動角度強調物權的變動，探討農地承包權的退出機制；三是從城鄉統籌發展的角度對土地換社保進行分析；四是從市民化角度分析土地換社保問題。以上觀點可分別參見劉松山：《征收農民房屋和土地的憲法法律問題》，《政治與法律》2012年第1期；楚德江：《我國農地承包權退出機制的困境與政策選擇》，《農村經濟》2011年第2期；鄭雄飛：《完善土地流轉制度研究：國內“土地換保障”的研究述評》，《中國土地科學》2010年第2期；姚婷、傅晨：《農村土地制度改革與農民工市民化—兼論廣東農村集體建設用地流轉立法的積極意義》，《廣西農業科學》2013年第8期。本文是從第四個角度，并以城鎮化、農村現代化、市場化為背景，對進城農民的土地權利保護問題進行探討。

2徐永林：《我國農民社會保障研究》，《經濟問題探索》2003年第7期。

3李昌平：《取消農業稅將引發一系列深刻變革》，《讀書》2004年第6期。

4李鐵兵：《給拋荒的耕地找條出路》，《河北經濟日報》2012年10月27日，第2版。

5鄧衛華、田建軍：《空心化之痛》，《經濟參考報》2012年9月10日，第A05版。

6參見董萬程：《農村宅基地使用權的建設和完善》，《河南省政法管理干部學院學報》2008年第3期。

7《農民工不愿“雙放棄”換取城鎮戶口》，《工人日報》2011年6月13日，第4版。

8湯云龍：《農民工市民化：現實困境與權益實現》，《上海財經大學學報（哲學社會科學版）》2011年第5期。

9傅瑜：《農村土地流轉法律規制的憲法學思考》，《中南大學學報（社會科學版）》2011年第5期。

10《李克強論城鎮化》，《21世紀經濟報道》2013年3月4日，第14版。

11張國勝：《基于社會成本考慮的農民工市民化：一個轉軌中發展大國的視角與政策選擇》，人民出版社2008年版，第243頁。

12中國發展研究基金會：《中國發展報告2010：促進人的發展的中國新型城市化戰略》，人民出版社2010年版，第40頁。

13《國務院發展研究中心：農民工市民化成本為8萬元》，《新京報》2013年3月30日，第B04版。

14溫鐵軍：《三農問題與世紀反思》，生活·讀書·新知三聯書店2005年版，第86頁。

15周林彬、于鳳瑞：《我國農民財產性收入的財產權制度研究：一個法經濟學的思路》，《甘肅社會科學》2011年第4期。

16《德清縣創新土地流轉 加快農民轉移》，《浙江經濟》2002年第10期。

17《土地流轉怎樣才能促進現代農業發展和農民持續增收？德清看流轉（鄉村觀察）》，《人民日報》2009年8月2日，第5版。

18陳映芳：《征地農民的市民化—上海市的調查》，《華東師范大學學報(哲學社會科學版)》2003年第3期。

19鄭功成：《中國農民工問題：理論判斷與政策思路》，《中國人民大學學報》2006年第6期。

20耿卓：《論宅基地使用權的物權變動》，《政治與法律》2012年第5期。

21所謂農地一級市場是指集體經濟組織依法將其土地使用權在一定年限內有償轉讓給土地使用者所形成的市場,是土地所有者與使用者之間的關系。所謂農地流轉二級市場是土地使用者將土地使用權流轉給其他使用者所形成的市場。參見樊萬選、郭立義：《農地使用權流轉的市場化配置研究》，《中州學刊》2009年第2期。

22譚家玲：《以民生為導向的統籌城鄉發展試驗—重慶市戶籍制度改革調查報告》，《重慶行政》（公共論壇）2010年第6期。