“十二五”時期中國土地整治工作思考

吳海洋

(國土資源部土地整治中心，北京 100035)

1 引言

2012年3月16日國務院批復同意《全國土地整治規劃(2011—2015年)》,3月27日國土資源部正式印發《關于發布實施〈全國土地整治規劃(2011—2015年)〉的通知》[1]。至此,自2010年5月以來歷時一年零十個月的全國土地整治規劃編制工作正式結束。2012年6月26—27日,國土資源部與財政部在湖北省咸寧市聯合舉辦“貫徹實施全國土地整治規劃 加快建設高標準基本農田”現場會[2],在系統總結“十一五”時期土地整治工作成效、深入交流各地經驗做法的同時,對今后一段時期土地整治工作進行了部署,這也標志著“十二五”土地整治工作步入了全面實施階段。作為指導全國土地整治工作的綱領性文件和規范有序開展土地整治工作的基本依據,《全國土地整治規劃(2011—2015年)》主要闡明“十二五”時期國家土地整治戰略,確定土地整治的指導思想、基本原則和目標任務,統籌土地整治的重點區域、重大工程和示范建設,明確規劃實施的保障措施。筆者參與了全國土地整治規劃從編制到出臺的全過程,值此規劃全面實施之際,結合規劃編制情況,論述關于“十二五”時期全國土地整治工作的思考和安排。

2 全國土地整治的形勢分析與目標確定

“十二五”時期是全面建設小康社會的關鍵時期,是深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期,作為“保發展、保紅線、促轉變、惠民生”的重要抓手,土地整治應該在這一時期繼續發揮重要作用。為此,全國土地整治規劃在編制過程中緊緊圍繞國家經濟社會發展戰略的總體部署,合理研判形勢,科學確立目標。

2.1 全國土地整治工作的形勢分析

2.1.1 服務“三農”發展需要深入推進土地整治工作 “十二五”時期,隨著人口數量持續增加、消費水平不斷提高,加上耕地質量總體偏低、后備資源較為匱乏,以及極端氣候頻繁發生等,中國糧食安全基礎并不牢固。另外,由于農業基礎設施老化失修和功能退化比較普遍、農村基礎設施建設和公共服務設施配套總體滯后、城鄉要素平等交換和合理補償機制依然欠缺等,中國農業現代化法制存在明顯短板,廣大農民尚未享受均等化公共服務,城鄉居民收入差距仍在繼續拉大。為更好服務“三農”發展,切實促進“農業增產、農民增收、農村繁榮”,亟需大力推進土地整治,補充耕地數量、提高耕地質量,鞏固糧食安全基礎；加強村莊整治和設施配套,改善農村生產生活條件；降低農業成本實現增產增收,擴大以工代賑,增加勞務收入,拓寬農民增收創收渠道等。

2.1.2 促進“三化”發展需要土地整治工作發揮重要作用 “十二五”時期是中國工業化、城鎮化和農業現代化同步協調發展的重要時期,不僅要保持工業化、城鎮化持續較快發展勢頭,而且要避免農業現代化成為經濟社會發展的明顯短板。而在工業化、城鎮化快速推進中,針對農業現代化明顯滯后現狀,亟需完善以工促農、以城帶鄉長效機制,同步加快推進農業現代化。為了緩解工業化、城鎮化發展帶來的日益突出的土地供需矛盾,需要大力推進土地整治工作,不斷拓展建設用地空間,用持續的土地供應支撐工業化、城鎮化持續健康發展。與此同時,要積極搭建以土地整治為主要內容的城鄉統籌發展平臺,促進土地、資金等要素在城鄉之間自由流動,切實解決工業化和城鎮化發展“缺土地”、新農村建設和農業現代化發展“缺資金”等問題。

2.1.3 落實科學發展理念是土地整治工作的必然要求 “十二五”時期,中國經濟社會發展中一些不平衡、不協調和不可持續的問題可能會更加突出,土地管理也可能會遇到一些無法預料的困難和挑戰,一定要增強機遇意識和憂患意識,主動適應環境變化,緊緊圍繞科學發展的主題和轉變發展方式的主線,加快推進土地利用和管理方式轉變。近年來各地的實踐已經證明,土地整治通過優化城鄉用地結構和布局、促進存量土地內涵挖潛,有助于提高土地節約集約利用水平,成為推動土地利用方式和經濟發展方式轉變的重要抓手。“十二五”時期,土地整治工作應該高舉保護耕地和保障發展兩面大旗,切實落實糧食安全戰略和節約優先戰略,統籌推進農用地整治、建設用地整治、土地復墾和未利用地開發等各類土地整治活動,切實促進扭轉過度消耗和粗放利用土地資源的發展方式。

2.1.4 實施擴內需穩增長對推進土地整治工作提出現實需要 當前,隨著外需對經濟增長貢獻持續走低,中國潛在經濟增速可能放緩,經濟發展存在下行風險,中央為此提出要把擴內需穩增長放在更加突出位置。從中國實際來看,擴內需最有潛力的領域是城鎮化,而最大的回旋余地在農村。近年來,各地在推進土地整治工作中,加大農田建設投入,促進農村住宅、基礎設施建設,帶動了社會資本、民間資本投資,拉動了城鄉消費需求,而且每億元土地整治投資中工程施工所需勞力投入約占20%左右,可以創造150萬多個勞力用工需求,在促進經濟保持平穩較快增長中發揮了重要作用。“十二五”時期,土地整治工作應該按照“十二五”規劃綱要提出的“把擴大消費需求作為擴大內需的戰略重點”部署,在推動城鎮化和新農村建設方面扮演更加重要角色,為擴內需穩增長帶來長久、持續動力。

2.2 全國土地整治工作目標的確定

2.2.1 4億畝高標準基本農田保質保量建成 綜合考慮農用地整治補充耕地面積潛力、農業生產技術進步和國際糧食市場變化態勢以及未來資金約束等條件,從落實《全國土地利用總體規劃綱要(2006—2020年)》目標任務、土地整治重大工程與示范建設帶動面積、滿足《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃(2009—2020年)》目標、滿足人口高峰期人均1畝高標準基本農田面積和歷史數據變化趨勢外推5個方面,測算基本農田整治規模。經測算,到2015年,低方案為1666.7萬hm2,高方案為4000萬hm2。根據規劃任務的重要性和緊迫性,考慮到規劃方案實施的可能性和操作性,確定到2015年基本農田整治規模為2666.7萬hm2(4億畝),并將其作為必須完成的約束性指標。通過全面分析耕地整治后提高等級潛力,結合農用地分等定級成果,并考慮到規劃方案實施的可行性和經濟社會發展趨勢,確定到2015年經整治后基本農田提高1個等級,并將其確定為需要創造條件力爭完成的預期性指標。不僅有數量指標,還有質量指標,充分體現了土地管理數量質量并重要求。

2.2.2 補充耕地任務全面落實 通過全面系統分析土地整治潛力,根據《全國土地利用總體規劃綱要(2006—2020年)》確定的土地整理復墾開發補充耕地任務,結合上一輪土地整治規劃實施過程中土地整理復墾開發情況,測算到2015年的補充耕地任務,低方案為128萬hm2,高方案為180萬hm2。考慮到規劃方案實施的可行性和經濟社會發展趨勢,確定到2015年整理復墾開發補充耕地面積為160萬hm2,并將其作為必須完成的約束性指標,還把農用地整治補充耕地72萬hm2、損毀土地復墾補充耕地28.3萬hm2和宜耕未利用地開發補充耕地59.7萬hm2設置為預期性指標。這既是“十二五”時期土地整治工作的重要任務,也是堅守耕地紅線的重要舉措。

2.2.3 農村建設用地整治規范有序推進 根據農村建設用地整治潛力,從落實《全國土地利用總體規劃綱要(2006—2020年)》目標任務出發,結合資金保障程度等因素,測算農村建設用地整治規模。經測算,到2015年,低方案為14.52萬hm2,高方案為120萬hm2。考慮到規劃方案實施的可行性和經濟社會發展趨勢,確定到2015年整治農村建設用地規模為30萬hm2,并將其確定為預期性指標。農村建設用地整治重點是農村中的散亂、廢棄、閑置和低效利用土地,旨在優化農村建設用地格局、提高土地利用效率。

2.2.4 城鎮工礦建設用地整治積極開展 綜合考慮城鎮“三舊”(舊城鎮、舊工礦、舊村莊)改造潛力和城鎮土地利用效率,結合資金保障程度等因素,測算城鎮建設用地整治規模。經測算,到2015年,低方案為18.67萬hm2,高方案為46.67萬hm2。考慮到規劃方案的可行性和經濟社會發展趨勢,確定到2015年城鎮建設用地整治規模為20萬hm2。“十二五”時期全國要加強整治城鎮工礦建設用地,重點加大舊城鎮、舊工礦、“城中村”改造力度,促進單位國內生產總值建設用地降低30%。城鎮工礦建設用地整治是降低經濟增長對土地資源過度消耗、提高土地節約集約利用水平的重要途徑。

2.2.5 土地復墾加快推進 綜合考慮工礦廢棄地復墾潛力、年度自然災害損毀土地規模,從落實《全國土地利用總體規劃綱要(2006—2020年)》目標任務、實施重點煤炭基地土地復墾重大工程、結合資金保障程度方面,測算土地復墾目標。經測算,到2015年,低方案為96.67萬hm2,高方案為173.3萬hm2。考慮到規劃方案的可行性和經濟社會發展趨勢,結合土地復墾條例出臺的時代背景,確定到2015年損毀土地復墾規模為173.3萬hm2,基本保證了 “十二五”時期,全國實現生產建設活動新損毀土地全面復墾、自然災害損毀土地及時復墾、歷史遺留損毀土地復墾率達35%以上,促進土地合理利用和生態環境改善。

3 全國土地整治的推進思路與工作部署

“十二五”時期,全國土地整治工作要圍繞服務“三農”和促進“三化”目標,立足科學發展的戰略高度、著眼擴內需穩增長的現實需求,在推進思路上強化綜合統籌和因地制宜,在部署工作時做到圍繞中心和突出重點。

3.1 全國土地整治工作推進思路

3.1.1 推進方式上突出全域整治 “十二五”時期,將從市、縣層面上總體謀劃土地整治,圍繞耕地數量增加、耕地質量提高、建設用地總量減少、農村生產生活條件和生態環境明顯改善等目標,統籌安排農用地整治、農村建設用地整治、城鎮工礦用地整治、土地復墾和未利用地開發等各類活動；圍繞保護和恢復自然山水格局、維護土地生態系統整體性等目標,構建區域土地生態安全格局,強化生態核心區建設；圍繞促進區域土地利用協調目標,統籌區域內水利、電力、交通等基礎設施建設；圍繞促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間有序合理流動和推動城鄉一體化發展目標,嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤,調整優化城鄉用地結構和布局,推進城鄉統一土地市場建設。

3.1.2 推進路徑上強化區域統籌 一方面,將按照區域發展總體戰略實施差別化土地整治。首先,根據全國土地利用總體規劃,將全國劃分為東北地區、京津冀魯區、晉豫區、蘇浙滬區、湘鄂皖贛區、閩粵瓊區、西南區、青藏區和西北區9大土地整治綜合分區,明確不同區域的土地整治方向、重點和政策；其次,結合國家扶貧開發工作部署,加大對老少邊窮地區土地整治扶持力度,明確有關要求和政策措施。另一方面,將適應主體功能區建設要求加強土地整治管控。根據全國主體功能區規劃所劃分的優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發地區及其主體功能定位和發展方向,明確不同地區土地整治的主要任務、重點領域和目標指向。

3.1.3 推進策略上強調完善機制 在規劃統籌方面,將強調與農業生產、城鄉建設等相關規劃相協調,統籌規劃土地整治,合理安排土地整治的規模、布局、重點和時序,保障各項土地整治活動科學有序進行；在聚合資金方面,將強調充分利用土地整治平臺,以新增費等專項資金為主體,引導和聚合相關資金,積極鼓勵、支持和引導社會投資參與土地整治；在構建機制方面,將強調以職責分工為基礎,形成政府主導、國土搭臺、部門聯動、公眾參與、共同推進的共同責任機制,各級政府要加強組織領導,充分尊重人民群眾主體地位,引導和規范社會力量參與土地整治。

3.2 全國土地整治工作部署安排

3.2.1 大力推進農用地整治 主要工作包括：以大規模建設旱澇保收高標準基本農田為重點,繼續實施116個基本農田保護示范區建設,重點加強500個高標準基本農田建設示范縣建設,有序推進土地整治示范省建設,積極實施土地整治重大工程,建設優質、集中連片、基地化的基本農田保護體系,合理確定不同區位條件的基本農田適宜功能；大力加強農田基礎設施建設,加大中、低質量等級耕地改造力度,推進土地平整工程,完善田間道路系統,加強農田灌溉與排水工程和農田防護與生態環境工程建設,積極開展坡耕地整治和特色農產品原產地土地整治；科學合理開發宜耕后備土地,強化新增耕地質量建設與管理；積極推進林地、園地等其他農用地整治等。

3.2.2 積極穩妥推進村莊土地整治 主要工作包括：科學編制鄉村土地利用總體規劃,合理確定鄉村功能定位與發展方向,穩妥撤并自然村,適時拆除空心村,注重保留當地傳統、有特色的農耕文化和民俗文化,保護自然人文景觀及生態環境；加強閑置和低效利用農村建設用地整治,合理開發利用騰退宅基地、村內廢棄地和閑置地,嚴格劃定農村居民點擴展邊界,依法引導農村閑置宅基地在本集體經濟組織成員間合理流轉；進行村莊功能分區,完善農村基礎設施,健全公共服務設施；嚴格控制增減掛鉤試點規模與范圍,合理使用節余指標,確保土地增值收益及時全部返還農村,用于支持農業農村發展和改善農民生產生活條件。

3.2.3 有序開展城鎮工礦建設用地整治 主要工作包括：合理制定城鎮改造計劃,科學劃定改造單元,鼓勵有條件地區加快舊城鎮改造進程,合理開展中心城區工業用地用途調整,積極推行節地型更新改造,鼓勵開發地上地下空間,完善市政公用設施和基礎設施配套,注重保護歷史文化街區和地方特色建筑；推廣應用多層標準廠房,改善工礦區配套設施和環境景觀,條件適宜地區實施工礦用地功能置換,促進產業更新升級,引導工業集聚發展；積極引入社會資金,引導分散企業向工業園區和生產基地集中,促進集中布局、集約用地；有計劃有步驟推進“城中村”改造,遏制“城中村”擴大,加強“城中村”改造土地權屬管理。

3.2.4 加快推進土地復墾工作 主要工作包括：加大歷史遺留損毀土地復墾力度,合理安排復墾土地的利用方向、規模和時序,全面實現生產建設活動新損毀土地復墾,開展土地復墾適宜性評價,做到土地復墾與生態恢復、景觀建設和經濟社會可持續發展相結合；加大災毀土地復墾力度,有針對性采取措施及時復墾災毀土地,加強山洪和地質災害損毀土地復墾,促進山洪和地質災害易發區生態環境建設,因地制宜結合退耕還林和退牧還草治理水土流失,推進土地生態環境綜合整治。

4 積極穩妥推進土地整治工作的措施建議

為保障《全國土地整治規劃(2011—2015年)》順利實施,確保既定目標任務得以實現,筆者認為,“十二五”時期推進土地整治工作要加大統籌謀劃和改革創新力度,相關部門和各級地方政府要加強協調配合,并且做好資金保障和基礎工作。

4.1 加大資金聚合力度

“十二五”時期,全國土地整治工作任務重、資金需求量大,如何彌補資金缺口成為能否實現全國土地整治規劃目標任務的關鍵。僅以完成4億畝高標準基本農田建設為例,根據“十一五”期間資金征收情況及發展趨勢,“十二五”期間大約可以征收新增建設用地土地有償使用費4500億元,計提農業土地開發資金750億元,兩項合計可達5250億元；而綜合考慮土地平整面積和新建基礎設施比重等因素,僅按全國畝均投資約1500元進行測算,建成4億畝高標準基本農田就約需6000億元。4億畝高標準基本農田建設資金供需平衡的初步結果,就顯示資金缺口高達750億元。為此,需要著力構建“政府主導、多元投入、有效整合”的土地整治資金籌集、管理制度,努力形成政府投入持續加大、社會力量廣泛參與、市場機制不斷完善的多元化資金投入渠道。在收足、用好、管住取自土地管理環節各項資金,確保土地整治資金主渠道的基礎上,按照“渠道不變、管理不亂、統籌安排、各計成效”的原則,以縣為單位,聚合相關涉地涉農資金,集中投入土地整治特別是高標準基本農田建設,充分發揮資金集中使用的綜合效益。與此同時,應該鼓勵各地積極探索實行“以補帶投、以補促建、先建后補”等方式,通過市場化運作模式引入社會資本、民間資本參與土地整治,以及鼓勵農民自愿投資投勞參與等。

4.2 抓好抓實重大工程和示范建設

經過多年的探索實踐,土地整治重大工程和示范建設已經成為推進土地整治工作的重要手段。本輪規劃編制過程中,在確定重大工程布局時綜合考慮了國家重大發展戰略及區域規劃、土地利用重大問題和土地利用總體規劃安排等方面因素,糧食主產區基本農田整治工程等8項重大工程覆蓋了全國大多數省(區、市)；在確定500個高標準基本農田示范縣時,綜合考慮了各縣基本農田現狀面積、耕地質量等別、資金保障情況、整治項目開展情況、列入糧食主產縣情況,以及列入國家扶貧開發區域等方面情況,最終確定的500個縣中,有393個屬于《全國增產1000億斤糧食生產能力建設規劃(2009—2020年)》確定的800個產糧大縣,有47個縣屬于國家級貧困縣。“十二五”時期,應該在繼續抓好116個國家級基本農田保護示范區和土地整治示范省建設的同時,重點加強土地整治重大工程和500個高標準基本農田示范縣建設。為此,需要建立中央與地方聯合管理重大工程和示范建設機制,建立重大工程和示范建設實施評估監測制度。應該按照國土資源部與相關省份簽訂的部省合作協議要求,按時保質保量完成農村土地整治示范省建設任務,認真做好總結驗收,并著手謀劃下一批示范省建設。另外,在認真總結評估116個國家級基本農田保護示范區基礎上,要重點做好500個示范縣特別是已納入重大工程和示范省建設范圍的縣(市)土地整治項目安排和工程組織實施。

4.3 健全完善體制機制

建立健全管理體制和工作機制是保障土地整治事業持續健康發展的重要基礎。為此,需要調整完善各級國土資源部門的土地整治管理職能,建立職責明確、各有側重、上下聯動、監管和實施有力的新型管理體制；建立“政府主導、農村集體經濟組織和農民為主體、國土搭臺、部門參與、統籌規劃、整合資金”的工作機制,加強協調聯動,合力推進土地整治工作；建立土地整治激勵機制,完善新增費分配制度,在進行土地整治資金分配和項目安排時重點向高標準基本農田示范縣傾斜,根據權利責任相平衡原則,促進新增費分配和高標準基本農田建設任務相互匹配,對新增費結余較多的東部地區適當增加建設任務,對資金保障能力較弱的中西部地區及糧食主產區適當加大中央資金支持力度；以及探索建立耕地保護經濟補償機制,充分調動地方和農民參與土地整治工作積極性。

4.4 全面加強基礎工作

加快研究制訂土地整治條例；健全完善土地整治規劃體系,確保全國土地整治規劃確定的目標任務得到落實；加強標準體系建設,加快開展土地整治項目驗收規程、工程質量評定規程、施工監理規范、績效評價規程等技術標準的制(修)訂工作；加強信息化管理,升級完善農村土地整治監測監管系統,加快建設土地整治規劃與實施管理數據庫；認真做好地籍調查和權屬管理工作,抓緊研究起草《關于加強農村土地整治權屬管理的若干意見》等政策文件；加大土地整治基礎研究力度,發揮專家領銜作用,提升土地整治科技支撐能力；強化機構隊伍建設,進一步明確各級土地整治機構的職能與定位,進一步提升隊伍素質和能力,不斷加強土地整治市場管理；注重宣傳各地推進土地整治過程中涌現的好做法、好經驗,及時全面展示土地整治工作成效等。

（References）:

［1］ 全國土地整治規劃(2011—2015年)［Z］.2012.

［2］ 王世元,張少春.建設高標準基本農田 保障國家糧食安全——貫徹實施全國土地整治規劃,加快建設高標準基本農田現場會議專輯［M］.北京：中國大地出版社,2012.