農牧交錯帶農林牧用地管理矛盾及其解決對策

邵戰林，朱道林，李瀚鵬

(1.中國農業大學資源與環境學院，北京 100193；2.新疆農業大學管理學院，新疆 烏魯木齊 830052)

1 前言

農牧交錯帶屬于相對獨立的自然—社會—經濟復合生態系統類型,既是中國主要大江大河的水源涵養地,也是遏制荒漠化、沙漠化的生態屏障,蘊含著巨大的生產潛力,是實施西部大開發戰略的重點地區,在中國社會、經濟發展和生態環境建設中具有重要的戰略地位。該區域森林、草原、農田相互侵占與競爭,農牧矛盾、林牧矛盾、農林矛盾相互交織在一起,是國內外學者比較關注的研究熱點之一。國外研究主要集中于農林牧用地矛盾和各種非建設用地之間的矛盾[1-3]。國內學者從土地利用分類體系、多部門管理、農林牧用地變化等角度對農林牧用地矛盾問題進行了研究[4-9]。呼倫貝爾市土地利用在空間上呈現出明顯的地帶性分布規律,從東向西呈現出農區耕地利用類型—農林(牧)區耕地、林地(牧草地)利用類型—林牧(農)區林地、草地(耕地)利用類型—牧區草地利用類型,縱貫全市中部的大興安嶺山地是一條十分重要的農、林、牧分界線。這種土地利用上的帶狀結構,與呼倫貝爾市的自然條件、人類社會經濟活動密切相關。本文以呼倫貝爾市為例,從土地調查和統計制度、法律法規、部門管理和政策效應等視角出發,力求深入研究農林牧用地管理的關系和矛盾,探究農牧交錯帶農林牧用地協調管理的機制,提出相關政策建議。

2 呼倫貝爾市農林牧用地管理矛盾產生的原因分析

2.1 歷史上土地權屬變化對農林牧用地管理矛盾的影響

呼倫貝爾市農林牧用地的產權比較復雜,根據最新土地調查初步結果,全市94.63%的林地、69.56%的耕地、26.34%的牧草地屬于國有土地,5.37%的林地、30.44%的耕地、73.66%的牧草地屬于集體土地。林地和耕地以國有為主,牧草地以農民集體所有為主。這種產權的分配格局,既是呼倫貝爾土地利用的歷史沿革所形成,又影響了呼倫貝爾農林牧用地矛盾的解決過程。由于受諸多條件限制,確權工作開展不到位,很多林地、草地的確權精度較低,甚至僅登記四至范圍和面積,使得初期粗放式的農林牧用地開發和利用形成的糾紛沒有得到有效解決,遺留至今,增加了用地矛盾的復雜性[10]。

2.2 農林牧用地管理矛盾的法律法規分析

2.2.1 不同法律法規在地類認定方面存在差異 《土地管理法》雖然沒有直接指出耕地、林地、牧草地等土地利用類型的定義,但是表明了通過土地利用規劃來確定各類用地的含義。《土地利用現狀分類》國家標準對各類用地的含義進行了明確界定[11]。對于林業用地的認定,《森林法》沒有在條文中解釋,但是在《森林法實施條例》第二條中指出“林地,包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規劃的宜林地”。對于牧草地的認定,《草原法》第二條規定“草原是指天然草原和人工草地”,第七十四條規定“本法第二條第二款中所稱的天然草原包括草地、草山和草坡,人工草地包括改良草地和退耕還草地,不包括城鎮草地”。

通過對比各法律法規條文可以發現,耕地、林地、牧草地等地類并未在相關法律法規中做出十分明確和精準的定義,實際地類認定中各地類的內涵主要以相關部門的土地利用分類為標準。雖然從法律法規層面上,農林牧各地類之間的認定方式并不存在明顯矛盾,但是在各部門的地類認定標準之間,有一定的重疊和矛盾。

2.2.2 不同法律法規在權屬登記方面的規定不同 關于農林牧用地的確權登記,《土地管理法》第十一條規定“農民集體所有的土地,由縣級人民政府登記造冊,核發證書,確認所有權……確認林地、草原的所有權或者使用權,確認水面、灘涂的養殖使用權,分別依照《森林法》、《草原法》的有關規定辦理”。關于林業用地的確權登記,《森林法》第三條規定“國家所有的和集體所有的森林、林木和林地,個人所有的林木和使用的林地,由縣級以上地方人民政府登記造冊,發放證書,確認所有權或者使用權。國務院可以授權國務院林業主管部門,對國務院確定的國家所有的重點林區的森林、林木和林地登記造冊,發放證書,并通知有關地方人民政府”。對于林權證和土地證之間的關系規定也有差別。1989年全國人大常委會法制工作委員會對林權證是否是林地所有權或使用權的法律憑證問題做出了明確答復：“縣級以上地方人民政府依照森林法的有關規定核發的確認林地所有權或者使用權的證書”[12]。《農村土地承包法》與《森林法》的有關條款有互相銜接的內容,其中確認了林權證的法律地位,規定對承包林地及其流轉權屬發放“林權證書”。對于牧草地的確權登記,《草原法》第十一條規定,“依法確定給全民所有制單位、集體經濟組織等使用的國家所有的草原,由縣級以上人民政府登記,核發使用權證,確認草原使用權。未確定使用權的國家所有的草原,由縣級以上人民政府登記造冊,并負責保護管理。集體所有的草原,由縣級人民政府登記,核發所有權證,確認草原所有權”。

各農林牧用地的專門法律法規在確權方面均作了詳細的、操作性較強的規定,其特點主要是各部門對各自主管的土地類型進行分頭登記,由所在地人民政府進行發證,或者由主管的國家或省級林業部門進行發證。耕地、牧草地、集體所有的林地、非重點林區的國有林地的所有權和使用權證書,以及國有林地的使用權證書是由地方人民政府發證,而國家重點林區的國有林地則是由國家林業局發證。在實際操作中,雖然同一個行政區內的兩塊土地彼此相鄰,但是兩塊土地的權屬證書的發放單位有可能完全不同,可能是縣人民政府、市人民政府、省人民政府或者國家林業局等；發放手續的部門也可能完全不同,諸如國土資源部門、農牧業部門或者林業部門等,證書發放單位行政級別高的,權屬證書的權威性也似乎更大一些。

農林牧用地的所有權、使用權均屬于物權中的不動產范疇,因此在適用各專門法的情況下,應該服從《物權法》的有關規定。雖然《物權法》原則上對不動產的統一登記進行了規定,但是由于《物權法》是2007年10月1日才開始施行,晚于《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等農林牧相關法律的實施時間,并且配套的法律法規條例并未制定,因此實際登記操作中還是以《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等農林牧法規為具體依據。

由于各法律法規在制定時的依據主要以本部門管理方式和經驗為主,因此農林牧用地的登記管理也呈現出不同地類、不同部門主管的現象,這種體制雖然有利于提高土地權屬登記的效率,但是也存在著弊端。例如,耕地的所有權需要國土資源部門認定,承包權由農業部門管理,開墾需要農業部門、土地部門的批文,而林地確權登記則主要由林業局操作,草原證的發放則由農牧業部門管理。重復登記的情況較多,矛盾也較尖銳,特別是一些直屬于國家林業局、由國家林業局直接發放林權證的林業局、林場與由地方政府發放草原證、開墾批文的農村集體或農牧民之間的矛盾,往往持續多年得不到妥善解決。

2.2.3 不同法律法規對土地用途管制的要求不同 各農林牧用地法律法規均以保護森林、草原資源為原則,禁止毀林開荒、開墾草原,并提供了退耕還林、退耕還草的法律依據。涉及到改變土地利用方式的退耕還林還草、宜林地植樹造林、防沙治沙等項目均要符合土地利用總體規劃。根據目前的管理體制,農林牧用地之間的轉變,往往涉及業務主管部門的轉變,土地利用總體規劃就成為依法協調管理農林牧用地的重要工具。實踐中,土地利用總體規劃與林業發展規劃、防沙治沙規劃等其他部門的規劃平行,由于缺乏與其他單位和社會公眾進行充分交流,致使一些土地利用總體規劃內容出現不符合實際、其他單位不認可的現象,大大削弱了土地利用總體規劃對未來農林牧用地進行協調的權威性。

2.2.4 不同法律法規在土地爭議處理方面的做法差異明顯 有關農林牧用地之間和內部爭議矛盾的處理,《土地管理法》、《森林法》和《草原法》等都有具體規定。總體上看,在處理農林牧用地爭議方面,各法律法規有以下兩個共同點：(1)首先由用地爭議單位協商解決,協商不成的,個人之間、個人與單位之間的爭議由所在鄉鎮人民政府處理,單位之間的爭議由縣級以上人民政府處理；當事人仍然對處理不服的,則可向人民法院起訴。(2)在爭議協調處理完之前,以保護土地利用現狀為原則,嚴禁砍伐爭議土地的林木、破壞草原。另外,針對內蒙古自治區內的林牧用地重復發證引起的爭議,則需要根據發證單位的行政級別進行爭議受理機關的選擇。如果一個牧民集體組織和一個國家林業局直管的林業局林場由于草原證、林權證確定的土地邊界存在重疊而發生了用地矛盾,即使是林場侵占了牧民的草地,那么牧民在爭議解決之前,也不能進入爭議土地放牧,而要等到國務院對該土地歸屬處理完之后,才能進行放牧,這個過程可能是比較長的,對抗風險能力較差的牧民很可能因此遭受損失。

2.3 農林牧用地管理職能部門設置冗雜，部分職責相互重疊

2.3.1 林業管理部門組織分析 呼倫貝爾市境內的林業部門有國家林業局大興安嶺林業公司、內蒙古大興安嶺林業管理局、呼倫貝爾市各直屬林業局和各旗市林業局,其管理范圍互不重疊,市林業局無權對黑龍江大興安嶺地區以及內蒙古大興安嶺林管局所屬的林地進行林政管理,特別是與加格達奇和松嶺的林業局交涉時,需要上升到內蒙古自治區和黑龍江省政府或者國家林業局的層面上。各旗市區林業局不僅無權對以上兩個單位的林地進行管理,而且無權對市林業局的林地進行管理。因此,呼倫貝爾市實際上有4類級別不同、互不重疊的林業部門在管理林地,他們之間相互封閉,自成體系。大興安嶺林業集團和內蒙古大興安嶺林管局均屬于國家林業局直屬廳級單位,級別比所在地的縣級政府還要高,林管局下屬的林業局也比旗縣政府的林業局級別高,林業部門的封閉體系和復雜結構,造成了一些農林、林牧用地爭議難以解決[13]。

2.3.2 農牧業管理部門組織分析 呼倫貝爾市的農牧業管理部門主要是呼倫貝爾市農牧業局和各旗市的農牧業局,海拉爾農牧場管理局(海拉爾農墾集團)和大興安嶺農場管理局(大興安嶺農墾集團)也是呼倫貝爾農牧業用地管理的重要部門。這兩個農墾集團在安排其內部土地農牧用途時有高度自主性,呼倫貝爾市農牧業局和各旗市農牧業局主要是對農牧民以及部分國有農場和集體農場的生產進行管理和指導,不對農墾集團的土地有直接管理權。因此,呼倫貝爾市實際上有一個農牧業局和兩個農墾集團對農牧業用途的土地生產進行管理。

2.3.3 國土資源管理部門組織分析 呼倫貝爾市國土資源局和各旗市的國土資源局,管理全市和各旗市范圍內各類土地,負責土地的確權、登記、用途管制、變更登記,負責宜農地開墾、宜林地劃定等涉及到農林牧用地用途轉換和確權的工作,并編制和實施土地利用總體規劃和其他專項規劃,引導全市土地資源合理配置。

3 結論

不同法律法規對農林牧用地在地類認定、權屬登記、用途管制、爭議處理等方面存在不協調,是導致各部門農林牧用地數據差異,造成農林牧用地矛盾的根源；農林牧用地管理職能部門設置冗雜,部分職責相互重疊,致使這一矛盾長期得不到有效解決。

4 政策啟示

4.1 提高土地法律立法規格，進一步完善土地法律法規體系

現行土地法律體系經過人大立法的專門土地法規只有《土地管理法》,但該法仍然屬于以調整土地行政管理關系特征的公法范疇,強調的是國家的宏觀調控和政府行政主管部門的監督管理,而對平等主體之間的土地民事法律關系的調整較少,缺乏對公民和法人土地財產權利保護,難以成為真正意義上的土地基本法,而且隨著市場經濟的發展,其不適應性越來越多地暴露出來。因此,有必要提高土地法規的立法規格,出臺一部完整統一的《土地法》,將森林、水利、農業、海洋、礦產等國土資源各領域的法規整合起來,強調土地用途管制的立法核心,形成一個真正完整的國土資源法律體系,以規范國土資源勘察、開發、利用、治理和保護各個環節的運作,加強其權威性。同時,啟動《不動產登記法》制定程序,健全土地登記法律體系。加快推進《土地管理法》修訂進程,規范目前土地管理中的諸多矛盾。

4.2 完善土地調查和統計制度，建立土地變更調查的長效機制

改革和完善土地調查管理體制,從國家層面組建全國土地調查常設機構——國家土地調查登記局,全面負責國家基礎性、公益性土地調查工作和全國土地調查標準化工作,承擔全國土地調查、評價、登記任務和土地調查的管理工作,并以法律的形式確立這一機構的地位、職責和作用,擺脫各級國土資源管理部門在從事土地調查時受地方行政和政策因素的干擾,確保為國土資源科學管理和國家經濟建設宏觀決策提供真實、準確和完備的基礎數據。建立穩定的財政投入長效機制,制定簡潔科學的調查統計體系,建立土地變更調查的長效機制。

4.3 改革不動產登記制度，實行不動產統一登記

組建可承擔土地登記的國家土地登記機關——國家土地調查登記局,以第二次土地調查為契機,明晰土地利用類型和權屬界線,對林權證、草原證、開墾批件范圍認真核定,實現以土地權利為基礎和核心的統一,把目前分散在各部門的土地、房屋、林地、草地、耕地的登記工作集中起來,實行統一登記。

4.4 嚴格執行國家標準，使《土地利用現狀分類》國家標準切實成為土地資源管理和利用的法定標準

《土地利用現狀分類》國家標準的出臺,是中國土地資源管理的一次歷史性突破,是城鄉統籌發展以及國家宏觀調控等對土地管理工作的必然要求,意味著土地利用現狀分類標準從過去的行業標準上升到了國家標準。土地利用現狀分類標準的統一,為解決土地調查統計重復、數出多門、口徑不一的問題提供了可靠的方法,避免了各部門因土地分類不一致引起的統計重復、數據矛盾、難以分析應用等問題,對于科學劃分土地利用類型,掌握真實可靠的土地基礎數據,實施全國土地和城鄉地政統一管理乃至國家宏觀管理和決策具有重大意義。實踐中要進一步加強《土地利用現狀分類》國家標準的執行力度,為國土資源科學化管理奠定堅實的基礎。

4.5 加強地方政府和國家直屬林區林業管理部門的協調管理，明確劃定國有林場的施業范圍

加強地方政府和國家直屬林區林業管理部門的信息交流,共同協商劃定國家直屬林區的施業范圍。借助當前大小興安嶺轉型改革的時機,爭取將重點林區林權下放給地方政府,明確地方政府的行政和社會職能,明確國家直屬林區林業部門的事業企業職能,將國有林區經營和林權管理分別劃分給主管經營的國家直屬林業局(企事業單位)和地方政府的主管林政的林業局(行政機關),逐步實現地方政府對轄區內土地的統一登記管理。嚴格區分林地和林權證,明確林權證的權屬認定意義而非地類認定意義,以土地利用現狀作為認定地類的標準。

4.6 調整和完善有關政策，因地制宜實施退耕還林還草工程

進一步采取有效措施,因地制宜實施退耕還林還草工程。絕不能把退耕還林還草工程僅看作為生態工程,要與呼倫貝爾市農業和農村經濟發展緊密結合,積極促進相關產業發展。保障農戶利益,盡可能降低農戶退耕后的各種風險,提高農戶承擔退耕風險的能力,保證退耕還林還草政策實施的持續性和有效性。

（References）:

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