廢棄礦山土地復墾投資及收益分配探討

■ 周進生/黎 敏

（中國地質大學（北京），北京 100083）

廢棄礦山土地復墾投資及收益分配探討

■ 周進生/黎 敏

（中國地質大學（北京），北京 100083）

廢棄礦山土地投資收益分配要遵循市場分配規律，按照投入要素的貢獻大小分配收益。國有土地上廢棄礦山投資收益分配：單個投資者投入，投資收益歸該投資者所有；多個投資者投入，按照投入要素和貢獻多少來進行收益分配。政府和投資者之間的收益分配：政府可以對國有土地上的廢棄礦山收取較低的土地使用權費用或稅收。集體所有土地上廢棄礦山投資收益分配：投資集體土地上的單位或個人以租金或土地承包金的方式獲得廢棄礦山土地的使用權或將集體土地作價入股；單位或者個人可以對廢棄礦山土地進行前期開發向集體收取復墾費用。

廢棄礦山土地；復墾投資；收益分配；對策

0 引言

廢棄礦山土地是指規劃開采的礦山被開采完畢后留下的，不經治理無法利用的土地。我國目前有兩類廢棄礦山，一類是有主廢棄礦山，另一類是無主廢棄礦山。所謂的有主廢棄礦山主要指礦業權有償使用制度確立后產生的、有明確復墾義務人的廢棄礦山。還有一種類型的有主廢棄礦山，這種廢棄礦山雖然產生于礦業權有償使用制度確立前，但是過去開采的公司現在仍然存在，仍然可以追溯復墾責任人的廢棄礦山。無主廢棄礦山則是計劃經濟時代的產物。在計劃經濟時代，我國礦山國家開采、國家供應。后來隨著礦業制度的改革，我國實行礦業權有償使用制度，將探礦權和采礦權分開，并允許其它單位和個人開采。對于那些在礦業權制度和復墾制度確立以前產生的廢棄礦山，由于年代較長、產權關系不明確成為無主廢棄礦山。無主廢棄礦山的治理是一個很大的歷史遺留問題。

1 相關法律法規

我國《土地管理法》明確規定了因生產活動產生的廢棄土地的復墾義務，規定占用土地的單位和個人應當按照有關規定對使用完畢的土地進行復墾。沒有條件復墾或者復墾不符合要求的，應當向有關部門繳納土地復墾費，專項用于土地復墾，且復墾的土地應當優先用于農業。這是對有明確復墾義務人的廢棄土地復墾的規定。

《礦產資源法》第三十二條規定：“耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業應當因地制宜地采取復墾利用、植樹種草或者其他利用措施”。這對因采礦活動造成的廢棄礦山土地的利用原則做出了規定。

《土地復墾條例》第十條規定了礦山土地復墾義務人。第十五條又規定土地復墾義務人應當將土地復墾費用列入單位生產成本或者建設項目總投資。這對于減輕礦山企業復墾成本、鼓勵礦山企業自行開展廢棄礦山土地復墾工作具有積極意義。同時，第二十三條又規定了歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地的復墾原則，提出了毀損土地復墾的兩種思路：一是政府和權利人復墾；二是鼓勵社會資金參與復墾并按照‘誰投資，誰受益’的原則分配收益。此外，《土地復墾條例》第三十二條、第三十三條、第三十四條、第三十五條也規定了土地復墾激勵措施?？梢哉f《土地復墾條例》對礦山廢棄土地復墾利用提供了比較具體的法律保障和經濟上的支持。

《煤炭法》第三十二條規定：“因開采煤炭壓占土地或者造成地表土地塌陷、挖損，由采礦者負責進行復墾，恢復到可供利用的狀態；造成他人損失的，應當依法給予補償”。這是對煤炭行業廢棄礦山土地復墾義務人和復墾標準的規定。

《礦山地質環境保護規定》第六條提出：“鼓勵企業、社會團體或者個人投資,對已關閉或廢棄礦山的地質環境進行治理恢復”。可以看出，除政府和礦山企業這些傳統復墾者外，《規定》鼓勵通過市場方式，吸引社會力量投資廢棄礦山復墾，這極大地豐富了廢棄礦山投資主體，是對《土地復墾條例》相關規定的延伸。

2 廢棄礦山土地復墾特點

2.1 投資規模大、回收期長

廢棄礦山土地復墾活動投資期限長、投資規模大。因為廢棄礦山土地復墾是一項復雜的社會系統工程，工程涉及到很多方面的參與與投入，如建筑、農業、林業、牧業、漁業等方面，而這幾個方面都需要很大的初始投資,并且容易受自然條件等非人為因素的影響。這使得投資廢棄礦山土地復墾活動風險比較大，未來收益具有很大的不確定性。

2.2 廢棄礦山具有外部性

投資廢棄礦山土地復墾能夠帶來社會效益、經濟效益和生態效益，但是這部分效益是沒有人埋單的。對于復墾企業,其私人成本大于社會成本,而私人得益小于社會得益,存在外部經濟效益。在這種情況下,就會造成社會對土地復墾的需求遠遠大于土地復墾的供給,而僅僅依靠市場機制是不能調節這種由于外部性引起的供求失衡。只有通過公共政策對這種外部性加以調節, 適當補償其私人成本或增加其個人得益, 才能調動人們投資廢棄礦山土地復墾的積極性。

2.3 廢棄礦山具有資源—資產屬性

一般來講，廢棄礦山土地在利用之前需投入資金、技術、勞動力等進行整治。將廢棄礦山土地作為一種資源進行整治是一個投入過程,而將整治后的土地作為生產要素進行生產并獲得收益是一個收入過程?？梢姀U棄礦山具有資源和資產的雙重屬性，主要體現在以下兩個方面:

第一，資源屬性。廢棄礦山土地是土地資源中的一種，土地資源的稀缺性同樣體現在廢棄礦山土地之中。隨著城市化進程的不斷加快,城市供地壓力的逐漸增加，可利用土地面積會越來越少，廢棄礦山土地的稀缺程度會更加明顯。

第二，資產屬性。我國土地有償使用制度的建立,標志著土地所有權和使用權相分離,土地產權開始市場化配置。廢棄礦山土地作為一種土地資源, 其產權也可以進行市場化配置，成為一種資產。

3 廢棄礦山土地復墾投資存在的問題

3.1 投資主體單一

當前，我國廢棄礦山土地復墾模式主要特點是：國家投資，地方配套資金，企業分攤復墾費用。這種以政府投資為主體，少量社會力量參與的模式很難實現廢棄礦山土地的有效利用。此外，由于投資土地復墾的人獲得的經濟利益遠小于復墾給社會帶來的利益，造成投資主體單一，社會資金缺乏進入的動力。

3.2 資金壓力大

我國廢棄礦山復墾投資資金壓力一直以來都非常大，復墾資金主要來源于政府收取的各種稅費，如向非農業建設用地收取的耕地占用稅、土地使用權出讓金中應提取的部分、耕地復墾費、基本農田保護費等。但是，面臨呼聲越來越高的分權式財稅體制改革，中央財政資金占全部財政資金的比重將會逐年下降，而地方政府致力于發展地方經濟，很難將緊張的財政資金投向經濟效益緩慢且又不顯著的廢棄礦山土地復墾上。原有的復墾模式必然捉襟見肘，心有余而力不足。此外，由于廢棄礦山土地復墾投資規模大、回收期長、存在權屬風險等特點，社會力量缺乏進入的興趣。各種因素交織，使得廢棄礦山土地復墾投資資金壓力越來越大。

3.3 廢棄礦山土地權屬復雜

我國是社會主義國家，公有制是社會主義經濟制度的基礎。我國憲法把公有制分為全民所有制和集體所有制，這就決定了當前廢棄礦山使用權在法律上的不同：首先，礦山企業取得的礦業權中只包括地下使用權,并不包括地表的土地使用權,如果要使用土地,就必須另外取得地表土地的使用權；其次，隨著礦產資源逐漸被開采完畢,采礦權滅失,礦地的使用權也會隨之變化。對于國家所有的土地,礦業公司通過出讓方式獲得土地使用權,礦產資源開采過后,仍然擁有礦地的使用權。但是,開采過后的礦地對于礦主來說已失去了價值,復墾后一般也無能力種植。根據《閑置土地處置辦法》相關規定,耕地閑置兩年以上由政府收回，這造成復墾后的土地無償歸國家所有,企業的利益無法得到保障。而對于集體所有土地,礦地使用年限也是不一樣的,一般情況下與礦種和地下礦產資源儲量相關。此外，由于歷史原因，我國的廢棄礦山還存在有主和無主兩類，使得廢棄礦山所有權和使用權混亂?？傊?，在我國土地使用權與礦業權分屬不同權利主體的情況下,難免會出現利益沖突。

4 關于廢棄礦山投資收益分配的對策

廢棄礦山土地投資收益分配要遵循市場分配規律，按照投入要素的貢獻大小分配收益。這樣才能提高投資主體的積極性，更好地促進土地復墾工作。

廢棄礦山土地投資分配涉及到兩個方面：一是政府與投資者、投資者與投資者之間的利益分配問題。對于政府而言，投入到廢棄礦山投資中來，是為了履行其法定職責，而且投資廢棄礦山政府本身就有稅收上的收入，因此，本文主要探討投資者之間的利益分配，而不是政府與投資者的收益分配。二是不同使用權性質的廢棄礦山土地上的收益分配問題。根據不同投資主體和不同的土地產權歸屬，分為國有土地上的廢棄礦山的收益分配和集體所有土地上的廢棄礦山的收益分配。

4.1 國有土地上廢棄礦山投資收益分配

根據不同投資主體、復墾土地的不同用途以及土地不同產權歸屬，各投資主體收益分配如下：

第一，土地復墾投資者之間的利益分配。如果是單個投資者投入，那么投資收益應該歸該投資者所有；如果是多個投資者投入，那么應該按照投入要素和貢獻多少來進行收益分配。這樣才能建立投入與收益相協調的長效機制。

第二，政府和投資者之間的收益分配。我們應該看到廢棄礦山土地復墾是一件利國利民的好事，政府應在財稅政策上給予復墾投資者大力扶持，積極讓利于民，而不是以獲利為目的。首先，政府可以與土地復墾投資者協商簽訂協議，對國有土地上的廢棄礦山收取較低的土地使用權費用。其次，礦山企業投資復墾國有土地，為礦山企業自己使用，產生的收益歸自己所有，政府收取稅收。

4.2 集體所有土地上廢棄礦山投資收益分配

首先，允許投資集體土地上的單位或個人以租金或土地承包金的方式獲得廢棄礦山土地的使用權，向集體繳納的租金或承包金用于年終分紅，還可以將集體土地作價入股，投資所得的收益按照入股比例于年終進行分配。其次，單位或者個人可以對廢棄礦山土地進行前期開發，達到可利用程度，然后歸還集體使用，向集體收取復墾費用。

5 結論

我國待復墾廢棄礦山土地數目龐大，復墾任務艱巨。雖然現行的一些法律法規對廢棄礦山土地復墾做出了一些規定，但是，主要針對礦業權制度確立后開采完畢的有主廢棄礦山，對于無主廢棄礦山，缺少法律上的引導。同時，由于投資動力不足，投資方向狹窄等問題，廢棄礦山復墾工作進展不快。這使得大量具有利用價值的廢棄礦山土地長期被閑置，不能發揮經濟、社會、生態效益。因此，挖掘廢棄礦山土地的經濟價值，改變當前單一的復墾投資主體，保障各種投資主體的利益，形成合理的投資收益分配體系，對于當前廢棄礦山土地復墾具有積極意義。

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Discussion on Abandoned Mine Land Reclamation Investment and Income Distribution

ZHOU Jinsheng, LI Min
(China University of Geosciences, Beijing 100083)

We must follow the rules of market allocation for abandoned mine land investment income distribution; and should be according to the contribution of inputs to share earnings. This paper points out that as for the abandoned mine investment income distribution on the state-owned land, there are two methods, one is the investment income is owned by the investor who invested individually; and the other is the multiple investors, whose income distribution should be according to the inputs and contribution. However, for the income distribution between the government and investors, the government can impose lower land use fees or taxes for the abandoned mines on the state-owned land. The units or individuals who invest in collectively owned lands can obtain the land use rights of abandoned mine in the form of rent or land rental, otherwise, collective-owned land can be evaluated in terms of shares. Units or individuals can carry on the earlier stage of development for the abandoned mine land and take reclamation fees to the collective.

abandoned mine land; reclamation investment; income distribution countermeasures

F407.1；F062.1

C

1672-6995(2013)12-0041-03

2013-10-28

周進生（1963-），男，河北省高碑店市人，中國地質大學（北京）教授，研究員，工學博士，主要從事資源經濟、項目評估研究及教學工作。