管轄權與事實認定應準確把握

文/趙 森 王新法

《化妝品生產批號被涂改是何種違法行為》一文中介紹了A縣質監局對轄區內化妝品銷售店銷售的被涂改生產批號的化妝品行為，在事實認定和職能管轄等方面存在的三種不同意見。筆者認為，解決上述問題的關鍵在于必須準確把握行政處罰管轄權和違法事實認定這二者的內涵。

行政處罰管轄權問題

《行政處罰法》第二十條規定：“行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄”。據此，行政處罰管轄權主要包括職能管轄、地域管轄和級別管轄這三個方面。其中，職能管轄是確定級別管轄和地域管轄的前提。所謂職能管轄，就是某一行政機關對哪些事項具有監管和執法職能。根據“法無授權不可為”這一現代政府法治的基本原則，確定政府機關職能管轄的依據主要是現行法律法規和“三定方案”的規定。具體到質監和工商兩部門的質量監管職能分工問題，根據2001年國務院辦公廳關于國家質檢總局和國家工商總局職能調整規定，國家質檢總局負責生產領域的產品質量監督管理，國家工商總局負責流通領域的商品質量監督管理。其后，各省、自治區、直轄市先后對所屬的質監和工商兩個部門的職能進行了相應調整。如山東省人民政府辦公廳規定，山東省質監局不再負責流通領域的商品質量監管職能，但仍有權對流通領域中發生的計量、標準等行為實施監督管理。

根據《化妝品生產批號被涂改是何種違法行為》一文所介紹的案情，對于質監局是否對本案具有職能管轄權問題，應當依據兩個標準，一是其所在省對質監和工商兩部門職能分工的有關規定；二是對涂改化妝品生產批號行為實施主體這一事實的認定。

違法事實認定問題

《行政處罰法》第四條第二款規定：“設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當”。由此可見，行政處罰最核心的內容是對當事人行政違法行為的認定。只有在準確認定違法事實的基礎上，才能依據相關法律規范，并遵循法定程序，對當事人實施處罰。

根據《化妝品生產批號被涂改是何種違法行為》一文所介紹的案情，筆者對A縣質監局的三種處理意見逐一進行評析：

第一種意見：以“B店涂改了上述化妝品生產批號”作為前提條件，而決定依據《化妝品標識管理規定》第三十四條之規定實施處罰。但筆者認為，該前提條件并不存在，因為現有證據無法證明涂改化妝品生產批號的主體是B店。這屬于典型的“事實不清，證據不足”。《行政處罰法》第三十條規定：公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應當給予行政處罰的，行政機關必須查明事實；違法事實不清的，不得給予行政處罰。第三十六條規定：除本法第三十三條規定的可以當場作出的行政處罰外，行政機關發現公民、法人或者其他組織有依法應當給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調查，收集有關證據；必要時，依照法律、法規的規定，可以進行檢查。

第二種意見：有關應調查銷售給B店的銷售者，弄清是誰涂改了生產批號的認識較為客觀公正。但亦應注意以下幾點：一是執法人員應當依法搜集足夠證據，全面查清涂改生產批號的主體以及被涂改生產批號的化妝品的種類、數量與流向。二是對于經查證屬于其他質監部門管轄或屬于其他職能部門管轄的，應當依據《質量技術監督行政處罰程序規定》第十一條及時向有關部門進行移送。三是在違法事實未查清之前，應責令B店停止銷售相關化妝品，并按程序對被涂改生產批號的化妝品進行登記保存。

第三種意見：有關因該案的行為發生在流通領域，應按職責分工將本案移交給工商部門管轄的認識過于草率、簡單。原因在于根據現有證據，對涂改化妝品生產批號行為實施主體這一事實目前難以認定。

綜合上述分析，筆者認為，查清違法事實，明確違法主體與客體，對行政執法工作而言至關重要。事實不清，責任難定。盲目定責任，執法有責任。