特種設備安全檢驗體制改革與社會多元共治

■文/廖遠飛 梁廣熾

引 言

我國的行政管理長期以來受高度集中的計劃經濟體制影響，政府職能滲透到社會的各個角落，“越位”、“錯位”、“缺位”狀況不時發生。政府職能轉變是深化行政體制改革的核心，轉變職能就是厘清和理順政府、企業和社會組織之間的關系。市場能辦的，多放給企業；社會組織可以做好的，就交給社會組織；政府管好它應該管的事。

社會多元共治，從宏觀上講就是發揮市場和社會的特點，社會組織和企業在政府指導下參與社會監管治理；從微觀上講就是要建立社會組織的法人治理機制，充分發揮相關的行業、消費者、社會公眾等利益相關方的自治作用。國外許多屬于公共服務類的公共產品，委托給社會組織提供，而一些準公共產品更是交給市場競爭中的企業，值得我們借鑒。

我國特種設備安全檢驗體制的改革迫切需要進行理論和實踐探索，探索真正落實企業負責，社會多元共治，政府監督的社會化監管體制；探索事業單位改革成為規范的法人治理公益性社會組織，承接政府職能的轉移。

政府職能轉變與事業單位改革

政府職能轉變是深化行政體制改革的核心，但如何轉變政府職能，特別是如何改造特種設備檢驗機構，承接政府職能轉變方面有待進一步探索。

傳統的市場經濟理論認為，市場提供公共物品上的失靈和政府提供私人物品上的功能失靈統稱之為“第一種失靈”。市場失靈之處可以指望政府，政府失靈之處可以指望市場?？墒请S著當代民主福利國家與自由市場體制的發展，這兩種選擇都出現了問題，出現“第二種失靈”。所謂“第二種市場失靈”指的是：市場在提供私人物品時，也有一些功能缺陷。例如，由于市場經濟條件下的信息不對稱，消費者無法有效地識別商品品質，于是，消費者權益保護就成了僅靠市場交換不能解決的一個問題，需要“消費者協會”這類有別于第一部門（政府）和第二部門（企業）的第三部門（非營利社會組織）存在。另一方面，政府在公共事務方面，也有失靈之處，即“第二種政府失靈”。例如，民主政府的社會政策往往是一種“多數取向”，他們往往體現大多數選民的利益，而不能很好地滿足社會中那些少數群體和特殊群體的需要。特種設備安全事故往往對社會影響很大，涉及人身生命財產安全和高新技術，涉及利益相關法律主體也很多，既不能依靠大眾自行識別風險，也不能用“多數取向”法則。涉及特種設備安全的公共事務需要非政府、非營利社會組織承擔。

最大限度地發揮社會力量作用，減少政府對微觀事務的干預，必須探索社會問題的多元化共治的解決方案；探索建立規范的法人治理公益性社會組織有效實施對社會特定領域的監管體制。雖然法定機構與行業協會都是社會組織，本質上有很大的區別。法定機構是立法確立，章程由政府批準實施，由法律授權實施某些不宜由政府部門直接管理的社會事務，提供某些公共產品。我國現有一些事業單位，經法律授權的政府機構編制行政主管部門批準成立，并授予相應的職能，已經是一個法定的機構，但不是規范的，法人治理的，決策、執行、監督分離的法定機構。行業協會則由于其最高權力歸會員大會，其直接管理的社會事務的公正性因此而受限。從加快政府職能轉變，社會組織是否能夠“接得住、管得好”的角度來看，一些特定的事業單位經過法人治理改造后形成的法定機構（特定的社會組織）無疑是承接政府轉變職能的最好角色。

加拿大特種設備法定機構的監管治理和法人治理

加拿大安大略省特種設備和阿爾伯達省承壓設備監管機構實施“監管治理”（Regulatory G o v e r n a n c e）和“法人治理”（Corporate Governance）值得借鑒?！氨O管治理”主要是指根據法律授權，強制性實施法律法規的有關要求，并適時地對有關法規要求提出修改建議，與行業和利益相關方一起努力，減少事故的發生?！胺ㄈ酥卫怼敝饕侵笝C構內部管理活動，包括人力資源調配、激勵機制等等參照一般企業法人運作的內部管理功能，以及作為法人對外承擔民事責任的活動。

加拿大安大略省技術標準和安全監管局（Technical Standards and Safety Authority，簡稱：T S S A）是一個具有法定管轄權（jurisdictional）的特種設備監管機構。加拿大安大略省于1996年開始進行改革，省議會通過《安全和消費者管理法令》（1996）,把當時政府“消費者和商業關系部”中的一個部門，特種設備監管司（Technical Standards Division，可直譯為：技術標準司）分離出來，成立的一個非政府組織，它是一種“法律授權管理機構”（Delegated Administrative Authority）。省議會通過法律《技術標準和安全法》授權TSSA代表安大略省政府，實施全省44000多臺電梯，2000多臺游樂設施，155,000臺鍋爐及壓力容器，以及16,500臺燃料設施等的監管。在加拿大安大略省，除了TSSA外，電氣安全局（Electrical Safety Authority）等機構都實施類似的新公共管理模式。

加拿大阿爾伯達省鍋爐安全協會（Alberta Boilers Safety Association，簡稱ABSA）是在阿爾伯達省內具有法定管轄權的（jurisdictional）承壓設備安全監管機構（the pressure equipment safety authority for Alberta）。1995年，阿爾伯達省政府把承壓設備的安全監管職能從政府部門轉移到“法律授權管理機構”，即ABSA。ABSA注冊為一個不以營利為目的的組織后，在《安全規范法》的授權下，根據《鍋爐委托管理規章》，負責管理阿爾伯達省的承壓設備的安全，并在法例規定范圍內有權強制執行承壓設備的安全措施。ABSA在代表承壓設備行業和公眾雙方的理事會（5名理事）的領導下，提供承壓設備的安全服務。省市政事務部部長任命ABSA的總檢驗師作為阿爾伯達省政府承壓設備安全技術首席行政官，但不在政府而是在ABSA受薪。ABSA的安全檢驗員具有雙重身份，一是《安全規范法》規定的“安全規范官員”，負責實施鍋爐和壓力容器安全檢驗，并有權責令使用單位停止鍋爐和壓力容器的運行；二是ABSA的雇員，在ABSA受薪。在阿爾伯達省，除了ABSA外，還有機電類特種設備監管機構AEDARSA等。加拿大除安大略省和阿爾伯達省外，其它省也做出了類似的改革。

加拿大特種設備安全監管體制是公認的實踐“新公共管理”典范。加拿大行政管理體制具有移植英聯邦“規范和理性”的傳統做法，又兼容北美洲“創新和現實”的熔爐精神，他們在上個世紀90年代中起，在特種設備安全領域探索建立了一套非政府社會組織對外實施的監管治理和內部實施的法人治理體制，他們的經驗對探索我國特種設備安全檢驗體制的改革有很大的借鑒作用。

新加坡和香港法定機構扮演的角色

新加坡和香港的法定機構是指按照法定程序設立，承擔具體的公共事務管理職能，或者公共服務職能，具有獨立法人地位，運作比較靈活自主，不在政府機構序列的公共機構。

新加坡法定機構（Statutory Board）作為一種代行政府職能的半官方機構，經濟社會發展和提供公共服務方面起到了至關重要的作用。新加坡法定機構是由專門的立法設立的執行專門職能的官方自主機構。從這個定義可以看出，法定機構是一個獨立于政府序列和公務員體系之外的法定實體，屬于半政府機構。新加坡的法定機構在法律地位、組織架構、人事管理、財務監管等方面都具有其不同于政府部門和企業的運營特點。截至2009年年底，新加坡已經有14個政府部門所屬的63個法定機構在促進社會和經濟發展方面發揮著重要作用。

香港行政系統的一大特色，是把一些本來由行政機構承擔的公共管理事務,交由政府以外的法定機構負責和經營。法定機構屬于香港特區公共管治架構中的執行層，在香港特區公共管治過程中扮演著政府施政輔助者，政府政策執行者，公共管理者，公共服務提供者等重要角色。

目前，香港特區共有約230個法定機構。按照組織形態，分為規管組織、非政府部門公共機構、公營公司三類；根據職能性質的不同，分為經營性法定機構和監管性法定機構兩類；按照財務安排的不同，可分為受政府經常性資助和按商業原則運作的法定機構。香港履行政府社會管理職能的規管組織，主要是負責專業人員或特定行業監管的法定機構，如輔助醫療業管理局（1981）、廣播事務管理局（1987）、建筑師注冊管理局（1990）、工程師注冊管理局（1990）、香港學術評審局（1990）等。香港的法定機構，在促進經濟發展、推動政府職能轉變，改善公共服務，降低行政成本方面發揮了重要作用。

香港政府部門與法定機構職能界定清晰，政府部門開展涉及社會公眾利益最大層面的基礎性、公益性、普及性工作；而對于涉及社會公眾利益群體相對較小、層次較高、專業性較強的部分，則交由法定機構、社會組織去承擔。法定機構作為香港政府對社會深度治理的延伸和補充。新加坡和香港的法定機構扮演的角色對我國事業單位改革提供了很好的啟示作用。

特種設備安全檢驗體制改革方向

在事業單位分類改革的基礎上，應盡快在承擔特種設備安全事務的事業單位推行規范的法人治理體制。充分發揮所監管的行業、管理者、使用者（消費者）、社會公眾等利益相關方的多元社會共治作用，參照國外“新公共管理”的實踐，實行法定機構組織管理方式。

深圳市早在2007就開始了法定機構改革的探索。2010年8月深圳市關于貫徹《2010－2020年深化干部人事制度改革規劃綱要》的實施意見，再次提出推進南方科技大學、前海管理局等6家單位的法定機構改革試點。作為深圳市第一家法定機構試點單位，深圳市城市規劃發展研究中心于2008年6月2日掛牌成立，實行法定機構的管理方式和運行機制。廣東順德市也作了這方面的探索。

法定機構改革的實質是去行政化?，F行事業單位具有準行政的官方身份，奉行行政化管理方式和運作機制。法定機構改革的重點是從行政化到法定化，既理順與政府委托部門形成的公務關系，也要理順機構內部的管理關系。

目前，事業單位改革成為法定機構，還迫切需要解決的問題包括：

1．清晰地明確政府部門履行監管職能的邊界，開展更有效和更到位的監管和問責，有利于為建設“小政府”，為解決政府在市場經濟環境下社會服務和社會管理“越位”、“錯位”問題邁出關鍵性步伐。

探索使政府主管部門減少行政審批業務，從包辦、替代企業承擔責任的角色中脫身，形成“企業必須承擔全面安全管理責任，政府只是承擔監督職責”，對加大政府主管部門職能轉移管理力度，向非政府組織“放權”具有示范性作用；同時，政府主管部門更加專注于監管的掌舵，監管的績效評價和引導，監管規則的審核和發布。

2．建立對事業單位有效管理機制，成立利益相關方和政府相關部門組成的理事會，以達到快速有效地實施更加貼近公眾安全和利益相關方需求的決策，確保監管的行業和公眾等利益相關方的充分、平等參與；探索社會問題的社會化解決方案；探索政府事業單位管理的職能部門讓出一些權力給理事會；探索解決“事業單位”一管就死；一放就亂的機制；探索事業單位非營利公益性機制；探索事業單位靈活的內部管理和激勵機制。

總之，我國經濟體制改革過程中政府職能轉變滯后，出現政府包攬得太多的情況，而公眾在公共安全問題上也有讓政府包攬的意識。其實，公眾并不明白政府包攬的成本有多大和政府是否真的有能力包攬。現在有一種民意傾向是出了任何事都是要政府負責。但是“全能政府”并不現實，我們有些事前審批、許可或流于形式，想得到的人都能得到；或不切實際地抬高門檻，出現一些有資格的企業不干活，干活的企業沒資格，掛靠造假難以辨識和處罰的尷尬局面。規范的法定機構發揮作用是解決政府包攬得太多問題的關鍵，而規范管理的法定機構也是可以讓公眾放心的。法定機構既不能脫離政府的方針政策而獨立行事，也不能同企業一樣以營利為目的。它在主管部門的監管下對行業實施監管治理，其內部由相關利益方組成的理事會實施法人治理，實現決策、執行、監督相分離。

結束語

政府轉變職能是實現特種設備安全監管的和諧局面，有效落實特種設備安全責任，改善我國特種設備公共安全狀況的重要途徑。轉變職能需要厘清政府、企業和社會組織之間的關系，需要社會多元共治。應該明確，我國的特種設備安全檢驗機構，是公益性事業單位，它的改革目標是成為社會主義市場經濟體系的第三部門，成為規范的法定機構，實行社會化法人治理。