新型城鎮化背景下的國土生態文明戰略框架設計研究

張 楊， 嚴金明， 石 義

（1. 中國人民大學土地資源管理系， 北京 100872；2.武漢市城市規劃設計研究院， 湖北 武漢 430014）

新型城鎮化背景下的國土生態文明戰略框架設計研究

張 楊1， 嚴金明1， 石 義2

（1. 中國人民大學土地資源管理系， 北京 100872；2.武漢市城市規劃設計研究院， 湖北 武漢 430014）

研究目的：為新型城鎮化背景下的國土生態文明建設與國土資源可持續利用提供依據與參考。研究方法：理論分析法與政策分析法。研究結果：構建了新型城鎮化背景下的國土生態文明戰略框架，并進行了詳細闡述與解釋。研究結論：在創新國土資源管理中，要以國土利用和管理方式的轉變促進新型城鎮化發展，積極探索與新型城鎮化道路相契合的國土生態文明戰略與措施。

土地管理；新型城鎮化；生態文明；國土生態文明

目前，中國正處在經濟和社會轉型發展的新時期，隨著全球化經濟浪潮的到來，工業化、城鎮化和農業現代化獲得了穩步推進，與此同時，中國的人口、資源環境對于經濟社會的負向約束力正在明顯加劇[1-5]。改革開放后，中國的城鎮化速度一直處于快速發展時期，在1978—2011年間，城市化水平從17.9%上升為51.3%[6]。中國的城鎮化水平與發達國家相比，在上升空間方面仍有很大提高余地，所以把新型城鎮化作為經濟社會與生態同步良性發展的主要抓手，十分契合當前四化統一協調發展要求，為中國社會經濟的良性快速發展提供源源動力。在中國經濟社會全面快速發展的新形勢下，中共十八大圍繞全面建成小康社會的宏偉目標，提出要加快提升城鎮化質量、優化國土空間格局、推動資源利用方式根本轉變、加強生態文明建設。

促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的“四化”同步發展，這對中國國土開發利用提出了諸多新課題，迫切要求加大對經濟社會發展和國土開發利用與保護的統籌，實施國土生態文明戰略，加快轉變國土開發利用方式，以資源環境承載能力為基礎，構建更優的國土空間格局、挖掘更高的國土開發質量以支撐中國未來經濟社會的可持續發展[7-8]。

1 國土生態文明內涵

國土資源是中國生態文明建設的物質基礎、空間載體和構成要素，支撐各行各業，影響千秋萬代，在現代化建設中具有全局性、戰略性、根本性的地位[9]。國土生態文明是指中國為保護國土資源可持續發展而取得的物質、精神和制度成果的總和。 國土生態文明建設是指通過創新性的國土資源開發利用以及國土資源的優化有效管理，實現國土資源的可持續發展以及國土資源生態體系與社會經濟體系全面協調發展。

在中國國土資源開發過程中，適宜工業化、城鎮化開發的陸地國土面積僅為180余萬km2[10]，這一空間還必須考慮糧食安全、生態建設等多種需求，并且在開發過程中頻現資源缺口、環境壓力、地質災害風險等問題。國土資源對于社會經濟發展的承載力能力已接近閾值[11-14]，因此必須樹立國土生態文明理念，積極推進國土生態文明建設，實施國土生態文明戰略。

2 國土生態文明戰略框架設計研究

國土生態文明戰略框架如圖1所示。

2.1 國土生態文明戰略背景

（1）自然背景。中國地形復雜多樣，山地、丘陵和高原面積分布最廣，適宜耕作的土地只占國土面積的30%左右。這樣的地形地貌條件對中國的土地利用方式、空間布局都產生了深刻影響。受地形地貌的影響，中國土地資源類型具有多樣性的特征，為國土資源的多樣性開發利用提供了本底條件，但由于山地、丘陵廣布，土層淺薄貧瘠，土地生產力低下，耕地資源零散，若開發利用不當，十分容易造成水土流失與資源浪費和破壞。并且由于人口激增，農業化、工業化與城市化的加快，許多區域出現違背自然規律的土地利用布局，使得地質環境堪憂，地質災害呈易發多發之勢。

（2）社會背景。中國是一個發展中的人口大國，人口問題是制約資源環境可持續發展的主要問題之一。據第六次人口普查數據顯示中國總人口已經達到13.39億[15]。人口的不斷增加給土地資源承載力帶來了巨大的壓力。人口的日益增加與耕地的持續減少這一逆向變化使得中國土地資源人口承載力一直處于臨界的邊緣。中國的城市化進程是在土地資源稀缺、人地矛盾加大的背景下進行的，這樣在土地利用過程中便給土地資源帶來了持續性威脅。城市建設用地的空間無序擴張對耕地的不合理占用是目前亟待解決的問題。

（3）經濟背景。目前，中國的經濟和工業正處于快速發展時期。經濟的快速增長和工業產值的大幅增加，帶來了社會的同步全面發展，人民生活水平日益提高，產業結構也逐步優化，同樣對土地利用數量、強度、規模與結構的影響也日趨深遠。產業結構通過產業用地重新分配實現調整與優化，伴生土地利用結構的演變。其次土地利用狀況也受人民消費結構變化的影響，比如飲食結構、居住環境、出行條件等變化。

（4）外部背景。由于中國人多地少，土地資源相對不足，嚴重制約中國快速發展，所以可以通過利用國際資源來緩解中國土地資源的承載壓力，增加中國土地資源自我修復與保障能力。在此過程中，由于國內產品要參與國際競爭，也會促使國內企業的內部優化，提升其自身的實力，促進土地利用的集約化與規模化。通過利用國際土地資源的產品，間接緩解中國土地壓力，對于切實保護耕地、保障中國糧食安全以及改善土地資源生態環境具有重要的現實意義。

2.2 國土生態文明戰略原則

（1）節約集約原則。國土資源是經濟社會發展的重要物質基礎，經濟發展方式與資源利用方式關系密切。經濟發展方式在相當程度上決定了資源利用方式，粗放的發展方式往往導致資源大量消耗和粗放利用；資源利用方式反過來也深刻影響著經濟發展方式，粗放外延的資源利用方式會進一步固化和加劇落后的經濟發展方式，所以節約集約原則是是緩解經濟發展資源約束、保障經濟社會又好又快發展的必然選擇。

（2）供需平衡原則。土地開發利用過程中，要保持資源供給與資源需求的動態平衡，即遵循供需平衡原則。人口增長是影響土地資源供求平衡的主要問題，只有控制人口數量才能維持土地資源供需平衡。隨著經濟全球化與外部環境的改善，可以充分利用國外土地資源與市場來實現土地資源供需平衡。

（3）數量與質量并重原則。土地資源是數量與質量的有機統一體。在土地利用過程中要注重土地規?；洜I，也要防止片面追求用地規模而造成的粗放式經營的傾向問題。注重開發與保護的統一，不能盲目地對未利用地進行不合理開發，而是要與合理保護與治理有機結合起來，提高土地資源的質量。

（4）國土利用結構與布局優化兼顧。中國幅員遼闊，國土資源空間分異明顯，使得中國土地利用方式也具有多樣性。依據結構決定功能的系統原理，在國土資源總量一定的情況下，國土利用結構與布局會導致異質化的總體效應，所以在土地利用過程中必須兼顧結構與布局的優化，根據空間和時間的變化進行動態調整。

（5）國土利用與保護相結合。國土利用的目的是為了滿足人類生存與發展的訴求，但并不能以犧牲國土資源為代價，因此在土地利用過程中應進行必要的保護。務必維持數量不變少，質量不下降，把優化利用與有效保護結合起來，真正實現國土資源的利用與保護的可持續化良性發展。

（6）國土利用技術與管理相配套。隨著科學技術的快速發展，在國土利用過程中越來越多的先進技術被引入，大大提高了土地利用水平，但同時有些技術的運用也給國土資源帶來了一定的破壞。技術的負面效應往往是由于管理的不完善造成的。這要求在國土利用過程中將技術與管理相配套起來，用先進管理來駕馭先進的技術，積極開發可持續的綠色科技，為國土資源的可持續利用保駕護航。

2.3 國土生態文明戰略目標

（1）保持耕地數量，維護糧食安全。糧食安全關系到中國長遠發展重要戰略之一。糧食安全戰略對于作為人口大國的中國而言，十分重要，所以必須保持一定的耕地數量，獲得持久的糧食供應與生產能力，以滿足中國各個經濟發展階段和國民生活水平的提高。

（2）提高國土資源的利用效率。城市經濟集聚能力日益提高，城鄉結構更加合理，基礎設施更加完備、利用效率更加提升。多元化、安全、完善的資源供應系統和高效、綠色、低碳的資源利用系統初步建立，社會經濟發展對資源的依賴程度逐步降低，資源集約節約利用水平顯著提高，資源保障體系基本建立。

（3）全面推進藍色國土建設。海洋經濟發展空間不斷擴展，海洋產業布局更為合理，對沿海地區經濟的輻射帶動能力進一步增強，海洋資源集約利用水平明顯提高，海洋生態環境質量持續改善，海洋可持續發展能力顯著增強。

（4）保護和改善生態環境。生態環境的好壞制約著國土利用的程度，國土資源可持續發展可以改善與治理已經惡化的生態環境，優化沒有遭到破壞的生態環境。追求經濟、社會與生態效益的統一，促進國土生態文明的全面發展。

2.4 國土生態文明戰略任務

（1）重塑國土生態關系，維護國土資源自我更新能力。在國土開發利用過程中，應根據生態學、生態工程理念對國土生態關系進行重構，保持國土與生態協調統一發展。要遵循因地制宜的原則選擇土地用途，建構完善、合理的國土空間結構與布局。將國土利用與自然覆被有機結合起來，構建國土生態系統結構與功能布局。要在對國土資源環境保護的基礎上，嚴控土地開發強度， 維護國土資源自我更新能力；治理已經退化的國土資源，保持國土資源可持續發展。

（2）加大國土投入力度，提高國土資源生產能力。國土資源的生產能力的高低取決于土地自身的自然本底，也依靠人類追加的投入，比如：經濟投入、科技投入、人力投入等。因此在土地資源利用中，必須把增加投入、提高生產能力放在突出位置。增加投入、提高生產能力不能走粗放式利用道路，也不能走掠奪式不可持續的道路，必須以提高國土資源轉化效率和利用效益為前提，與長遠利益進行有機結合，提高生產能力的可持續性。因地制宜，注重增加土地開發、節約集約利用、整治與保護力度，追求社會經濟生態效益的綜合性提高。

（3）合理開發利用海洋資源，構建藍色國土開發與安全體系。中國是一個陸地大國，同時更是一個海洋大國。中國擁有300萬km2的管轄海域，即“藍色國土”[16]。切實提高海洋開發、控制、綜合管理能力，積極推進海洋生態文明建設。加強海洋綜合管理，維護國際海洋新秩序和國家海洋權益，統籌規劃海洋的開發和整治，積極發展海洋科學技術和教育，建立海洋綜合管理制度，積極參與海洋領域的國際合作。

（4）管控開發強度與結構，優化國土空間開發格局。依據經濟、社會與生態效益（三效合一）相結合的原則，管控國土資源開發強度與空間建構，促進生產空間、生活空間、生態空間（三生空間）的優化。加快推進主體功能區戰略，促進各地區嚴格按照功能地位優度發展，打造科學合理的城市發展格局、農業發展格局以及生態安全格局。提高海洋開發與管控能力，積極發展海洋經濟，保護海洋資源與環境，堅決維護海洋權益。

2.5 國土生態文明戰略方針

（1）國土智慧開發方針。國土開發利用必須尊重自然規律，把資源稟賦和環境容量作為國土空間開發的基礎條件，做到智慧開發。根據生態環境安全、資源保障安全、糧食供給安全承載力為“短板”要素確定人口經濟集聚和產業發展的限制性要求，明確國土空間開發的規模、結構、布局和時序，引導產業和人口向資源環境承載能力較高的區域合理集聚。

（2）城鄉協調發展方針。國土生態文明戰略需要統籌區域極差化，減小城鄉差距，推進城鄉協調發展。通過培育壯大國土開發點軸體系，提高點軸布局密度，延伸點軸覆蓋范圍，輻射帶動區域開發逐步趨向均衡態勢；通過推進公益性基礎設施和環境保護設施建設，優先配置教育、衛生、醫療等民生設施空間，縮小區域之間和城鄉之間基本公共服務水平的差距，共享發展成果，促進城鄉協調發展。

（3）國土空間優化方針。實施國土空間優化，既要積極發揮市場配置的作用，也要政府科學合理引導作用的介入。要通過明確國土空間戰略格局，完善國土基礎支撐體系，加強資源開發利用調控，劃定“生存線”、“生態線”、“發展線”和“保障線”，實施“四線”管控措施，積極引導人口流動、城鄉和產業發展，推進重點區域開發和國土均衡發展，統籌協調生產、生活、生態空間結構，優化提升國土空間效率，促進工業化、城鎮化和農業現代化同步發展。

（4）陸海統籌發展方針。實施陸海一體化開發，統籌陸地和海洋資源利用，協調生產、生活、生態用地和用海，促進近岸、近海、深遠海和海島有序開發[10]。從發展定位、空間布局等方面加強統籌協調，構建產業體系聯動發展、基礎設施聯動建設、資源要素聯動配置、生態環境聯動保護的陸海協同發展格局，全面提升國土開發利用水平，增強國土綜合競爭力。

2.6 國土生態文明戰略措施

（1）控制人口數量，緩解人地矛盾。中國人口數量基數大，人均土地資源相對不足。人均耕地面積已經接近警戒紅線，人口的增加將給土地資源的開發利用帶來明顯的負效應。當區域內的人口數量超過了該區域的土地資源承載力的時候，會導致人們對土地資源的掠奪式的開發，造成土地的退化與破壞，進一步導致區域生態環境的惡化，極大地制約了土地資源的可持續利用。在土地資源總量難以增長的前提下，控制人口數量是緩解人地矛盾的根本措施之一。在控制人口數量同時，還應大力發展科技教育，提高全民國土意識，樹立正確的國土觀念，使得“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”的基本國策深入人心，以實現人口與土地資源的長期平衡協調創造條件。

（2）科學國土規劃，加強國土有效管控。國土利用規劃是國家加強國土宏觀統一管理，實行國土用途管制的重要舉措之一，是保障國土資源優化與可持續利用的基礎性規劃。目前，中國正處于經濟轉型與城市化快速推進的關鍵時期。全球化、市場化、信息化的深入發展，工業化、城鎮化、農業現代化的同步推進，人口、資源、環境約束的日益加劇，迫切要求實施國土規劃，加強對國土資源的有效管控，加大對經濟社會發展和國土開發利用與保護的統籌，加快轉變國土開發利用方式，以更少的資源環境代價、更優的國土空間格局、更高的國土開發質量，支撐未來經濟社會的可持續發展。

（3）實施國土綜合整治，統籌全域。實施國土綜合整治是推進國土生態文明建設的重要一環。目前，中國土地整治正處于轉型發展階段，尚未全面進入主要以提高生活環境品質和農地生產質量為主要目的的景觀生態保護型土地整治階段。為此，需要積極引導土地整治向現代意義的土地整治即景觀生態型土地整治轉變，使土地整治與有關規劃設計朝“三生”（生產、生活、生態）與景觀結合的目標發展。相應地，中國土地整治的范疇、目標、內涵和方式等都需要進行深刻變革：在整治范疇上由分散的土地開發整理向集中連片的田、水、路、林、村綜合整治轉變；在整治目標上由單純的補充耕地向建設性保護耕地、推進新農村建設和城鄉統籌發展相結合轉變；在整治內涵上由增加耕地數量為主向“數量管控、質量管理、生態管護”三位一體綜合管理轉變；在整治方式上由以項目為載體向以項目、工程為載體結合城鄉建設用地增減掛鉤政策、工礦廢棄地復墾調整利用等政策的運用轉變[12]。

（4）推進生態文明建設，構筑安全屏障。國土是生態文明建設的空間載體，必須珍惜每一寸國土，推進國土生態文明建設[17]。依照經濟、社會與生態效益相結合的原則，堅持節約集約利用、利用與保護相結合為主的基調，大力推進綠色、低碳、循環發展，形成資源節約、環境友好型的產業結構、生產生活方式與空間格局。遏制生態環境惡化的趨勢，在生態脆弱區與環境惡化區實施重大生態環境修復工程與項目，增強生態環境自身凈化與抵御損毀的能力。完善災害防御體系建設，提高自然災害的抵御能力。秉承預防為主、管護結合的方針重點解決損害群眾身心健康的環境問題。推進生態文明建設，構筑生態安全屏障，為人民創造更好的宜居環境，為維護全球生態環境安全做出積極貢獻。

（5）加強制度建設，創新國土資源管理。保護生態環境必須依靠制度保駕護航。要將資源消耗、環境破壞、生態效益等納入社會經濟發展評價體系。建立國土資源空間開放保護機制，完善土地資源保護制度。加大資源性產品與稅費改革力度，完善反映資源市場供需與稀缺資源有償使用制度和補償制度。在全國范圍內逐步開展節能減排、碳排放權、排污權、水權交易的試點工程。加強生態環境監管，完善生態環境問責與賠償制度。加強生態文明教育，使全民樹立環保意識、節約意識，形成綠色環保理念與社會風氣[11]。

（6）完善國土立法，加大執法力度。法律手段是國土資源保護的最強有力的手段。通過法治手段來管控國土資源利用與開發是社會主義市場經濟條件下管理土地資源最基本的方法之一。加強國土立法，加大執法力度，以法律手段來推進國土資源管理方式和利用方式的根本性變化，規范和約束土地利用行為，是推進國土生態文明建設與國土資源可持續利用的關鍵所在，是實現國土資源優化利用的根本保障。隨著中國經濟快速發展，土地利用和管理也發生了重大變化，必須根據實際情況進一步加強國土立法，完善土地管理法律法規，健全土地執法體制，加大執法力度與效度。

3 結論

黨的十八大提出了促進“四化”（工業化、信息化、城鎮化、農業現代化）同步發展的要求，“四化”同步發展當前也面臨著巨大的挑戰：（1）“四化”同步發展和生態文明建設要求提高，城鎮化發展的資源承載力面臨巨大壓力；（2）城鎮化質量提高依賴于城鎮發展模式的轉型，嚴重依靠新增建設用地獲得收益來支撐城鎮發展的陳舊模式需徹底摒棄；（3）城鄉協調發展要求土地要素自由流動和市場主體地位平等，當前征地、供地制度的弊端日益凸顯。因此，要以國土利用和管理方式的轉變促進新型城鎮化發展，積極探索與新型城鎮化道路相契合的國土生態文明戰略與措施：（1）堅持和健全土地用途管制制度，控制增量，盤活存量，優化結構，提高效率，增強對土地利用空間的保障；（2）堅持和深化國有土地有償使用制度改革，優化土地市場的資源配置；（3）堅持和深化農村土地產權制度與征地制度改革，讓農民也可以切實享受城鎮化的成果，保障全社會的和諧與穩定。

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［16］ 國家發展與改革委員會.全國海洋功能區劃［R］ .國家發改委官網，2012，http://www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbqt/qt2003/ t20050614_7337.htm.

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（本文責編：仲濟香）

Strategic Framework Design of Territory Ecological Civilization in the Context of New-pattern Urbanization

ZHANG Yang1, YAN Jin-ming1, SHI Yi2
（1. Department of Land Resources Management, People’s University of China, Beijing 100872, China; 2. Wuhan Land Resources and Planning Bureau, Wuhan 430014, China）

The purpose of this paper is to provide basis and reference for territory ecological civilization construction and the land resources sustainable utilization in the context of new-pattern urbanization. Methods employed include theoretical analysis and policy analysis. The results indicate that territory ecological civilization framework is built. It is elaborated and explained in the background of the new pattern urbanization. The conclusion is that it must change land use and management ways to promote the development of new-pattern urbanization, and actively explore the territory ecological civilization strategy and measures to meet the requirements of the new-pattern urbanization in innovation management of territorial resources.

land administration; new-pattern urbanization; ecological civilization; territory ecological civilization

F301.2

A

1001-8158（2013）11-0011-07

2013-08-02

國家社會科學基金重大項目（09&ZD047）；國土資源部公益項目（201111010）；中國博士后基金項目（2013M541109）。

張楊（1983-），男，河北保定人，博士后。主要研究方向為土地規劃、評價及土地資源可持續發展。E-mail: geozhangyang@yeah.net

嚴金明（1965-），男，江蘇南通人，教授，博士生導師。主要研究方向為土地規劃、評價及土地資源可持續發展。E-mail: yanjinming@263.net