新型城鎮化背景下農村土地制度創新研究評述

陳 昊，夏方舟，嚴金明

（中國人民大學公共管理學院， 北京100872）

新型城鎮化背景下農村土地制度創新研究評述

陳 昊，夏方舟，嚴金明

（中國人民大學公共管理學院， 北京100872）

研究目的：梳理現有農村土地制度創新文獻成果，以期為協調城鎮化與農村土地制度創新提供借鑒。研究方法：文獻綜述法。 研究結果：土地產權、承包經營權流轉、農村建設用地流轉、征地制度改革、城鄉統籌試點地區土地制度創新經驗等方面研究可為合適的制度優化路徑選擇奠定基礎。但也存在僅以土地配置效率為評判制度適宜性標準、多注重制度的靜態描述等缺陷。研究結論：今后須注重基本國情與環境約束，以資源配置效率與權益保護作為評判制度適宜性的標準，加強對制度變遷動態性與路徑的研究。

土地制度；資源配置；農民權益；文獻評述

1 引言

當前中國總體上已進入協調推進城鎮化的重要時期。保障并提升農民福利，促進農民穩步融入城鎮生產與生活是新型城鎮化以人為本的本質要求。土地是保障城鎮化發展的重要資源平臺，也是農民最基本、最重要的生產資料和家庭財富。能否以土地資源的優化配置與集約利用倒逼經濟產業轉型、促推農民收入提高，能否以土地權益的合理保障落實以人為本的目標，關乎新型城鎮化能否落到實處。總結并適時推動農村土地制度創新，已成為助力新型城鎮化的當務之急。農民土地財產權利的維護和農村土地資源配置效率的提高是中國農村土地政策的兩個主要目標[1]。因此，本文將從權益有效保障、資源優化配置兩個維度出發，對現有農村土地制度創新研究予以評述，以期為新型城鎮化背景下農村土地制度創新研究提供借鑒。

2 農村土地產權的相關研究

明晰產權的制度變遷將重構激勵機制并提高經濟績效[2]。但現行農村集體土地產權模糊不定，難以形成有效的激勵與約束[3]。首先，農村土地所有權主體并不明確，博弈力強的產權主體勢必打破約束條件進入公共領域攫取公共財富[4]，導致各種干擾與侵權行為的產生。實證研究也表明農民對于土地所有權的認知與外部力量的干預高度關聯[5]。須解決當前農村集體土地所有權行使主體的“缺位”與“錯位”問題[6]。其次，因土地調整而引致的土地產權不穩定得到較多關注。農民對土地產權安全的預期是農業效率提高和農業投資增加的前提[7]，賦予農民長久穩定的土地使用權以激發農戶對農地的用養結合成為諸多學者的建議[8]，在土地承包經營權物權化進程中成為中央優化農村土地經營體系的主要政策之一。

但是，私有產權的絕對行使會產生新的外部性[9]，土地權利的固化與高昂的集體行動成本將加大集體組織提供公共和公益事業的難度[10]。而且土地均分是農民對生存保障壓力的集體回應[11]，以土地均分為特征的農地制度在為農民提供社會保障方面，不失為對現金型社會保障的一種有效替代[12]。而這勢必帶來農民對土地調整的需求，弱化土地權利個人化也成為減少土地調整交易費用的主要措施。如何協調基于公平原則的土地調整與基于效率原則的承包權穩定化，促進維護農民基本權益與保持農業效率兩者的耦合，值得研究。進一步須厘清農民的權益訴求，農村集體組織的歷史使命，進而在農戶個體土地權利與集體組織土地權利之間尋求平衡點，既保障農民權益不受侵害，又有利于降低村社提供公共物品的交易費用。

3 農地流轉的相關研究

有學者指出，有效克服農村土地頻繁調整的治本之策在于開辟農村土地使用權流轉市場[13]。進一步，土地的自由流轉可能產生土地邊際產出拉平與交易收益效應[14]，也可以解決因土地均分而帶來的土地經營規模過小、細碎化[15]，為農業適度規模經營提供基礎，促進資源配置效率的改善。

但流轉基礎的非市場性、流轉內容的不完整性、流轉價格的不確定性、流轉目標的非效率性以及流轉格局的不穩定性，未能培育出符合市場要求的經營主體[16]。更為重要的，政府通過制度創新釋放出的農業勞動力必須以二三產業吸納社會勞動力的能力作為前提。不能一味將土地流轉作為破解“三農”問題的中軸制度工具。因此，土地流轉對資源配置效率以及農民權益的影響方向并不完全一致。今后須基于公平與效率的視角評析土地流轉的績效，在尊重農民主體意愿的基礎上因地制宜、與時俱進得培育并完善土地流轉市場。

土地股份合作制不但賦予農民以農地股權并通過穩定的分紅保障個人的預期收益，而且使農民在分工專業化演進中獲得分工經濟與靈活就業的自由[17]。農戶的土地權利得以量化并據此擁有相應的監督權和收益權，實現了土地產權的對象化、具體化[18]。在土地維系農民生存保障底線、土地市場發育滯后的現實約束，以及穩定承包權并維護集體土地所有權的制度路徑約束下，土地股份合作社對轉變統一經營方向、發展適度規模經營、提高農民組織化程度、培育農民新型合作組織具有重要意義。但值得注意的是，合作社建立發展的前提在于保障農民收益，而合作社的收益分配、組織框架、運營模式及與地方政府之間的關系值得進一步研究。

4 土地非農化制度安排的相關研究

土地非農化，既是保障城鎮化的基礎資源平臺，也是農民分享工業化、城市化成果的重要渠道。現行法律制度下，農地非農化的主要渠道是土地征收。一方面，征地制度中征地范圍模糊、征地程序不規范、征地補償標準不合理等缺陷使地方政府可以在泛化公共利益的名義下強制征地，并對被征土地實行統一的低價補償[19]，大量的土地增值收益在征地過程中被地方政府獲得。僅1979—2000年，國家通過征地在地價上從農民那里就拿走了不低于20000億元[20]。另一方面，由于資本屬性很難在市場條件下得以顯現，鄉村中利用集體建設用地興辦工業的相對集中區普遍存在嚴重的土地閑置、浪費以及土地投資強度低、利用粗放的特征[21]。而國家征地支撐的工業化由于征地的低成本也往往降低了工業投資的門檻，激勵了土地對其他要素的替代，導致了土地資源使用效率低下[1]。對土地財政最大化的需求則往往使地方政府存在拉升商業用地和居住用地出讓價格的傾向，加劇土地價格結構性偏離[22]，從而阻礙土地結構合理化。建立城鄉統一的建設用地市場、改革征地制度，保障農民的土地權益和社會權益，已成為諸多研究的政策理念，嚴格區分公益征收與商業拆遷[23]、提高征地補償標準[24]、提升土地征收程序的公開性和民主性、建立健全土地征收司法救濟制度[25]，使政府的土地征用制度改革與創新應沿著既規范政府公權力又保護農民私權利的路徑進行。允許農村非農建設用地進入市場[26]，建立科學合理的集體建設用地流轉收益分配制度[27]，讓市場機制在土地價格形成和土地資源配置中起基礎性作用。

但農地制度變遷至少須面對3方面的制約：原有制度框架下國家利益的保障、集體組織的實際利益、集體內部如何進行土地權利和義務的公平再分配[28]。在當前多數地方政府仍以土地資本化作為獲取財力重要手段的背景下，城市政府將面臨財政收入大幅減少而無法充分提供公共服務的困境。在當前產權模糊、規劃乏力的現實中，土地非農價值的凸顯將使集體組織極易陷入地方政府征地思維而加速土地非農化與無序開發，強勢主體也易侵害農民權益。因此，相關政策改進仍需以地方政府經濟發展模式與實力為基礎，協調集體建設用地流轉試點與征地制度改進，完善規劃管制、流轉方式、流轉程序、收益分配機制及相關組織建設等配套工作。另外，集體、農戶與市縣政府之間的土地利益沖突以土地發展權價值的爭奪為核心[29]。在二元土地制度框架下，通過土地發展權實現對土地增值收益合理分配，或許可以成為當前制度框架下的優化思路。

5 城鄉統籌試點區土地制度創新實踐的研究

現有研究已關注城鄉統籌試點區域的模式、經驗。如成都試驗區農村土地制度改革的特點在于以農村產權制度改革為核心，還權賦能，推進農村土地、房屋等資產化；以利用土地的級差收益為重點，大力開展土地綜合整治。但存在統籌城鄉發展改革面臨較大資金壓力；相應法律和配套政策缺乏，農村產權流轉市場培育難度增大；農民集中居住成本較高，農村新型社區建設存在潛在風險等問題[30]。設立農村土地交易所、地票試驗、戶籍制度改革下的農村土地使用權退出，構成了當前重慶農村土地制度創新的3大亮點[31]，但以“土地換戶口”并不能保障農民長遠權益且經濟支撐能力弱[32]。嘉興市“兩分兩換”的核心是以宅基地集中置換為突破口，鼓勵農民放棄承包地和宅基地，集中居住，以實現城鄉建設用地增減掛鉤，推進土地節約集約利用，降低城市化成本[33]。蘇南無錫的雙置換模式與嘉興類似，主要區別在于其宅基地置換與承包地置換之間沒有獨立性，不可任選其一[34]，而地方政府具有較為雄厚的財力以及農民生產方式的轉變構成了這一模式的前提條件，與相關土地法律、政策的協調、鄉村集體資產的管理、農民的身份及附著其上的權利問題構成了這一模式的后續難題[33]。

與此同時，城鄉建設用地增減掛鉤在各地統籌城鄉發展中起到了政策抓手的作用。這提供了一個“保障城市發展空間、優化農村建設空間”行之有效的工作思路[35]，也成為農村土地資產化運作的關鍵舉措。但也存在諸多問題：部分地區僅僅將其作為一種增加指標的手段[36]，忽視拆舊區整理復墾工作，導致周轉指標歸還困難，歸還耕地質量不高[37]。更重要的，項目實施過程中忽視農民意愿，補償不合理，這使農民權益極易受到侵害[38]。需改變發展路徑上“重城鎮、輕農村”的傾向，以統一城鄉建設用地市場為取向規范增減掛鉤[35]。

總結而言，當前試點模式的基本思路在于激勵農民土地退出，為農地流轉與建設用地整理提供空間，在推動農民市民化的進程中發展現代農業、促進建設用地城鄉間優化配置、實現土地增值收益的返補于農。土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等，是法律賦予農民的合法財產權利，任何人都無權剝奪。以退出土地作為換取城市戶口與社會保障條件有混淆財產權利與社會權利之嫌。而且農民退出土地需要相應就業保障與財政支持作為基礎，而這依賴于城市經濟發展水平、產業結構、資源稟賦、意識形態、政府與市場作用、制度環境約束等方面。以此為基點，全面審視當前試點模式的條件得失與適宜性，將有助于從宏觀層面清醒認知并優化土地制度的創新路徑。同時，地方條件的差異往往導致改革具體誘因和具體實踐的差異，從而產生不同的土地制度變革。分析各地條件對其改革模式異同的影響，將為因地制宜探索土地制度創新提供借鑒。

6 研究總結與今后公共政策方向

當前，中國經濟發展嚴重依賴要素投入，以低端制造業為主的就業結構特點將因經濟結構轉型的艱巨而長期存在。這使農地快速非農化以及城鎮吸納農村勞動力能力有限的局面仍將持續，中國耕地保護嚴峻與農民工城鄉兩棲型遷移的現實不會迅速改觀。因此，第一，農村及其土地仍將是承載多數農民生活就業、穩定社會的安全閥，相應研究與政策設計不僅應關注土地資源配置效率，更應根據農民對土地的需求與依賴程度，從公平與效率相統一的角度評判政策創新的適宜性。第二，產業結構及其與農村勞動力素質的契合是農村人地關系變遷的主要驅動因素，調整產業結構并優化農村勞動力素質，才能真正為農村土地制度變遷提供空間。

中國農村土地制度的演進及其創新受到路徑依賴的推動[39]，制度變遷環境的約束決定了制度創新路徑的漸進性。當前的研究多注重對創新制度的靜態描述，對制度變遷動態性及路徑的關注有限。進一步，制度環境的優化有助于推動土地制度創新。經濟社會發展的壓力和土地財政的沖動使地方政府在平衡要素積累與農民權益維護時傾向于前者，既是裁判員又是運動員而缺乏監督制約的地位，為其將前者轉化為行動提供了基礎與空間。農民自主治理機制缺乏與組織化程度較低則使農民在維護自身權益中往往有心無力。因此，在今后制度設計中，須優化土地治理主體的意愿與能力，一方面，優化地方政府政績考核與財稅機制，釋放地方政府經濟壓力。另一方面，提高農民自主治理動力與能力，在促進社會公平的同時緩解政府壓力。

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（本文責編：郎海鷗）

Research Review on Innovation of Rural Land Institutions in the Context of New-type Urbanization

CHEN Hao, XIA Fang-zhou, YAN Jing-ming
（School of Public Administration, Renmin University of China, Beijing 100872, China）

The purpose of the paper is to review the existing literature on the innovation of rural land institutions so as to provide reference for integrated urbanization with rural land system. Method of documentation is used. The results show that researches on land property rights, circulation of the contractual right of farmland, circulation ofrural construction land, land expropriation system and innovation experience of pilot areas provide foundation for appropriate land system reformin the future. But the existing studies only pay attention to the efficiency of land allocation while ignore the dynamic change of rural land system.The paper concludes that rural land institutional innovation should take account of fundamental character of China, e.g., the constraints of Chinese institutional environment. Additionally, we should take both allocative efficiency and rights protection as criterion. We should further strengthen the study of dynamic institutional change and the reform path.

land institution; resource allocation; peasant’s rights and interests; literature review

F301.1

A

1001-8158（2013）11-0080-05

2013-09-02

國家社會科學基金項目（09&ZD047）；國土資源部公益性行業科研專項（201211028）；中國人民大學研究生科學研究基金（13XNH050）。

陳昊（1989-），男，江蘇南通人，碩士。主要研究方向為土地制度與政策。E-mail：826913964@qq.com

夏方舟（1989-），男，浙江衢州人，博士研究生。主要研究方向為土地經濟與土地政策。E-mail: ark-xiafangzhou@hotmail.com