新型城鎮化與土地資源管理創新——第十二屆全國高校土地資源管理院長（系主任）聯席會暨中國土地科學論壇綜述

李武艷，鮑海君

（1.浙江財經大學不動產研究所，浙江 杭州 310018； 2.浙江財經大學工商管理學院，浙江 杭州 310018）

第十二屆全國高等院校土地資源管理院長（系主任）聯席會暨中國土地科學論壇于2013年10月25日—27日在杭州召開。本屆論壇由教育部公共管理教學指導委員會土地資源管理學科組、高等院校土地資源管理院長（系主任）聯席會、《中國土地科學》編輯部、中國土地學會學術委員會和浙江財經大學共同主辦，浙江財經大學經濟與社會發展研究院和工商管理學院承辦。來自國土資源部、中國人民大學、中國農業大學、中國地質大學、南京大學、南京農業大學、武漢大學、華中科技大學、華中農業大學、浙江大學、浙江財經大學、浙江省國土資源廳、北京市國土資源局等70多所院校及相關科研院所的200余名院長、系主任及專家學者參加了論壇。論壇共收錄論文153篇，其中27篇在會場進行交流。國土資源部土地整治中心鄖文聚副主任、北京市國土資源局謝俊奇副局長、浙江省國土資源廳總規劃師盛樂山高級工程師、浙江大學吳次芳教授及浙江財經大學徐保根教授分別作了“全面提升土地科學地位，全力推動土地工程技術的發展與進步”、“從數字國土到智慧國土——兼論土地科技的幾個重大問題”、“土地管理創新與新型城鎮化：成效、問題與對策”、“土地科學學科建設若干基本問題的反思與探討”、“農村集體土地制度創新與思考”的主題報告。圍繞“新型城鎮化與土地資源管理創新”主題，與會代表從“土地資源管理專業與學科建設”、“新型城鎮化的路徑選擇與土地資源調控”、“新型城鎮化與生態文明”、“城鄉轉型與土地利用沖突治理”、“新型城鎮化與土地制度創新”和“新型城鎮化與土地市場建設”等6個方面深入開展了學術交流與研討。現將會議內容綜述如下。

1 土地資源管理專業與學科建設

與會代表認為應抓住新型城鎮化發展機遇，發揮土地資源管理專業優勢，培養更多高層次人才，全面提升土地資源管理學科在社會經濟發展中的地位。吳次芳從分析土地科學學科為什么還不是一級學科著手，反思和探討土地科學學科建設若干基本問題，提出當人類面對“只有一個地球”和“共同的未來”時，土地問題的社會需求和實踐性是毋庸置疑的，土地應該成為一門獨立學科，土地利用應是學科邏輯起點，最核心的科學問題是“可持續性”，學科的名稱應為“土地科學與工程”，并下分土地科學、土地整治工程、土地測控工程和土地規劃利用4個二級學科。鄖文聚集中闡述了國土資源部、各高校專家和地方代表1998年以來召開的土地學科建設相關會議內容，其中包括土地科學領域的院士專家呼吁在新型城鎮化下，通過工程技術手段提升現有耕地質量和對未利用土地的開發水平，留蘇老專家們呼吁建立“土地科學與技術”學科，開辦理工科的本科教育，學界人士建議利用中國土地學會、農業工程學會平臺持續撰寫學科發展報告，擴大學科影響力；從處在管理學科下的局限性、地方對土地工程類專業人才需求的強烈性、高校教育對學科建立愿望的迫切性和相關單位大力推動建立土地工程學科實踐性等4個方面分析了建立土地工程一級學科的必要性和可行性，并總結了國土資源部人事司、國科司、土地整治中心、各高校和《中國土地科學》編輯部關于土地工程學科建設的意見和建議。研討會期間，有專家建議在公共管理一級學科下土地資源管理二級學科應加強與其他學科的交流，特別是理工類學科，充實和完善土地專業基礎知識，同時吸納其他學科發展經驗，更好地為新型城鎮化建設服務。與會70多所院校及相關科研院所負責人討論了《高等學校土地資源管理學科本科專業指導性專業規范》，分析了土地資源管理專業教育現狀和發展趨勢，結合社會經濟發展需求對土地資源管理專業培養目標和專業知識體系框架進行了討論，包括專業必修和選修課程設置、實驗室和實習基地建設等內容，從學科特性、社會發展需求、人才培養、與國際社會接軌等方面探討了土地資源管理學科的發展策略及其路徑。

2 新型城鎮化的路徑選擇與土地資源調控

新型城鎮化的路徑選擇決定城鎮化發展方向，土地資源是城鎮化發展的物質載體，新型城鎮化路徑選擇直接影響土地資源空間布局與可持續發展。與會專家圍繞中國新型城鎮化的路徑選擇、土地資源調控在新型城鎮化中的地位和作用、新型城鎮化中土地資源調控方向選擇等問題進行了討論，并就促進城鎮化與土地資源協調發展提出若干建議。

2.1 當前城鎮化存在的問題和新型城鎮化路徑選擇

新型城鎮化不同于傳統的城鎮化，從過去追求城市規模擴大、空間擴張，改變為以提升城市文化、公共服務內涵為中心，真正建設具有較高品質的宜居之所，這些都需要改變過去的發展模式，選擇科學的發展路徑。

深入剖析過去城鎮化發展中存在的土地問題是選擇可持續新型城鎮化路徑的前提。人口城鎮化與土地城鎮化的相互關系是學者研究的重點，崔許峰以江蘇省為研究區域，指出人口城鎮化與土地城鎮化在時空上存在非均衡性，在時間上呈現協調發展度逐步提高但是總體水平仍較低的狀況，城鎮化綜合發展水平、協調發展度呈蘇南、蘇中高于蘇北的狀況。蘇南、蘇中地區總體呈人口城鎮化滯后型，蘇北總體呈土地城鎮化滯后型。過度的土地城鎮化引發了諸多經濟社會問題，首先是建成區的空置和浪費，土地利用的低效率化和土地資源浪費，出現“鬼城”的城鎮化失調現象；其次是房地產業泡沫的逐漸增大威脅國民經濟的平穩發展。張雪龍、苑韶峰、李光勤等從全國層面、省域層面、城市層面揭示了人口城鎮化和土地城鎮化的不協調特征。研討中，多數學者認為土地產權制度不完善、土地征收制度不健全和城鄉土地市場處于分割狀態等問題都是土地資源宏觀調控的制度障礙。

關于優先發展大城市還是重點發展中小城市一直是學界爭論的焦點。游和遠等通過調查發現，擴大城鎮化規模無法進一步改善農地轉出戶非農就業狀態，改善城鎮化城鄉統籌質量可提高非農就業收入，減少就業的時間距離，因此當前城鎮化路徑策略不應急于擴大城鎮化規模，應結合城鎮化區域的社會經濟稟賦特征提高城鎮化公共服務質量。

2.2 新型城鎮化下土地資源調控作用與協調發展策略

馮廣京提出城鎮化進程中土地資源不僅承載著如何保障生活和生產的資源壓力，也承載了很大的資金壓力。田傳浩認為土地出讓收入成為地方政府緩解財政緊張的重要手段，地方政府積極出讓土地是出于對財政收入和招商引資的追求，為了促進地方經濟發展，在“晉升競爭”中占據相對優勢，地方政府對城市公共物品的支出結構存在嚴重的行為扭曲。

學者從提高城鎮化內涵、降低城鎮化發展成本、保障城鎮化發展空間等方面建言獻策。柯新利提出應著力推進社會城鎮化水平，促進社會結構和居民生活方式的轉變，提高耕地利用勞動力集約度和農業機械集約度，以協調城鎮化與糧食安全的矛盾；在推進人口城鎮化水平提升同時，應加強經濟城鎮化和社會城鎮化的提升，以防止由于人口城鎮化水平提升帶來的耕地集約利用水平的整體下降。崔許峰提出應在城鎮化進程中防止產業空洞化，新城建設必須有產業支撐，沒有產業支撐的新城建設，會造成產業定位不明、投資不足，導致新城產值低下，土地資源閑置浪費。耿檳認為新型城鎮化過程中為實現土地財政可持續發展還需要加快集體土地流轉制度改革，實現農村、城市土地“同地、同權、同價”，建立城鄉統一的建設用地市場，地方政府對國有土地出讓收入的過度依賴轉向從集體土地收益獲得可持續稅收的轉型是土地財政可持續發展模式的必由之路。陳佳驪提出增減掛鉤指標接收區在城鄉用地分配時應注重小城鎮與大中小城市共同協調發展，在城鎮與農民集中居住區連接的空間范圍內合理配置農村非農產業用地，提升指標使用效率。

3 新型城鎮化與生態文明

十八大報告獨立成篇地系統論述了“大力推進生態文明建設”，更加突出了生態文明建設的戰略地位。新型城鎮化為土地生態文明建設提供良好機遇，土地生態文明為新型城鎮化提供豐富而健康的糧食、適宜的居住生活環境和足夠的生產空間，是城鎮化真正實現“新型”的必要條件。參會人員主要圍繞如何評價土地生態文明和如何保護、補償土地生態功能等兩方面進行討論。

3.1 構建土地生態文明評價體系，科學監測土地生態功能

科學的評價體系是土地生態文明建設的標準，亦是國家生態文明建設理論支撐。學者既有從宏觀層面總體評價土地生態功能，也有從微觀層面探討某一生態元素變化，但由于生態文明內涵豐富，且屬于新生事物，學者眾說紛紜，尚未達成共識。蔡太義從土地數量、土地質量、土地生態、土地利用制度等4個方面構建30項土地生態評價指標，并以糧食主產區新鄭市為例進行實證。段建南、劉沛從生產、生態和社會三個方面評價耕地功能，發現自2000年以來，湖南省邵東縣耕地總體功能有所下降，社會與生態功能近年來下降趨勢明顯，生產功能弱化現象在近6年內雖有所緩解，但尚未出現較大增幅。吳次芳、費羅成運用IPCC碳庫計量法，以低丘緩坡開發耕地為研究對象，探討項目開發對項目區碳庫變化影響。研究結果顯示項目區碳庫由森林碳庫轉變為農田碳庫，其中植被碳庫、枯落物碳庫和土壤有機碳庫等分碳庫均有減少，項目區碳庫總量明顯減少；實施的土地平整工程、農田水利工程、田間道路工程、防護林工程、地力培肥工程等均會對項目區碳庫產生復雜而明顯的影響，總體上呈現減少趨勢，其中施工干擾和工程本身是影響項目區碳庫的關鍵因素。

3.2 加強土地生態功能建設，提供多元化管護途徑

耕地易地補充價值補償是保護耕地生態價值和實現區際共享生態文明的重要途徑。方斌通過構建國家耕地易地補充價值補償理論框架，采取剝離法獲得耕地易地補充的價值組成，運用經濟模型法和生態評估法進行量化，并以全國內陸31個省、市、自治區為例，建立省際之間耕地易地補充價值補償的測算模型，得出北京市與青海省耕地易地補充價值每年為 534896.37元/hm2。柯新利基于布局優化角度構建耕地保護區域補償機制，依據資源稟賦與經濟發展的區域差異，運用分區異步元胞自動機模型優化耕地布局，提出以耕地發展權價值、耕地糧食安全價值和耕地生態服務價值為基礎，采用區域耕地赤字/盈余進行修正得到耕地保護區域補償價值標準的方法體系。

土地綜合整治是當前實現土地生態文明的主要手段。薛繼斌調查發現，農戶收入結構對農戶參與綜合整治項目影響較大，收入越低越需在政策上扶持；居住條件越差農戶參與整治項目意愿越高；交通改善可提高農戶參與整治的積極性。張勇、汪應宏提出應在土地綜合整治中加強生態環境保護，并為生態文明建設提供途徑。趙哲遠以舟山市定海區為例，闡述了海島區域如何建設高標準農田，如何處理耕地保護與新區建設的關系。李武艷通過介紹加拿大有機家庭農場生產概況，分析其面臨的市場機遇與挑戰，闡述如何利用中國家庭農場發展之際和借鑒國際先進經驗提高土地生態效益。

4 城鄉轉型與土地利用沖突治理

中國過去十多年的城鎮化更多地體現為“土地城鎮化”過程，這加劇了城鄉利益矛盾，是一種不可持續的城鎮化模式。傳統城鎮化的一個明顯特征是土地利用沖突與經濟糾紛日益增多，這些沖突與糾紛在新型城鎮化建設過程中將會在一段時間內持續存在。因此，研究城鄉如何轉型，在保障多方利益前提下如何治理土地利用沖突對實現新型城鎮化目標有重要意義。會議期間，與會專家交流了土地利用沖突分析與類型診斷、征地沖突區域識別和農民合法權益保障等方面的主題，并從土地利用規劃與城市規劃協調等方面提出了具體對策。

4.1 識別土地利用沖突類型，診斷沖突產生原因

黃賢金、葉麗芳認為土地利用沖突主要集中以下3個方面：第一，資源配置沖突；第二，人地關系沖突；第三，規劃間沖突，并提出了LFA方法、博弈論、PSR模型方法和空間疊置分析方法綜合診斷土地利用沖突的方法體系。祝錦霞等從開發商區位選擇行為入手，自下而上地構建基于Agent的復雜系統建模方法，成功模擬蕭山區征收拆遷沖突潛在發生區域，為干預時機和策略的選擇以及征收拆遷政策改革決策提供定量分析方法和理論依據。

4.2 完善土地利用沖突治理措施，建設和諧城鄉利益體系

廖和平基于共生理論，以重慶市為例重構了山地城市空間規劃理念，總結了4類土地空間規劃共生要素：土地利用共生單元、土地利用共生模式、土地利用共生環境和土地利用共生系統，提煉了3種土地空間共生原理：土地空間共生指向原理、土地空間共生協同原理和土地空間共生動態原理，劃分了4種類型山地城市土地空間共生單元：發展空間、生存空間、生態空間和保障空間，并提出了城市空間協調治理的策略。劉瓊等通過與土地利用規劃相關的15個利益主體深度訪談，將其分為核心層、緊密層和松散層，提出應立足于協調核心層和緊密層的利益主體關系，通過改變市級層面沖突雙方力量對比、形成沖突的均衡，加強省國土廳和市級政府的對接，建立“兩規”協商機制，發揮省級政府調解作用，建立沖突裁決機制，加大土地督察局的督察力度，建立沖突處置機制等措施促使“兩規”從沖突走向協調。

5 新型城鎮化與土地制度創新

土地制度改革是新型城鎮化頂層設計的核心突破點之一，通過重組土地與勞動力的配置完善土地城鎮化和人口城鎮化，進而推進中國城鎮化的發展進程。從研究空間上看，農村土地制度改革是學者關注重點；從研究內容上看，集體土地確權和流轉運行機制規范是學者研究熱點，也是當前亟需改革的內容。

5.1 明晰集體土地產權，規范集體土地流轉機制

城鄉土地制度的二元分割，導致集體土地產權制度的缺失和模糊，這主要體現在集體土地所有權虛設、集體土地處置權缺乏、集體土地發展權受限和集體土地收益權不公。於忠祥認為確權是土地制度改革的核心，弱化農村土地所有權，強化使用權，通過建立農村宅基地儲備制度、通過市場獲得“增減掛”指標和嘗試城鄉互動的購房制度構建城鄉統籌土地市場，應杜絕走低成本的城鎮化道路。

當前，行政監管、市場經營和產權管理單位集中于土地行政管理部門，這不利于土地市場有序運行。研討期間，學者提出應從理順管制體制著手解決當前城鄉土地制度二元分割局面，健全城鄉統一土地市場。鮑海君則構建了土地利用競爭合約三層次模型以厘清土地使用制度與土地利用效率之間的互動關系，闡明了改革開放以來政府主導式土地資源配置的動態演進與效率改善的邏輯，為新型城鎮化進程中的土地使用制度改革提供理論基礎。

5.2 改革土地收益分配制度，保障失地農民權益

許多學者通過問卷調查和深度訪談了解農民工市民化的意愿、能力及對土地制度改革的意見和期望。陳會廣通過調查寧滬鐵路8個站點970位農民工，分析了農民工的市民化意愿、農民工對承包地權利和宅基地權利的反應。結果顯示農民工市民化意愿較強，雖對自己居住環境要求不高，對廉租房建設要求也相對較低，但仍希望政府為其提供居住空間；農民工選擇土地流轉較多，愿意放棄土地承包權較少，轉包、出租和代耕流轉較多，簽訂合同少；農村建設用地增加和農民工外出打工人數增多而家庭規模日益縮小形成矛盾，但不愿放棄宅基地使用權居多。因此，不放棄承包地、宅基地的農業轉移人口市民化仍是社會安全的重要策略選擇，替代過去要地不要人的城鎮化，形成新型城鎮化的穩固基礎。黃忠華基于拓展的托達羅模型和義烏市調研數據分析農村土地制度安排對農民工市民化的影響。研究結果顯示農村土地制度安排可通過保險效應和環境舒適度效應影響農民工意愿，擁有宅基地和打算回家種地的農民工更傾向于市民化，希望保留承包地的農民工市民化意愿更高。此外，新生代和老一代農民工市民化意愿及其對農村土地態度存在顯著差異。

6 新型城鎮化與土地市場建設

健康有序的土地市場既可保障新型城鎮化發展空間，也可保護土地生產、生態和社會效益。圍繞新型城鎮化與土地市場建設，學者主要討論城鄉土地市場統籌、土地市場效率評價、農村居民點管理等方面內容。

6.1 建設城鄉一體化的土地市場體系

關于構建城鄉一體的土地市場的重要性和理由，學者基本已達成共識，但是對于如何構建市場則各抒己見。政府壟斷非農建設市場已產生負面影響，比如征地行為不規范，城市土地利用集約化程度偏低，農民土地意愿供給水平等現象，這些現象都亟需建設城鄉一體化土地市場。黃賢金、趙小風在分析城鄉二元土地市場結構基礎上構建了城鄉統一建設用地市場運行的框架，城鄉統一建設用地市場分為農用地市場和建設用地市場，其中農用地市場包括農用地的農用流轉和農用地的用途轉換，建設用地市場包括建設用地使用權縱向流動的一級市場和建設用地使用權橫向流動的二級市場。張遠索認為應重點關注集體建設用地入市方案設計，更應借新型城鎮化發展理念，大力發展鄉鎮級城鎮化，以此在城鄉兩個市場之間修建鎮域帶，推動城鄉土地市場統籌發展。

6.2 提高土地市場運行效率，規范土地供給機制

針對土地市場運行效率，吳群引入隨機前沿模型構建生產函數，對城市土地市場運行效率進行實證分析，借助效率函數分析影響運行效率的影響因素，研究顯示2002—2011年江蘇省市場運行效率總體呈現上升趨勢，但是地區運行效率差異明顯；城市化水平、土地市場化程度以及區位條件對土地市場運行效率有正向推動作用，政府過度的市場干預對市場運行效率有負面影響。陳銀蓉認為政府主導的土地供給機制和管理制度，限制了人口與土地城鎮化的同步，應在保護耕地、控制建設用地增長和城市擴張的指導思想下，給予人口城鎮化在用地上的具體安排，在集體土地所有權征收和土地權利的流轉中，實現土地收益在相關權利主體上的合理、公平分配。

土地制度改革是十八屆三中全會討論的重要議題之一，本次論壇以“新型城鎮化與土地資源管理創新”為主題開展研討，具有重要的理論意義和實踐價值。與會專家學者對新型城鎮化的困境、途徑和土地資源管理轉變、創新以及二者如何協調發展和良性互動作了深入交流。通過研討形成了一些共識，如傳統城鎮化存在土地利用集約度低、土地利用結構不合理和土地資源浪費嚴重等問題，隨之也引起農民土地權益受損、城鄉土地利益分配不均等經濟與社會問題；應創新土地資源管理，轉變土地利用方式，轉換土地供應政策，發揮土地資源調控在新型城鎮化中的重要作用等。