城鎮化建設資金規模及土地財政改革——新型城鎮化背景下土地財政代償機制研究評述

薛翠翠，馮廣京，張冰松

（中國土地勘測規劃院，北京100035）

推進新型城鎮化建設，是中國的重大發展戰略。在推進這一重大戰略的同時，也面臨著許多挑戰，其中之一是推進新型城鎮化建設的巨大資金需求。中國推進新型城鎮化建設所需的資金規模有多大？這些資金如何籌集？這些問題，不僅與各級政府緊密相關，而且也與各類經濟實體和民眾緊密相關。因此，研究解決這些問題，具有重大的現實意義和歷史意義。為了研究并回答這些問題，2013 年 9 月 14 日，《中國土地科學》和《土地科學動態》編輯部聯合上海財經大學公共經濟與管理學院、上海財經大學資源環境政策與管理研究所以及上海市土地學會，共同召開了“新型城鎮化背景下的土地財政代償機制研討會”①參加研討會的主要有同濟大學石憶邵教授，上海財經大學王克強教授、丁健教授、應望江教授、鄧淑蓮教授、陳杰教授、王茵副教授，上海市土地學會副會長袁華寶，上海市土地交易中心副主任盧為民，上海市土地學會城鎮發展專業委員會主任張新岳，江西財經大學鄒秀清教授，上海師范大學李勇威教授、崔光燦副教授，東北大學王玉波副教授，華東理工大學牛星副教授，河海大學徐升艷副教授，復旦大學王媛博士后，中南財經政法大學莊佳強講師等專家學者。，集中討論了推進新型城鎮化建設所需的資金規模和土地財政改革的問題。綜合這次研討，并參考、結合其他相關研究成果，本文作如下分析討論。

1 新型城鎮化建設對資金的需求規模

新型城鎮化的核心是人的城鎮化，其中主要是農民工的市民化。由于農民工市民化的資金需求包括使農民工市民化所必須投入的教育、醫療、住房、社會保障和基礎設施等方面，因此，新型城鎮化建設對資金的需求也就表現為農民工市民化的資金需求。目前國內對農民工市民化的成本及資金需求已有多種估算：

（1）同濟大學測繪與地理信息學院石憶邵教授，根據存量農民工市民化和新增農業轉移進城人口的資金需求、不同區域之間農民工市民化的成本差異，以及不同等級和規模的城市之間農民工市民化的成本差異，提出了兩個測算方案。方案一是考慮不同區域的差異性，按照東部、中部、西部實現市民化人均分別投入20萬元、13萬元、8萬元計算，到2020年若要完成2億農民工的市民化任務，共需投入資金279935億元。按照此思路，估算到2030年若要再完成2億農民工的市民化任務，則2020至2030年共需投入資金282932億元。方案二是考慮不同等級規模城市的差異性，按照直轄市、省會城市、地級市、縣級市、建制鎮分別需要投入25萬元、20萬元、15萬元、10萬元和8萬元來計算，到2020年要完成2億農民工的市民化任務需要投入資金296508億元。按照此思路，估算到2030年若要再完成2億農民工的市民化任務，則2020至2030年共需投入資金296132億元。因此，若要在2020年解決2億農民工的市民化問題，按2011年現價計算，則資金需求總規模約為279935—296508億元；若要在2030年再使2億農民工市民化，則新增資金需求總規模約為282932—296132億元。

（2）中國海南改革發展研究院院長遲福林研究員認為，未來10年中國城鎮化率年均 提高1.2個百分點，將再有2億農民進入城鎮，加上現有的1.6億農民工，新增城鎮人口將達4億左右。農民工市民化以人均10萬元的固定資產投資計算（較低口徑），需要增加40萬億元的投資需求②遲福林：釋放改革的紅利，2012年12月3日《學習時報》。。

（3） 《中國城市發展報告2010》 提出：中國未來需要實現每年2000萬人口進城，通過每人投入10萬元，來解決半城市化人口的問題，總體需要資金為每年2萬億元；需要由中央政府、地方政府和市場來共同負擔農民工市民化的教育、醫療和社會保障和住房支出①中國城市發展報告編委會：《中國城市發展報告2010》，北京，中國城市出版社，2011年。。

（4）中國發展研究基金會在《中國發展報告2010：促進人的發展的中國新型城鎮化戰略》中所做的估測結果是：到2020年，城市基礎設施投資的最小需求量為16萬億元，其中道路橋梁64800億元，公共交通26700億元，水熱氣供應17600億元，綠化13000億元，污水處理12000億元，市容環衛5020億元，其他24551億元②中國發展研究基金會：《中國發展報告2010：促進人的發展的中國新型城市化戰略》，北京，人民出版社，2010年。。

綜合上述研究成果，可以確定的是，推進中國新型城鎮化建設將需要規模巨大的資金投入。即使按照較為保守的估算，預計到2020年時，總共需要投入資金的規模也在16萬億元以上。

2 新型城鎮化建設的資金來源

資金需求是許多地方政府推進新型城鎮化建設首先需要面臨的一個重大問題。改革開放以來，基于中國財政分稅制改革的現實，許多地方政府在財政收入上已經形成了依靠土地財政的路徑依賴，在推進地方新型城鎮化建設上，大多數地方政府仍然將目光和行動放到了土地財政上，或者依托于土地上的地方融資平臺，具體為：

（1）土地運作。土地出讓收入仍是新型城鎮化過程中非常重要的地方財政的支持，特別是在工業化和城市化尚未基本完成的地區，其地位與作用仍難以改變。

（2）地方融資平臺。為了解決資金供求矛盾，很多地方設立了投融資平臺，承擔政府投資項目融資功能。地方政府通過注入資產、賦予特許經營權、財政性資金注入以及土地收益等方式對融資平臺進行扶持。

（3）銀行貸款。地方政府通過土地抵押貸款，獲得經濟建設特別是基礎設施建設的大量資金。

（4）地方財政投資。包括城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅、房產稅等稅收性土地收入，以及其他財政收入。

3 新型城鎮化中建設土地財政的地位和作用

改革開放30多年來，土地財政在中國城鎮化發展進程中曾經起到了積極的作用。土地財政是工業化、城市化和市場化進程中的一種客觀現實，也是歷史發展階段的特殊產物，具有一定的合理性和必然性。“土地財政”的提法也正是基于土地出讓收入在國民經濟發展過程中曾經發揮的重大作用而產生的。目前，土地財政在城鎮化過程中還不能夠完全被替代，在社會經濟發展和改革中還起著重大的促進作用。

（1）土地財政推進了城市化進程。土地財政對于推動城市基礎設施建設，加快城市化發展具有積極作用。中國城市化率從1998年的30.4%，增加到目前的52.6%，完成了發達國家幾十年、上百年才能完成的歷程。正是中國特殊的土地制度安排及土地財政，為改革開放以來持續的經濟增長提供了重要保障。地方政府通過土地資本化利用來籌集城市建設資金，完善基礎設施建設，提高城鎮居民的公共服務水平，使城市化和社會經濟同步發展，在這個過程中土地財政發揮了不可替代的作用。

（2）土地財政增強了地方政府財政調控的能力。地方政府利用土地資源的資本化來擴大財政空間，增加政府可支配的財政資源，增強政府財政調控能力。隨著土地出讓收入迅速增加，地方政府財力不斷增長，保障了政府職能的實現。

（3）土地財政緩解了地方財政的困難。“一級政府、一級事權、一級財權”，事權需要和財力相適應，以財力為保障。分稅制改革以來，國家為了提高財政收入占GDP 的比重和中央財政收入占財政總收入的比重，在做大財政“蛋糕”的同時，地方財政出現困難是不爭的事實。土地財政的發展模式，使地方政府有能力擴大公共財政的覆蓋范圍，推進基本公共服務均等化。

4 當前土地財政存在的主要問題

雖然土地財政在過去一段時間具有積極的意義和價值，但是隨著社會經濟改革的深化發展，土地財政不可持續并引致產生其他問題的弊端也越來越加明顯。

（1）土地財政可持續性水平較低，不利于集約發展。

中國土地財政可持續性水平較低主要表現在土地財政結構失衡與土地財政低效。土地財政主要來自土地出讓金收入，土地出讓金作為一次性的收入，主要用于解決地方財政一時性的困難，但一些地方將土地財政用于經常性的開支，很容易造成地方政府對土地財政的依賴，增加地方財政的風險。近10年來，土地出讓金和土地出讓面積都表現出“一波三折”的態勢，說明土地出讓收入與房地產市場的非理性增長分不開，且受政策影響幅度較大。另外，稅收性土地收入特別是土地保有環節稅收體系缺失的問題，還容易使地方政府只注重增加土地出讓收入，而忽視存量土地的節約集約利用，導致土地資源閑置浪費。

（2） 地方融資平臺存在金融風險。

地方政府平臺類貸款是影響銀行資產質量不確定性的主要因素，不斷展期和借新還舊的融資平臺貸款，使相關風險始終在銀行系統內部無法消化，加劇了金融體系的脆弱性。隨著銀行收緊對地方融資平臺的貸款投放，信托貸款等影子銀行的業務在快速發展，這些融資方式隱蔽性強，不易監管，且籌資成本普遍高于同期銀行貸款，不僅增加了地方政府的債務負擔，而且也會進一步惡化債務的期限結構，加大再融資風險。

（3）土地財政影響了經濟轉型升級。

由于土地財政的存在，在“效益最大化”的利益機制驅動下，不少企業包括國有企業紛紛投資房地產行業，影響了經濟轉型升級。同時，土地財政使得地方政府急功近利，“當年紅、現得利”，很容易形成“透支”地方生態環境和長遠利益的短期行為。

（4）土地財政擴大了社會財富分配的差距。

在土地資本化利用下，房地產成了金融產品，成為社會投資或投機品，使得房價超過社會平均收入水平。一些房地產商、房地產投資者“一夜暴富”，而一些真正需要住房的民眾卻買不起住房，加劇了社會財富分配的不公。

（5）土地財政消弱了國家宏觀調控的控制效果。

由于土地財政和房價存在內在聯系，國家出臺的調控政策效果難以凸現，房價陷入“調了又漲，漲了又調”的怪圈。

5 土地財政完善的方向

伴隨新型城鎮化發展動力由政府推動為主向市場驅動為主的轉變，過分依賴土地財政的傳統城鎮化模式已不可持續，急需改革完善，這也是一種歷史發展的必然要求。地方政府依靠土地優化資源配置，把土地作為調控經濟的手段甚至形成一種“生財”手段，是無可厚非的，重要的是“土地之財”要為民所用、利民所需、保民安居樂業，在這樣的前提下實現社會經濟的可持續發展。因此，需要思考目前的土地財政模式是不是有助于社會經濟和改革的可持續發展，以及如何更好地改進與完善地方財政體制，設計適應當前社會經濟發展需求的更科學更完善的方法和模式。改進和完善土地財政體制的原則，應該是更有利于造福整個社會，而不是造福某個階層或者某個集團；應該更有利于社會經濟的可持續發展，而不是解決短期的問題；應該更有利于規范政府的行為，建立起對民眾更加負責的機制。

5.1 優化土地財政收入結構

中國土地財政問題的關鍵，就在于其來源的內部結構不合理。防范和化解土地財政潛在風險，首先要優化內部結構，減少增量土地出讓收入，提高存量土地收入占比，建立起有利于存量建設用地盤活利用的制度體系。因此，當前建立財產稅形式的房地產稅收和土地稅收體系十分必要。應積極推進土地費改稅，整合現有土地稅種，增加土地保有環節稅種，健全土地稅制體系，同時要提高稅率、規范稅基、穩固稅源，構建以保有環節稅收為支柱的合理、規范和可持續的“土地生財”機制，實現土地財政來源從“一次性”的土地出讓收入向可持續的稅收性土地收入的良性過渡，完成現行土地財政結構的平穩優化轉換。

5.2 改革土地供應制度

推進新型城鎮化過程中，實現土地財正可持續發展，需要改革土地供應制度，進一步提升土地市場化水平，實現供地方式多元化和供地主體多元化。一是增加土地供應渠道，加快集體土地流轉制度改革，實現農村、城市土地“同地、同權、同價”，建立城鄉統一的建設用地市場。二是放開土地二級市場，讓符合規劃的土地，更多地依靠市場來配置，以解決土地供應瓶頸問題。三是建立地方土地收益基金制度，從社會公平和代際平衡的視角出發，在制度層面設置土地出讓年限規模和收益分配方案，以供長期使用，防止透支未來。另外，要完善土地招拍掛出讓制度，提升土地利用綜合效益。

5.3 推進財稅體制改革

地方政府土地財政模式是在現有財政體制不健全、法治缺失時期的必然選擇。要打破地方政府對非規范、非正式財政制度的路徑依賴，擺脫土地財政模式，關鍵在于優化地方財權結構，協調中央政府和地方政府之間的財政關系。一是合理劃分中央與地方的收入、支出范圍，使各層級政府事權配置與財政資金相匹配。二是加大中央對基礎性公共服務的支出責任，減輕地方政府的不合理事權，改變地方政府財政收支不平衡的局面，確保政府能夠不依賴于土地財政收入而實現財政自給。三是繼續完善土地有償收益“收支兩條線”的征管體制，強化預算監督，建立健全分級國有資產管理體系，逐步將預算外和體制外財政性資金（土地資產及其財稅收益）納入公共財政預算管理。

5.4 完善政府績效考核制度

在現有的經濟發展數量指標與政績直接掛鉤的激勵下，地方政府常常不惜以積累巨大財政風險為代價來傳遞政績接力棒。因此，完善政績考核制度的核心，就是要對地方官員的政績進行全面、客觀和公正的評價，完善財政分權對政府行為的激勵機制，改革政績考核制度，轉變地方政府職能和治理理念。因此，要降低地方政府政績考核體系中經濟增長率和招商引資額等指標的權重，凸顯對地方公共產品和公共服務提供以及可持續發展指標的重視，并加強監管和審計力度。同時，要轉變地方政府準市場主體屬性，改變片面依賴土地出讓來刺激經濟增長的治理觀念，要把提升地方公共產品的效率和質量、營造和諧的經濟社會環境作為地方政府最重要的施政目標。

6 如何建立土地財政代償機制

土地財政代償機制可理解為，在土地財政不可持續的背景下，為促進地方經濟社會建設，實現可持續發展，而尋找土地財政的替代途徑，建立取代土地財政的長效融資機制。新型城鎮化建設需要大量的資金，投融資模式創新成為客觀必然，只有依靠多元化的資金來源渠道，才能完成新型城鎮化建設的預期目標和任務。因此，解決新型城鎮化的資金問題，關鍵在于通過投融資體制改革，建立土地財政代償機制，打破阻礙資金自由流通的障礙。

6.1 推進稅收性土地財政發展

目前，土地直接稅收占財政收入的比重較低，特別是保有環節稅收低。因此，深化稅制改革，推進稅收性土地財政發展對于新型城鎮化建設具有重要意義。第一，開征物業稅（需要研究房產所有權與土地使用權的協調以及房產續存期與土地使用權年期的協調），擴大房產稅的征收范圍，由僅對新房征稅擴大到對存量房征稅（需要研究存量房土地出讓金與房產稅的協調問題），增加房地產保有環節的稅收；第二，改革耕地占用稅，將耕地占用稅擴大到農地占用稅，增加土地取得環節的稅收；第三，改革土地增值稅，完善土地流轉環節的稅收。

對房地產保有環節征收不動產物業稅，需要逐步解決稅制稅種設置不合理、計稅依據不合理、稅率僵化等一系列問題，促進房地產市場稅收體系逐步趨于合理，使地方政府擁有持續、穩定和可預期的收入來源體系。另外，要合理劃分中央和地方共享稅，在保證中央財政的前提下應適當向地方傾斜。此外，要通過立法擴大地方的稅權，將地方稅的解釋權、征管權等賦予地方，同時賦予地方更多的獨立稅種。

6.2 規范投資基金融資平臺

投資基金實現了為地方府城鎮化發展項目、房地產項目提供多渠道的融資支持。有條件的地區可以創建統一的城市或區域性基礎設施投融資中心，利用多種融資工具，在更大范圍引入和合理配置資金，提高城建資金的使用效率，逐步減少對間接融資的依賴。為降低金融風險，當前需要注意的是，應規范地方融資平臺，將融資平臺嚴格限定在建設基礎設施等領域。

當前，大力發展基礎設施產業投資基金、吸引社會資本投向城鎮建設，是可供選擇的破解土地財政問題的融資途徑之一。基礎設施產業基金也可以為社會資本參與城鎮建設提供一條新的良好渠道，可以有效發揮政府投資的杠桿作用和引導作用，分散投資風險，并提高城鎮化建設效率。目前發展基礎設施產業投資基金要由政府主導逐步轉變為以市場為主導，要在《產業投資基金管理暫行辦法》的基礎上，盡快完善基礎設施產業基金的相關政策法規。

6.3 推廣市政債等債券融資

在中國經濟當前發展階段，地方政府通過適度發債籌集基礎設施建設資金具有一定的必要性和合理性。國際上無論是財政聯邦制還是單一制國家，市政債或類似地方債都在城市建設中得到廣泛運用。相比現有“土地財政”加“地方融資平臺”的融資方式，市政債更為透明和規范，也更符合市場化的要求，能夠滿足“開前門”的要求。同時，市政債更有利于規范地方政府的融資行為，有利于健全和完善中國的資本市場體系，而且可為社會閑置資金找到一條具有穩定收益的投資渠道。目前，可向全社會開放地方政府債券市場，并就市政債的發行制定規范的法規，設計完善的發行辦法，防范和控制相應的風險。

6.4 擴大資產證券化試點

現階段，應該積極探索資產證券化在新型城鎮化建設融資中的積極作用。地方政府持有的具有穩定現金流的優質資產，如供水、電力、高速公路等，未來都有望成為資產證券化的標的。資產證券化將城鎮化建設的資金需求與資本市場的資金供給有效結合，通過發行以基礎設施項目的未來收費收入為支持的證券，有助于利用存量資金，加快建設資金的周轉，提高資金使用效率，降低城鎮化建設融資成本。當前應從建立健全法律法規、推進信用評級體系改革和規范市場監督等方面來完善資產證券化的融資環境。

6.5 鼓勵民間資本參與

建立土地財政代償機制需要創新政府與市場的關系，通過政策引導，提高民間資本參與新型城鎮化建設的積極性與比重。在公共設施的建設上，更多利用社會資金，更加鼓勵民間資本采取獨資、控股、參股或者以BT、BOT、PPP等市場化模式參與投資建設運營，既可減少土地財政的依賴，也可以減少對地方債務平臺的依賴。

6.6 其他途徑

進城農民工自籌資金也可作為新型城鎮化建設的資金來源渠道之一。通過盤活農村資產，完善城鄉產權流轉機制，促使農民工帶資進城，從而增強他們融入城市的初始資本積聚能力。另外，聯合開發基金、信托資金、私募資金、稅收增額融資等其他融資手段，也可作為補充形式，進行嘗試和探索。

7 結論

（1）中國推進新型城鎮化建設所需資金規模巨大。綜合已有研究，即使按照保守估計，到2020年時，中國新型城鎮化建設所需要投入的資金規模也將超過16萬億元人民幣。

（2）基于目前財政分稅制的現實，許多地方政府已經形成了依靠土地財政的路徑依賴，在推進本地新型城鎮化建設上，仍然主要依賴于土地財政。盡管土地財政曾有著實際的積極意義，但是由于存在可持續性水平較低、不利于社會經濟發展模式轉型升級、存在金融風險等問題，急需要改進和完善。

（3）推進新型城鎮化建設，中央政府需要在資金籌集和供應方式上統籌改革，通過推進財稅制度和土地制度等相關制度改革，建立符合中國國情的科學、可持續、可控風險的財政體制，以完善并最終取代土地財政。

（4）改進、完善新型城鎮化背景下的土地財政體制，需要理論、制度和技術創新。目前可以改進和完善的方面主要包括：推進稅收性土地財政，發展、規范投資基金融資平臺，推廣市政債等債券融資，鼓勵民間資本參與等方法。