增減掛鉤在新型城鎮化建設工作中的有關問題與對策

□ 許言科 王軍營

加快推進新型城鎮化建設是鄭州市委、市政府貫徹落實中央統籌城鄉發展戰略，促進以城帶鄉、以工促農、城鄉共同發展，實現全市城鎮化進程的重要決策?！秶鴦赵宏P于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》的出臺，意味著中原經濟區建設已提升為國家戰略，標志著中原經濟區建設將在更有力的政策下，持續探索“三化”（工業化、城鎮化、農業現代化）協調發展新路。中牟縣處于“中原經濟區、鄭州都市區、鄭州新區”三區疊加的核心先導區，勢必迎來更大的發展機遇，更廣的發展空間，新型城鎮化建設必將駛入快速發展的“高速路”?？h委、縣政府順時應勢，以新型城鎮化建設引領“三化”協調發展，積極深入開展“一改四合”工作。然而，在國家全面加強宏觀調控，嚴格實行耕地保護和嚴格控制建設用地總量的背景下，土地成為制約發展的一大瓶頸。因此，積極開展城鄉建設用地增減掛鉤試點工作成為破解這一難題的必然選擇。

一、農村建設用地整理潛力較大

城鄉建設用地增減掛鉤工作是在土地利用總體規劃確定的規劃用途分區基礎上，按照土地節約集約的要求，采取科學的工程技術手段，通過對一定規劃用途分區內的農村居民點和工礦廢棄地的整理復墾，以整理出一定數量和質量的耕地為途徑，在動態過程中，通過合理規劃布局，在特定規劃區域內減少一定數量耕地的同時，相應增加一定數量城鎮建設用地的一種做法。因此，根據中牟縣農村建設用地現狀，中牟縣具有較大的開展城鄉建設用地增減掛鉤工作的空間。

根據2009年土地利用變更調查結果，全縣城鄉建設用地總量約17053公頃，其中村莊和磚瓦窯場用地約9575公頃，占全縣城鄉建設用地總量的56%，而且分布較為零散，“空心村”大量存在，土地利用較為粗放。目前，農村土地節約集約利用主要存在著村莊布局散亂、規模偏小，農戶超標占地、村莊配套較差，村莊外延擴張，無序發展嚴重等問題。

根據中牟縣2009年土地利用變更調查結果和統計資料，經測算，2009年末全縣人均農村居民點面積200平方米，高于中牟縣《村鎮規劃標準》確定的限高標準（120平方米／人），整理潛力巨大。

同時，由于行政區劃調整或教育整合，部分鄉鎮對農村學校進行了撤并，閑置出一部分建設用地，有些鄉鎮企業由于市場競爭淘汰、產業轉移升級、資源枯竭等原因，也閑置廢棄出一部分建設用地。特別是縣城近郊區，由于子女上學、進城務工等原因，許多農民成為“兩棲人口”，他們人走地沒走，造成農村“空莊”“空園”大量存在。因此，農村建設用地整理復墾大有潛力可挖。

二、當前面臨的主要問題

由于城鄉建設用地增減掛鉤工作周期長，涉及的部門多，牽涉到的利益復雜。目前中牟縣的城鄉建設用地增減掛鉤試點工作在推進過程中，存在以下幾個方面的問題。

（一）工作重視程度不夠

雖然各級政府對增減掛鉤工作日益重視，但對增減掛鉤政策和具體使用上認識還不到位，創新精神不強，對推進工作有畏難情緒，解決縣域經濟發展與用地矛盾還停留在等靠要指標的程度上，把增減掛鉤工作當成解決城鎮建設用地計劃不足的權宜之計，沒有認識到增減掛鉤工作是促進城鄉統籌、加快新型城鎮化建設的有效平臺與抓手，沒有認識到增減掛鉤工作是一項系統工程，僅依靠國土部門難以推動，必須發揮政府統籌協調作用，凝聚各方力量，共同推進。

（二）啟動資金難以保障

增減掛鉤試點實施能否成功，資金保障是一大重點。雖然增減掛鉤試點項目資金可以通過掛鉤周轉指標土地經營性收益及相關稅費解決，但是房屋拆遷、安置補償和村莊整理復墾等費用主要靠政府先行投入，所需資金數額巨大，對政府來說難以先行投入巨額資金來開展增減掛鉤試點工作。

（三）土地缺乏有效支撐

新一輪土地利用總體規劃修編時，中牟縣新型城鎮化建設尚未提出，規劃對全縣“一改四合”建設發展用地空間考慮不夠充分，基本農田布局不盡合理，按照增減掛鉤不能占用基本農田的原則，需對土地利用總體規劃和基本農田布局進行調整，否則新型城鎮化建設土地資源難以保障。

（四）增減掛鉤制度不夠完善

目前，國家、省、市都已出臺增減掛鉤相關政策和管理辦法，形成了比較完善的掛鉤政策。而中牟縣新型城鎮化建設已經提出，并成立了相應的領導小組，現已進入實施階段，但至今尚未制定相關增減掛鉤政策和措施，開展增減掛鉤試點工作缺乏有力的政策支持。

（五）拆遷安置工作難度逐步加大

由于中牟縣廢棄建設用地，特別是廢棄磚瓦窯等工礦用地資源越來越少，而增減掛鉤涉及的農村居民點越來越多，與廢棄磚瓦窯等獨立工礦用地復墾“不需安置補償、土地復墾成本低、整理復墾容易、增加耕地面積多”相比較，農村居民點拆遷安置、土地復墾成本高，實施難度大。再加上農民祖祖輩輩生活幾十年甚至幾百年的地方，已形成了特定的文化、特定的社會生態，不愿意搬遷，思想工作很難做通，拆舊工作很難開展。此外，大部分農民對后續安置、生產生活、社會保障等存在顧忌，對合村并鎮、合村并點工作積極性不高，拆舊工作進展難度很大。

三、建議及對策

（一）加強宣傳、提高認識

城鄉建設用地增減掛鉤工作應以落實科學發展觀為統領，以保護耕地、保障農民土地權益為出發點，以改善農村生產生活條件、統籌城鄉發展為目標，以優化用地結構和節約集約用地為重點。目前，一些地方干部和群眾對此工作的重要意義理解不深，個別基層政府把增減掛鉤工作當成增加城鎮建設用地計劃指標的權宜之計，對以土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，促進城鄉統籌發展的基本思路認識不清。部分群眾安于現狀的觀念始終處于主導地位，對增減掛鉤工作患得患失，動員搬遷，“一改四合”工作很難開展。政府應充分利用現有媒體宣傳增減掛鉤工作的法規政策。有關職能部門應開展形式多樣的宣傳培訓工作，重點培訓增減掛鉤工作應遵循的原則、內容、要求和工作程序等，提高干部群眾的認知度和認同度。

（二）統籌規劃、整體推進

城鄉建設用地增減掛鉤是一項綜合性工作，關系到社會、經濟、文化等領域。因此，必須科學規劃、統籌安排、整體推進。要建立“政府主導、國土搭臺、部門聯動、統籌規劃、聚合資金、整體推進”的工作機制，抓住新一輪土地利用總體規劃修編的時機，在完善城市規劃、村鎮規劃、產業布局規劃基礎上，綜合設計掛鉤專項規劃，統籌銜接居民點歸并、農村社區建設、基礎設施配套、農田綜合整治和產業布局優化調整。以鄭州新區規劃為基礎，高標準、高起點做好縣城、村鎮體系規劃編制工作。要整體考慮土地開發利用、農村基礎設施建設、產業布局、生態環境保護、農民就業和社會保障等問題，以增減掛鉤為抓手，綜合推進各方面工作，實現土地利用節約集約、耕地資源有效保護、農民生活切實提高、城鄉建設協調共榮。

（三）以人為本、協調發展

2010年中央一號文件進一步明確“有序開展農村土地整治，農村宅基地和村莊整理后節約的土地仍屬農民集體所有，確保城鄉建設用地總規模不突破，確保復墾耕地質量，確保維護農民利益”。農村整理出來的土地，首先要復墾為耕地；其次滿足農民建房、村莊基礎設施和公共服務配套設施建設；再次留足發展非農產業用地；最后運用城鄉建設用地增減掛鉤政策，將農村節余的建設用地指標調劑到城鎮使用，促進小城鎮發展，同時要把獲得土地級差收益返回農村，用于新農村建設，形成良性循環。通過農村土地整治，使城鄉土地資源、資產、資本有序流動，使農民居住向中心村鎮集中，耕地向適度規模經營集中，產業向園區集中，實現耕地增加、用地節約、布局優化、要素集聚的目標，真正實現城鎮化進程與新農村建設良性互動、協調發展。

（四）因地制宜、穩步推進

由于當前我省城鄉建設用地增減掛鉤試點工作剛剛起步，鑒于農村居民點拆舊整理難度較大，應本著先易后難的原則，優先選擇政府領導重視、當地群眾積極性高、資金有保障、難度較小、具有建設用地拆舊整理潛力的“空心村”、磚瓦窯場、工礦廢棄地為主的“三項整治”工作。在“三項整治”實施過程中積極探索“空心村”等整治新方法、新形式，通過這些地區的示范，對存在問題和難點進行深入分析研究，以點帶面，為拆舊整理難度大的農村居民點積累經驗，逐步推廣，以促進城鄉建設用地增減掛鉤工作向縱深推進。

（五）完善制度、強化監管

深入分析城鄉建設用地增減掛鉤模式與常規的土地利用和管理模式存在的矛盾和沖突，進一步明確有關政策，為掛鉤工作營造良好的制度環境。積極引導并嚴格規范增減掛鉤試點，加強周轉指標和節余指標的管理，保證城鄉建設用地總規模不突破、耕地面積不減少、耕地質量不下降，避免為了取得城鎮建設用地指標，只注重耕地數量而忽視耕地質量的現象發生，使政策初衷充分實現。防止農村缺錢、城市缺地，兩者一拍即合，大量農村土地繼續流向城市。開展掛鉤工作必須要經過批準，未經批準不得擅自開展。掛鉤周轉指標必須納入土地利用計劃管理，實行規?？刂疲坏秒S意突破。

（六）全面對接、緊密結合

按照“有限指標保重點、一般項目靠挖潛”的總體要求，新型農村社區建設試點要優先安排城鄉建設用地增減掛鉤試點，為城鄉統籌和新型城鎮化建設提供土地資源保障。掛鉤周轉指標按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則進行管理。新型社區實施規劃和建新拆舊進行整體審批，不再單獨辦理農用地轉用審批手續。這樣，可以大大緩解全縣合村并鎮、合村并點建設受規模指標和年度計劃指標的困擾及耕地占補平衡的束縛，同時還可節省一定數量的新增建設用地有償使用費和耕地開墾費，用于反哺農村基礎設施建設和農業綜合開發，節約的建設用地可以用于城鄉建設。