我國環境污染健康損害補償現狀研究

林海鵬 武曉燕 路文芳 劉占旗 楊素娟

(1.中國輻射防護研究院，國家環境保護部環境與健康重點實驗室(太原），山西太原 030006;2.中國政法大學環境資源法研究所，北京 100088）

經過改革開放近30年的經濟高速發展階段后，我國環境污染對人體健康損害的后果已經進入了集中爆發階段。在環境形勢處于“總體好轉，局部惡化”的大背景下，有關環境污染問題以及由此引發的群體性事件業已成為熱點、焦點和難點問題。這些頻頻發生的環境污染事件在給當地百姓健康造成危害的同時也給當地政府的公信力帶來了考驗。

我國近年來發生的環境污染健康損害事件呈現出以下特點:一是受害者自己發現健康危害，經臨床確認后向排污的嫌疑對象維權，申訴;二是政府和環保部門在事件發生后出面解決問題，但多遭遇公眾對政府作為的“公信力”質疑;三是污染事件對附近的人群產生了嚴重的健康威脅，同時對政府的財政和當地的經濟造成了很大的損失，社會影響極其惡劣［1］。而對于環境污染健康損害事件發生后，如何對受害人進行補償或賠償目前我國尚無行之有效的標準，本文剖析了近年來國內發生的數起環境污染典型事件及相應的補償處置措施，并對建立我國環境污染健康損害補償標準進行了探討。

1 案例剖析

1.1 湖南瀏陽鎘污染

1.1.1 事件概述

2003年，湖南省瀏陽市鎮頭鎮通過招商引資，引進長沙湘和化工廠，主要生產粉狀硫酸鋅和顆粒狀硫酸鋅。2004年4月，企業未經審批建設1條煉銦生產線，因缺乏有效的環境保護措施，建廠不久，廠區周圍樹林大片枯死，部分村民相繼出現全身無力、頭暈、胸悶、關節疼痛等癥狀。經檢查，發現體內鎘超標。2009年5月，該鎮雙橋村44歲村民羅某突然異常死亡，經湖南省勞衛所檢測，死者體內鎘嚴重超標。

2008年以來，湘和化工廠因污染環境引發當地村民大量投訴。2009年4月，該廠被迫停產，相關責任人接受調查。據環境監測部門的監測結果和專家調查咨詢意見認為，長沙湘和化工廠是該區域鎘污染的直接來源，非法生產過程中多途徑的鎘排放是造成區域性鎘污染事件的直接原因。2009年8月1日，該廠法人代表被刑事拘留，瀏陽市環保局局長和分管副局長被停職［2］。

1.1.2 補償介紹

當地政府在污染事故發生之后，對污染受害者進行了補助。當地政府對死亡的人(年齡在44－70歲之間）已經進行尸檢，證明是因鎘中毒所致，一次性補償20萬/人;其他受害者，當地政府組織免費集體尿鎘體檢，對尿鎘單項超標的補償500元/人，尿鎘和β2－微球蛋白雙項超標的補償1 000元/人。另對因鎘中毒嚴重者的醫療費、護理費、營養費也給予補貼。

針對化工廠周圍500－1 200 m范圍以內的農作物及青苗補償費900元/畝，已收獲的含鎘超標的糧食、菜按照市價進行評估由政府收購，集中銷毀。政府對化工廠500 m范圍內的土地按照每家600元/人補償，500－1 200 m范圍內的土地按照每家540元/人補償。

事后，湖南省瀏陽市人民檢察院作為公訴機關對湘和化工廠相關負責人提起公訴，并對相關責任人以構成重大環境污染事故罪作出相應刑事判決。在法院的判決文書中認定由湘和化工廠對周邊環境污染造成的損失如下:鎘污染對居民造成損害的醫療費用為293萬余元，因鎘污染造成的土壤治理費用共計136萬余元，因處置鎘污染事件收購的劃定區域內的糧食、農產品、禽畜等共計125余萬元;事故共造成的公私財產損失達554萬余元。

1.1.3 小結

在中國群體性環境侵權事件陷于司法救濟、行政救濟兩難困境，沒有或者少有受害者獲得了補償的情況下，本案是地方政府較為成功地處理突發環境污染事故的一個事例。其中針對被害人救濟的補償標準、補償方法以及目前遇到的困難等，都值得深入探究。

瀏陽鎘中毒事件后，當地政府組成的聯合工作組雖然制定了一系列事后處理措施與辦法，但是政府官員沒有將環境污染對居民的健康損害置于其應有的地位，存在財產損害賠償高于健康損害賠償的錯誤認識，從而導致了更重視和細化財產損害賠償、輕視人身損害賠償的失衡問題。而且補償措施主要是政府投入，更多的借助行政權力，直接調派人力、物力，通過向專業醫療機構支付體檢費、治療費，為群眾提供交通工具等方式，以及對一般患者以財政能力為限、依賴醫療檢查結果簡單分級分別給予均等“補貼”，對重病患者給予數額不等的一次性補償款等。

由于沒有有效的補償或賠償標準以及相應的處理方法，事件被政府作為急性污染事件來處理，只能對受害者開展行政救濟。而以當地政府為主導的行政救濟通常更多的是考慮到地方政績和政治需要，以臨時的行政手段來解決糾紛，處理賠償，不愿意制定人身損害補償制度，從而導致了居民對賠償的不滿意，更引發了居民對政府公信力的質疑。

1.2 陜西鳳翔鉛污染

1.2.1 事件概述

2006年建成投產的陜西東嶺集團冶煉公司，與馬道口村、孫家南頭村緊鄰，部分群眾住房與廠房相隔只有百米左右。2009年8月，長青鎮東嶺集團冶煉公司環評范圍內兩個村莊731名兒童接受血鉛檢測后，確認615人血鉛超標，其中166人屬于中度、重度鉛中毒，需住院排鉛治療。“血鉛事件”的發生，造成了群眾恐慌。事后寶雞市環保部門表示認定東嶺冶煉公司是造成這次兒童血鉛超標的主要成因，但同時表示東嶺冶煉公司廢水、廢氣、固水淬渣排放符合國家相關標準。寶雞市市長表示，對于鳳翔血鉛超標事件很痛心，就此向受到影響的村民鞠躬道歉，并徹底關停了投資6億元的東嶺集團陜西東嶺冶煉有限公司年產10萬噸的鉛鋅冶煉項目和年產70萬噸的焦化項目［3］。

1.2.2 補償介紹

鳳翔縣政府撥出首批100萬元人民幣，用于支付血鉛普查和患兒治療，擬投資2 000萬元，啟動搬遷方案，計劃在兩年內對環評標準范圍內需要搬遷的民眾全部搬遷。

據了解，村民搬遷安置區位于鳳翔縣城以西，占地150畝，項目總投資1.8億元，總建筑面積15萬 m2，2009年9月開工。截止2011年7月，鳳翔縣政府網站顯示三個重點村搬遷群眾已達90%以上，但仍然有個別村民未搬遷。

1.2.3 小結

這次鳳翔兒童血鉛事件，縣政府在危機處理方面表現得較為主動，對孩子們進行了及時救治，也啟動了搬遷工作，但“涉鉛”村民的損失恐怕遠不止于此，除了對鉛中毒兒童是否有后遺癥的擔心，鉛污染讓他們承擔了精神的創傷、個人的花費、生活成本的提高等等，這些損失是由政府買單還是由污染企業承擔?

在危機發生之前，政府方面的很多做法值得檢討。如既然環評已經指出衛生防護距離確定為1 000m為宜，就應該先完成范圍內居民搬遷，才允許工廠開工排污。再有，當搬遷計劃與新引進的化工項目出現選址沖突時，應該慎重考慮，把村民的健康安全放在首位，或者幫助新項目另外選址，或者盡快妥善安排好新的搬遷地點。而政府采取的確是相反的思路，選擇先上項目，后搬村民;先上項目，后考慮搬遷計劃，這種置當地經濟效益高于人民健康狀況的思路值得商榷。

此次事件還暴露出政府在處理環境問題上公共責任的缺失，企業或個人的行為或許并不是引發環境事件發生的關鍵，而地方政府不履行保護環境的公共責任以及履行責任不到位才是導致環境事件頻發，民眾健康受害的根本癥結所在。我們有必要健全具有可操作性的政府環境法律責任制度，而且要建立以公眾健康風險防范為目標的環境標準體系［4］。

1.3 甘肅徽縣鉛污染

1.3.1 案例介紹

2006年3月至8月，甘肅省隴南市徽縣水陽鄉新寺村、牟壩村、劉溝村共查出368人血鉛超標。調查表明，徽縣有色金屬冶煉公司是此次污染事件的直接責任單位，該公司自1996年投產以來，違反有關法律法規，沿用國家明文淘汰的落后生產工藝和設備，未經許可擅自擴大生產規模，長期不按規定運行治污設施，超標排污，最終導致了這一特別重大環境事件的發生。經中國疾病預防控制中心及甘肅省臨床檢驗中心排查，總共篩查血樣2652份(人），查出鉛中毒260人，而兒童就有255人，其中輕度中毒67人，中度中毒174人，重度中毒14人。事發后徽縣城關鎮、水陽鄉兩個鄉鎮的多個村子村民與當地政府以及徽縣有色金屬冶煉廠協商賠償事宜。但因種種事情耽擱，直到2009年8月，當地村民才正式委托律師為他們維權。村民們先后向市縣、市法院提起訴訟，但隴南市中院作出裁定，不予立案，理由是“該案起訴人數眾多，不屬于本院管轄。”而后在徽縣法院立案成功，但立案八九個月，法院一直沒有開庭審理。后來在多方關注努力下，直到2011年6月，在徽縣法院的主持調解下，三千余名受害村民獲得賠償［5］。

1.3.2 補償介紹

據調解方案，污染企業將為此支付900余萬元。三千余名在法院登記的受污染群眾中，有1800余名群眾血鉛檢測結果超標，獲得賠償;另有1500名成年人按照目前標準雖未血鉛超標，但污染企業愿意支付300元/人賠償;污染企業公開向群眾發布道歉信。而且徽縣人民法院將牽頭設立救助基金，為鉛污染受害人提供后續幫助。

1.3.3 小結

這起污染事件在當時全國都造成了轟動，國家環境保護部門也在第一時間組織了專家組赴現場調查，甘肅省政府也多次表示要妥善解決。但直到案件發生過去5年之后，受污染的村民們才拿到相應的補償，整個賠償維權路艱辛而又漫長。

中共中央政治局常委、國務院總理李克強去年在中國環境宏觀戰略研究座談會上明確指出，環境保護既是發展問題，也是民生問題。徽縣鉛中毒事件深刻體現了這一點，如果孩子們的身體健康依然受到污染的威脅，他們依然不知道自己賴以生存的水和土是否安全，生存和發展這個最大的民生問題無法獲得法律上的保障，還談何社會穩定和人民幸福?

事件背后襯托出公眾對“環境權”概念或意識的模糊，他們中的大部分人都不知道自己應有的權利，也沒有尋求權利的保護，只是在事發之后被動的被拯救。而公眾對環境保護的參與、關注和支持程度，直接影響環境保護工作的進行和拓展，以及對環境質量的改善。隨著環境問題的日益突出及環境保護力度的不斷加強，公民的環境意識越來越受到高度的關注。從某種程度而言，公民的環境意識水平已經成為衡量一個國家文明程度和社會進步的重要標志［6］。

2討論

我國目前的環境污染健康損害事件通常涉及人數眾多、環境損失范圍大，后果嚴重，賠償途徑多以行政救濟為主，賠償金以財產損失為主，健康損害考慮太少，通常對后續的健康影響沒有考慮，而且賠償金額是否合理也無從考證。

當受害人受到環境污染導致的健康損害后，有效的維權途徑有兩種。一是可以通過提起民事訴訟來維權。在民法通則、侵權責任法中都有相應的規定，因此，環境污染的受害者完全可以依法通過民事訴訟的途徑來救濟自身的正當權益。就民事訴訟請求而言，不僅可以要求人身損害賠償和財產損害賠償，還可以主張精神損害賠償。二是通過行政調解來維權。根據環境保護基本法與各種環境保護單行法中相應的規定，環境污染受害者維權可通過行政調解來維護自身的權益。

有學者指出這種二元的維權途徑，實際上對應了受害者的不同價值追求。走訴訟程序的維權途徑，更能滿足環境污染受害者對于公平、正義的價值追求，更加具有公益性，但是缺點是立案難、訴訟成本高、勝訴難。走行政調解的維權途徑，更能滿足環境污染受害者對于效率和財產性賠償的價值追求，更加具有私益性，但是缺點是不利于根除污染源，缺乏公開、透明的程序保障［7］。

環境污染導致的慢性健康損害因具有自身的特殊性，無直接侵權行為存在，受害人舉證困難，賠償過程艱難。我國現行的《環境保護法》無相應的實施細則，在實踐中指導意義不強，使得環境污染損害賠償在一定程度上難以保證其有效實施;現行環境法律制度規定只對直接損害賠償，而環境污染造成的間接的、潛在的、遠期的影響得不到賠償;目前，解決污染損害賠償糾紛越來越多地依賴法院，但是，由于環境污染問題的特殊性和復雜性，完全運用普通司法程序處理環境糾紛反而可能給一般受害者帶來更重的負擔。環境健康損害賠償處理途徑單一，污染責任方難以承受巨額賠償，受害人得不到應有賠償數目。

以上討論的幾個案例都有類似的問題，為了清除污染、維護受害人的健康所支付的代價常常是污染者本身無法負擔的，最終只能轉嫁給政府或居民。這種先污染再整治的發展方式，不僅從經濟效益上講得不償失，而且其中很多問題并不是事后依靠財政投入就能解決的，很多損失也不是能夠用錢挽回的，尤其是因重金屬中毒而消逝的生命和被污染改變的生態環境。即使經過巨大的努力和高額的投入，環境的改善也還需要很長一段時間，而且從污染到治理的這一個時間段，從一個國家的發展歷史來看當然很短暫，但是對億萬個人來講，卻是他們的大半生甚至整個人生。億萬人在有害健康的環境中生活十幾年或者幾十年，這個代價怎么挽回?

目前我們國家環境污染訴訟案件盡管有一些成功的案例，但依舊有更多的環境污染案件無法從司法上得到解決，或者勝訴之后，獲賠數額無法彌補污染帶來的巨大損失或永久性的健康損害。而現狀是在突發環境事件后，政府在扮演救火員的角色，政府出巨資、動員大量的人力和技術力量對環境進行恢復或減少環境損害，對受損的群眾進行治療、賠付和安撫。因此，我國應建立與社會經濟發展及環境保護法律發展相適應的環境污染損失賠償司法救濟制度，建立相應的預防預警機制與調和性的賠償排除制度，以保護受害人的權益［8］。

在環境污染事件中，“誰污染，誰賠償”是最基本的補償原則，但首先需要解決的就是環境損害的因果關系判定，構建合適的環境損害因果關系判定原則、程序和體系是當務之急［9］。而且如何準確的界定或確定具體的環境損害賠償或補償標準在我國還很難統一認定，尤其是在居民的健康損害方面。目前的現狀都是當地政府根據當地特點及案件的特征等因素臨時決定，沒有統一行之有效的標準或方法。因此我國急需制定適合國情的環境污染健康損害補償標準。

3建議

建議以最高院有關人身損害賠償、精神損害賠償的司法解釋、環境污染健康損害認定標準為基礎，建立規范的環境污染健康損害補償制度。其中要考慮到地區差別、污染物(如重金屬）中毒治療特征等因素;建立完整的補償指標體系及制度;設立以患者癥狀和醫療分級為基礎的定型化補償制度，建議不直接向患者支付醫療費、體檢費，由政府指導、監管排污企業聯建醫療康復醫院，分別對重度、中度患者提供統一和規范的治療、康復救助，對輕度和愈后中重度患者提供必要的定期體檢、追蹤期體檢救助。

建議制定更嚴格的環境污染控制標準，并且在設立標準時考慮到污染物累積對人體健康的影響或損害，減少所謂“達標排放”企業給周圍居民帶來持續的健康損害，從而建立以公眾健康風險防范為目標的環境標準體系，從真正意義上保護居民的健康權益。

建議建立統一的環境健康風險評估機制，及時應對當前已經凸現的各種環境污染導致的健康影響問題(重點如重金屬污染，有機物污染），動員社會各方面的力量，廣泛開展環境健康風險防范教育，改變人們的知識、態度和行為，預防和減少污染對人群健康的危害。從而促進我們的社會、環境及人民能夠和諧發展。

［1］呂忠梅.中國環境污染對健康損害的成因與對策［J］.前進論壇，2011，(9）:53 －55.

［2］龍軍.瀏陽鎘污染悲劇是如何釀成的［N］.光明日報，2009－08－11(5）.

［3］劉彤，陳鋼.陜西鳳翔“血鉛”事件調查［N］.經濟參考報，2009－08－14(7）.

［4］馬可.環境事件背后的制度體認和責任考量——從鳳翔血鉛事件切入［J］.貴州社會科學，2011，260(8）:95 －98.

［5］曾華鋒，王樂文.甘肅徽縣血鉛超標事件調查［N］.人民日報，2006－09－12(5）.

［6］陳慧楊.關于甘肅“血鉛超標案”的法律分析［D］.蘭州:蘭州大學，2011:5－30.

［7］張伯晉.世界環境日:關注環境污染受害維權.檢察日報，2011－06－04(3）.

［8］王同林，韓立釗，劉靜瑤.完善我國環境污染損害賠償體系的幾點建議［J］.中國人口·資源與環境，2010，20(3）:455 －458.

［9］唐小晴，張天柱.環境損害賠償之關鍵前提:因果關系判定［J］.中國人口·資源與環境，2012，22(8）:172－176.