論生態文明建設視野下農村環保政策的執行力——對“癌癥村”現象的反思

彭向剛 向俊杰

(1.對外經濟貿易大學公共管理學院，北京100029;2.吉林大學行政學院，吉林長春130012)

黨的十八大報告指出，建設生態文明是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。必須把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。這對于努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展、全面建成小康社會以及中華民族的偉大復興具有重要意義。本文認為，制定環境保護政策是生態文明建設的重要舉措，而努力提高環保政策的執行力是加強生態文明建設的關鍵，尤其是農村環保政策的執行效能。因為在我國農村占國土面積的60%以上，鄉村人口占總人口的50%以上，因而農村的環境保護政策在我國生態文明建設中更具獨特地位與重要價值。為此，本文通過分析農村環保政策執行不力的問題表現及其根源，以期深入探尋提高農村環保政策執行力的有效途徑。

1 環保政策在農村執行不力的主要表現——“癌癥村”的出現

近年來，中央政府及其環境保護部門制定并實施了一系列旨在保護農村生態環境的法規和政策，例如，國家環保總局先后出臺了《關于加強農村生態環境保護工作的若干意見》以及《主要污染物總量減排考核辦法》;國務院發布了《關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》，并出臺了“以獎促治”、“以獎代補”的農村環保策略和實施方案，對地方政府實行節能減排一票否決;2008年李克強在全國農村環境保護工作電視電話會議上提出了農村環境保護工作的目標和任務;2009年召開的中央農村工作會議指出，我國要進一步推進生態建設，推進農村環境治理。2011年全國人大通過的《國民經濟和社會發展十二五規劃綱要》中強調，要推進農村環境的綜合治理，嚴格禁止城市和工業污染向農村擴散。這些都表明中央政府意識到了農村環境保護的重要性，并通過制定一系列政策加強農村的環境保護，強化農村的生態文明建設。

然而相關報道顯示，截至2007年全國仍有20多個省、直轄市、自治區出現“癌癥村”［1］，截至2009年，中國大陸地區除西藏、青海、甘肅、寧夏4省份尚未發現“癌癥村”外，其余省份出現了超過247個“癌癥村”，90%以上的“癌癥村”是由于化工廠、印染廠、造紙廠等企業污染環境而產生的，多集中在污染嚴重的廠礦周圍和河流沿岸，因而呈現出多中心集中的形態［2］。而據劉麗的統計，近年來，中國“癌癥村”的總數達450多個，往往叢集在污染水道的兩旁或工業園區的下游貧困地區［3］。有研究表明，“幾乎一切癌癥看來都是由環境引起的”［4］，我國的“癌癥村”和環境污染有密切的關系，大多因生活環境遭到污染所致［5］。大量“癌癥村”的存在說明，一些地方政府對農村的環境保護重視不夠，執行環保政策措施不力，效果不佳，導致部分農村生態系統被嚴重破壞，農民的人身安全受到威脅。農村生態文明建設亟待加強。

2 環保政策在農村執行不力的主要原因分析

據蕭谷同志在《人民日報》2013年3月31日《補齊鄉村環保短板》一文披露的統計數據顯示，全國農村每年生產約2.8億t生活垃圾、90多億t生活污水，農村的污染排放已占到全國污染排放的“半壁江山”。這充分說明環保政策在農村執行不力的嚴重狀況。造成這種狀況的原因是復雜而綜合的，主要包括思想認識不足、發展方式粗放、績效考核偏差、執行資源匱乏、農民博弈能力不夠以及企業治污成本的外部化。

2.1 地方政府認識不足、重視不夠

人的行為受其思想觀念的支配。在建設農村生態文明的過程中，地方政府官員在執行農村生態環境保護政策時存在著思想觀念上的誤區。

第一，對GDP指標的片面理解和盲目追求。中央政府提出“以經濟建設為中心”和“發展是執政興國的第一要務”等戰略思想，被一些地方政府官員簡單地演變成了GDP至上的觀念和GDP崇拜的思想。這種脫離環境保護和生態平衡來理解和追求GDP的思想觀念，在追求物質文明過程中，忽視了生態文明建設;在重視發展經濟發展過程中，忽視了環境保護和生態平衡;在重視城市環境保護的同時，卻忽視了農村的環境保護。正如挪威學者Leiv Lunde對我國的生態環境狀況進行調查后指出的那樣，“同正在改善的城市環境相比較，農村環境趨于惡化”［6］。許多地方政府官員沒有將環境保護特別是農村環保工作列入重要議事日程，這是“癌癥村”形成的直接思想根源。

第二，對“穩定壓倒一切”的片面理解和消極對待。中央政府關于“穩定壓倒一切”的思想以及對改革、發展與穩定三者關系的理論闡述，是有其特殊意義的。但是，卻被許多地方政府官員演繹為僵化的“維穩”觀念，將其片面地理解為要確保在自己管轄的區域內、在自己的職責范圍內，不能出現任何情形下的農民上訪和群體性事件，否則就是維穩工作不力。出于這種考量，當企業嚴重污染問題發生并需要進行罰款、關閉或追究相關責任人的刑事責任時，地方政府往往因擔心企業倒閉、職工下崗、社會失業率增加以及工人生活困難而影響社會穩定，對污染企業進行妥協性處理，大多以罰代管，罰款了事，而且罰款的數額大多在企業的盈利范圍之內。污染企業當然樂于接受這種處罰，而地方政府既得到罰款又可以息事寧人，最終導致農村生態環境不斷遭受嚴重污染，農村居民付出身體健康代價。

2.2 粗放型經濟發展方式的慣性

粗放型經濟發展方式，是一種只注重數量而不注重質量、只注重規模而不注重內涵的經濟發展方式。粗放型經濟發展方式對于生態環境是一種極大的破壞。這種發展方式在欠發達地區的農村一般由兩方面原因而得到強化。

一是地方政府的財政壓力。根據審計署的公告，截至2010年底，全國地方政府性債務余額已經達到107 174.91億元，其中政府負有償還責任的債務67 109.51億元，占62.62%;政府負有擔保責任的或有債務23 369.74億元，占21.80%;政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16 695.66億元，占15.58%［7］。在巨大的債務壓力面前，地方政府的財政壓力直線上升。有人把這種地方政府財政狀況形容為“中央財政喜氣洋洋，省市財政勉勉強強，縣級財政拆東墻補西墻，鄉級財政哭爹叫娘”［8］。與此同時，我國于1994年開始實行的分稅制改革也給予了地方政府以增加財政收入的壓力。如果沒有一定數量的財政收入，地方政府的行政開支、公務員的工資福利以及地方的基本公共服務開支等都將難以為繼。這就導致各地努力拓寬招商引資的途徑，不斷擴大招商引資的規模。實際上，在一定時期內，具有投資能力和投資意愿的主體往往是有限的，于是，各地方政府在招商引資方面形成了競爭關系。競爭的結果是有的地方政府忽視環境保護，不斷降低招商引資的門檻，以近乎自殺性的土地價格和稅收優惠政策等條件，吸引高耗能、高污染企業落戶本地，并最終付出高昂的農村生態環境代價。

二是欠發達地區對投資資金的饑渴。截止2006年，我國村級負債已經超過2 500億元，并且還在高速遞增［9］。這些債務主要集中在欠發達地區的農村。這種狀況迫使村級組織和所在鄉鎮不惜一切代價推動招商引資，積極發展本地經濟。對企業來說，決定投資的因素包括招商所在地的基礎設施、政策資源以及自然資源等，其中，基礎設施主要包括道路交通、通訊設備等，政策資源主要包括稅收減免、土地價格等，自然資源主要是一些資源型企業所需要的礦山、水源等。在基礎設施和政策資源方面，農村顯然不如城市優越，所以，非資源型企業大多選擇落戶城市。而農村的自然資源優于城市，所以，資源型企業基本上都留在了農村。但這些企業由于技術落后和資金緊張的原因，往往都是污染大戶，導致農村生態環境污染現象嚴重。不僅如此，隨著城市居民環保意識的提高和發達地區產業轉型升級的加快，一些城市里面的污染型企業逐漸向落后地區和農村轉移，使農村生態環境污染形勢進一步加劇。中國環境科學院研究員曹東主持的一項調查研究表明，全國各大城市基本都實行了工業污染企業搬遷的做法。以北京為例，北京市發改委承諾，2008年之前污染企業全部遷出五環路，落戶到五環以外的農村。于是，農村開始承受難以負荷的環境污染［10］。2009年環保部發布的《中國環境狀況公報》則指出，城市污染向農村轉移有加速趨勢［11］。在我國污染企業轉移比較嚴重的廣東、江蘇、浙江、河南等幾個省份，癌癥村開始不斷出現［12］。中國農村人口中與環境污染密切相關的惡性腫瘤死亡率逐步上升，從 1988年的 0.009 52%上升到2000年的0.011 26%［13］。欠發達農村地區對投資資金的饑渴是污染型企業向農村地區遷移的直接原因，這導致了農村地區生態環境的破壞直至“癌癥村”的形成。

一些統計研究表明，“癌癥村”在我國主要存在于東部地區，其次為中部地區，而西部地區最少，如盧楚雍和鐘小輝通過對70個樣本的統計表明，東、中、西部地區的“癌癥村”數量分別為 37、29、4［14］;孫月飛對 247 個樣本的統計結果表明，東、中、西部地區的“癌癥村”數量分別為117、107、23［2］。這似乎表明越發達的地方“癌癥村”越多。但如果考慮到我國改革開放以來經濟發展的歷史以及癌癥村產生的時間規律，可以發現二者之間存在一定聯系。我國改革開放進程是從上世紀80年代開始的，而且遵循從東向西、從沿海到內地的規律。癌癥需要致癌物質通過較長時間在人體內富集到一定程度才能產生，因此“癌癥村”的出現要晚于當地污染發生的時間。盧楚雍等人的統計表明，80年代出現的“癌癥村”占樣本數的7.14%，除陜西省的龍嶺村(當地人因食腌菜過多而致癌，而非因工業污染［15］)外，全部出現在東部地區;90年代出現的“癌癥村”占樣本數的60%，出現在東部和中部地區，東部地區較多;2001－2004年出現了22個“癌癥村”，占樣本數的31.4%，西部地區開始出現“癌癥村”，“癌癥村”的出現“與我國改革開放以來東、中、西部經濟發展的時間順序和發展水平吻合”［14］。

改革開放的歷程和“癌癥村”在各地出現的過程說明，地方政府的財政壓力和欠發達農村地區對投資資金的饑渴，迫使這些地方在招商引資中饑不擇食，主動降低環保門檻，強化了粗放型經濟發展方式，使得中央政府倡導的經濟發展方式轉變難以實現，并由此形成了“癌癥村”的社會經濟基礎，對農村的生態文明建設產生了巨大的負面影響。

2.3 地方政府績效考核制度的偏差

績效考核制度是行為的指針。這些年來，經濟發展的極端重要性越來越成為人們的共識。所以，中央政府在考核地方政府官員時主要看其主政地區的經濟發展速度，地方政府在對下級政府進行績效考核時也將此考核內容演化為經濟發展一票否決制度。周黎安認為，這種將地方官員的晉升與地方經濟發展聯系起來，讓地方官員為了政治晉升而在經濟上相互競爭的政治錦標賽模式，是中國政府治理的一個重要特點［16］。

經濟發展一票否決制度，進一步強化了地方官員晉升與地方經濟發展的聯系。2007年國務院對地方政府開始實行節能減排一票否決績效考核制度，將其作為政府領導干部綜合考核評價的重要內容。一票否決的績效考核制度表明，在一定時期內地方政府在這個方面的工作中如果存在著某一方面的不合格，那么該地方政府工作的整體成績就是不合格的。一票否決本質上是提高了績效考核指標體系中個別指標的權重，使之在對考核對象的評定過程中具有決定性的作用［17］。經濟發展一票否決和環境保護一票否決，本質上是讓經濟發展和環境保護這兩個指標都具有決定性的作用。如果一個地方企業既能促進經濟發展，又不污染環境，那么肯定會受地方政府的歡迎;如果既不能促進經濟發展，又污染環境，那么肯定會受到地方政府的排斥;如果既不能促進經濟發展又不污染環境，那么地方政府也許仍然能夠容忍，因為這樣的企業雖然不能促進經濟發展但是能緩解本地的就業壓力;但是，如果能促進經濟發展卻又污染環境，那么地方政府就要權衡利弊、具體分析，做出的選擇可能就有很大差異:如果落戶本地的企業很多且效益好，政府財政狀況良好，那么污染企業就會被驅除出本地;如果政府財政緊張，那么污染企業很有可能就留在本地，因為環境破壞的影響在未來才可能出現，官員得到的卻是眼前的“政績”。在經濟欠發達的農村，地方官員對環保一票否決與經濟發展一票否決進行利弊權衡的結果往往是污染型、環境破壞型企業在這些地區得以落戶。

值得注意的是，上述結果常常被地方官員的任期壓力所強化。作為理性的個體，官員當然會考慮到個人的任期。在目前的政治體制下，鄉鎮政府官員的任期一般是三年，鄉鎮以上政府官員的任期是五年，各級地方政府官員只有在本屆政府任期內做出一定“政績”，才有可能留任在本職位上或者晉升至更高一級職位，否則就會在“政治錦標賽”中被淘汰。基于這樣的考慮，在本級政府的財力、人力以及政治資源允許的情況下，地方政府官員會盡可能選擇那些效益好、見效快的項目。在考慮到環境影響的情況下，地方政府官員會優先選擇環境影響好、見效快的項目，其次選擇見效快、環境影響差的項目，再次選擇環境影響好、見效慢的項目，在不得已的情況下也會選擇環境影響差、見效慢的項目。當然，這是在不考慮對地方財政影響和個人經濟利益(主要是相關人員的賄賂)影響的情況下的選擇次序，如果有商業賄賂的影響，那么這個優先次序可能還會發生變化。由于欠發達地區特別是落后的農村，其基礎設施難以和發達地區及城市相比，因此，很難爭取到環境影響好、見效快的項目，甚至也難以爭取到環境影響好、見效慢的項目。因此，絕大多數環境影響差的企業項目都落戶到欠發達地區的農村。正是這些企業的長期發展，導致在其周邊地區出現了“癌癥村”。淮河流域出現的幾十個“癌癥村”［18］，就是經濟發展一票否決的績效考核制度與官員任期制度相互作用的結果，是生態文明建設讓位于物質文明建設的結果。

2.4 環保政策的執行資源匱乏

我國有《環境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《環境噪聲污染防治法》、《固體廢棄物污染防治法》以及中共中央、國務院和國家環保總局的一系列政策規定。應該說，我國已經構建了一個較為完善的環保法律法規體系，但為什么在農村地區還會出現一些非常惡劣的環境問題，還會在各地出現一些“癌癥村”呢?調查發現，主要原因之一是農村環保政策執行過程中的資源，尤其是權威資源嚴重不足。

良好的政策需要有效地執行，而政策執行則需要充分的權威資源，主要體現為執行主體的權威。權威是權力和威信共同作用的結果，是權力主體令客體服從的一種能力、資格和威信。環保部門的權威包括其擁有的權力，主要是強制力，還有其行政客體的服從意愿。目前，環保部門的權力受到了很大限制，一些地方政府通過規定實行“綠卡”、“進廠審簽”、“預約執法”、“企業安靜日”等手段，阻擾環保部門正常行使自己的職權;有的地方政府為了引進項目，要求環保部門帶公章現場辦公，即使建設項目不符合環保要求，也不能不批，不得不變著法子去辦，而且還得辦好［19］。環保部門行使權力需要以強制力為基礎，一般要依靠警察、法院等部門，但調動這些部門則需要地方主管領導的同意，而主管領導又往往傾向于維護企業的權利。有的環保局領導為了關停兩家污染嚴重的企業，曾持續四年向上級舉報［20］。由于缺少權威性和強制性，污染企業大多不認同環保部門的處理行為，有的企業拒絕繳納排污費、拒不履行行政處罰決定，環保部門只能通過向法院申請強制執行的方式來處理。許多環境違法案件交到法院執行多年，卻最終不了了之，嚴重影響了環保部門的執法威信和執法效率。據統計，在環保總局歷年的執法行動中，暴力抗法、拒絕檢查的事情每年全國有數百起之多［20］。相對而言，執法受阻現象在鄉鎮環保部門有過之而無不及。環保部門的權威不足，導致環保政策的執行在農村常常落空，“癌癥村”的出現也就難以避免，生態文明建設在這些地方也難免落空。

此外，在環保政策執行的有形資源方面，農村相對于城市而言非常匱乏。統計數據顯示，自1998年以來，中國環境污染治理投資中近52%用于城市基礎設施建設，各地城市與農村環境衛生投資差距平均為6－10倍;鄉鎮環境保護機構僅占環保機構總數的4% －15%，鄉鎮環境保護人員僅占人員總數的1% －4%，而且東部、中部和西部地區的城鄉差距逐漸擴大［21］。環保政策執行的物質資源匱乏是“癌癥村”形成的重要原因。

2.5 農民與污染型企業博弈的能力不足

美國學者厄爾·萊瑟姆指出:“政策，是指某一特定時間里，團體間的爭斗所達到的平衡，它體現了那些一直試圖獲取優勢的并相互競爭著的黨派或集團之間出現的均勢”［22］。也就是說，政府政策的形成是社會中各相關集團彼此博弈達到均衡的結果，因為政策過程是社會價值物的權威性分配過程，在政府制定政策的過程中，各相關集團都會充分利用自身所擁有的政治資源向政治系統進行表達，以求政府所制定的政策有利于自己，從而維護自身的政治、經濟利益。不僅如此，政策的執行過程也是各相關集團博弈的過程，是政策形成階段矛盾的繼續和深化的過程，因為“那些在政策形成階段失利的一方，并不會善罷甘休，他們會繼續活動，或者是拖延、阻止政策的實施;或者是借助于其他可利用的力量去修正政策;或者是寄希望于政治與經濟環境的變化，導致重新制定政策”［22］。環境保護政策的制定與執行也是各相關團體博弈的結果，在“癌癥村”，環保政策的制定與執行在一定程度上是污染型企業與農村居民博弈的結果。污染型企業是以盈利為目標的科層制組織，企業內部通過利益來激勵所有員工圍繞組織目標來工作，做到令行禁止，效率相對而言較高;農村居民則是有相同利益的共同體，在共同體內部，所有居民的權利是平等的。每個農村居民既有相同利益如環境保護，又有自己的個人利益。農民在實現環境保護這一共同利益的過程中，每個人都有一個成本與收益的考量:對致力于環境保護的農民而言，其成本包括為維護環境需要付出的時間、精力、財力以及和強大的污染型企業對抗所冒的風險，其收益則是和共同體內的每一個人都一樣。于是，致力于維護共同利益的農民所付出的成本，比不關心共同利益的農民要高很多。因此，在缺乏選擇性激勵的情況下，每一個理性的農民都有不致力于環境保護的行為動機。除非廣大農民中能產生有效的選擇性激勵機制，否則，污染型企業具有優于廣大農民的博弈能力，農村的環境保護政策及其執行就會出現有利于污染型企業的傾向，從而弱化農村生態文明建設的成效。

2.6 企業治污成本的外部化

企業為追求利潤最大化而進行的生產活動，會對環境造成不同程度的污染。按照“誰受益，誰治理”的原則，國家通過各種法律法規強制要求相關企業治理自己的經濟活動所造成的污染。但是，企業治理污染的活動是需要支付成本的，企業出于利潤最大化的考慮，往往千方百計采取各種措施將治理污染的成本最小化，常用的辦法就是使治污成本外部化。

作為理性的經濟主體，企業會在切實治理污染和繳納排污費之間做出有利于自己的選擇。例如莆田市的一個火電廠，按照政府核定的二氧化硫排污費為400萬元/年，但是該廠如果要治理自己所排放的二氧化硫，需要安裝的除二氧化硫廢氣配套設施就需要3.5億元，其環保治理設施可抵得上90多年的排污費，而該廠核定的BOT時間只有25年［23］，相當于3個多同樣的火電廠在整個生命周期所交罰款的總和。在這種情況下，企業寧愿交排污費也不愿意自己根治污染。當然，中央政府也看到了這種情況，規定相關企業在建設過程中實行環保設施與主體廠房同時施工、同時驗收、同時運行的“三同時”制度，但這一制度的落實需要政府的嚴格監管。問題恰恰就出在政府監管不力。還以上述火電廠為例，其脫硫設施的年運行費用為2 000萬元［23］，是其每年繳納排污費的5倍。排污費征收過低是企業不愿意治理污染的原因。而且企業不運行其環保設施，不一定被地方政府相關部門所發現，因為企業的生產活動全天候連續進行，而政府環保部門的監督檢查則是間歇性的，這強化了企業不運行環保設施的動機。有調查顯示，山西30多年來先后投入700多億元建設15萬多臺治污設施，運行率僅50－60%，閑置率達40－50%［24］。政府為什么不嚴格監管呢?政府當然可以提高排污費的征收標準，使得企業所繳納的排污費超過其環保設施及相關運行費用。但是地方政府并沒有動機按照這一標準來征收排污費。因為地方政府及其相關部門已發展成了追求利益最大化的組織［25］，排污費征收是地方政府的預算外收入來源之一，如果地方政府按照高于治污成本的標準來征收排污費，企業就沒有動機繳納排污費，轉而尋求積極地治理污染，地方政府也就無法征收到排污費了，其財政收入就大大減少了。這樣，企業和地方政府雙方的理性行為選擇，導致企業通過繳納少量的排污費而不用治理污染。這本質上是企業治污成本的外部化，即社會公眾承擔了本應由企業承擔的污染治理成本。這類企業往往存在于人口密集度不高的農村地區，長期運行的后果就是這些地區形成了“癌癥村”，對農村生態文明建設造成巨大破壞。

3 提高環保政策在農村執行效果的基本途徑

3.1 提高地方政府農村生態環境保護意識

思想是行為的先導。提高環保政策在農村的執行效果，建設農村的生態文明，必須進一步提高各級政府官員對農村生態環境保護重要性的認識，深刻理解中央關于農村環保政策的精神。

環境是生產和生活的前提條件。農村生態環境保護關系到農業生產活動的正常開展和國家的糧食安全，關系到農民的正常生活和農民的生存權和發展權，在一個農業人口和農村國土面積占絕對多數的國家，沒有一個健康、安全的農村生態環境，就沒有農村乃至于全社會的穩定和發展。尤其是在我國目前由環境污染、破壞導致的“癌癥村”越來越多的情況下，各級地方政府應該積極響應中央政府的農村生態環境保護政策，充分重視和認真做好農村生態環境的保護工作。

生態文明是農村工作的重要目標，環保政策是做好工作的指引。必須督促各級地方政府官員準確理解中央關于農村環保政策的基本精神以及相關工作方針，防止由于政策理解不到位而導致對農村生態環境的破壞。要全面、準確地理解“發展”的內涵:發展是經濟、社會、政治、文化環境的全面協調的發展，而不是忽略環境保護與生態平衡的增長;是綠色GDP的提高，而不僅僅是GDP數量的絕對增長;是當代人與子孫后代的均衡發展，而不是只顧眼前忽視未來環境影響的發展。還要全面、準確地理解“穩定”的內涵:不能孤立地理解“穩定”，不能將“穩定”與社會環境割裂開來，應該在環境可持續的過程中來理解“穩定”;不能片面地理解“穩定”，將穩定僅僅理解為政治上的安定，要認識到環境的破壞也可能導致政治、社會的不穩定［26］;不能狹隘地理解“穩定”，將穩定僅僅理解為某個群體的穩定，而應該考慮到不同群體間的生態利益失衡也會帶來社會的不穩定。

總之，要切實提高對農村生態環境保護重要意義的認識，準確理解中央政府的農村生態環境保護政策精神，通過制度創新保障其有效貫徹，為保護農村生態環境，建設農村生態文明奠定思想基礎。

3.2 加快轉變經濟發展方式

由于歷史的原因，我國在改革開放初期，在技術和資金缺乏的情況下走上了粗放型增長的道路。近年來，雖然一些發展較快的地區已經初步實現了發展方式的轉型，但在一些經濟發展落后的地區，特別是落后的農村地區，由于地方財政的壓力和對投資資金的饑渴，導致該地方對投資資金采取來者不拒的態度，放縱粗放型發展模式，這成為農村生態環境遭受污染的重要影響因素之一。因此，要保護農村的生態環境就必須轉變經濟發展方式。

“十二五”規劃中明確指出，轉變經濟發展方式是我國國民經濟發展的主線，為此，必須堅持把經濟結構戰略性調整作為主攻方向，堅持把科技進步和創新作為重要支撐，堅持把保障和改善民生作為根本出發點和落腳點，堅持把建設資源節約型、環境友好型社會作為重要著力點，堅持把改革開放作為強大動力。具體到農村地區的經濟社會發展而言，要盡快轉變依靠資源與環境投入促進經濟發展的模式，將單純依靠第一、第二產業發展的模式轉變為第一、第二、第三產業協同發展的模式，大力發展第三產業，緩解地方財政的壓力，積極穩妥推進城鎮化。

從農村社會內部來看，貫徹“十二五”規劃的環保要求，要做到通過科技進步，盡快淘汰落后的生產技術，盡快淘汰農村地區的高能耗、高污染企業，實現清潔生產;要充分發揮人才是第一資源的作用，提高勞動者的素質，增強農村勞動者的自我防護意識和自我防護能力，做到安全生產;要增強本地區人力資源的創新能力，加快技術創新與管理創新的步伐，創造出適合農村地區發展的技術模式與管理模式，做到高效生產。將農村地區的發展方式由資源推動轉變為主要依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創新三方面的協調上來。從農村社會外部來看，各級政府應該加大對欠發達地區，特別是欠發達地區農村的財政轉移支付力度，使欠發達地區的農村不至于因為財政資金緊張而對外來投資項目饑不擇食，加劇環境污染。同時，要深入貫徹節約資源和保護環境基本國策，強化環境評價與準入制度，積極發展循環經濟，推廣低碳技術，將農村地區的發展方式由片面強調經濟發展轉變為經濟、社會與人口資源環境相協調的發展。

總之，只有農村社會內部與外部的協調與配合，才能在轉變農村地區經濟發展方式的同時，改善地方政府的財政壓力，緩解欠發達農村地區對投資的饑渴程度。

3.3 建立體現生態文明建設要求的政府績效考核指標體系

要改變政府經濟發展一票否決制對地方政府政績追求、對農村生態文明建設的負面影響，應著力做到以下幾點:

一是建立科學的生態文明建設績效考核指標體系。經濟發展“一票否決制”和節能減排“一票否決制”同時存在，本質上是為了使經濟發展指標和節能減排指標在整個地方政府績效考核指標體系中都占絕對的比重。從理論上看，這樣的績效考核指標體系是充滿矛盾的;從實踐上看，這樣的指標體系會導致地方政府在矛盾中偏向于經濟發展，而忽視了與之相關的環境、教育等問題。對此，黨的十八大報告指出，要加強生態文明制度建設，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法。新的政府績效考核指標體系應該按照科學發展觀的要求，合理確定經濟發展、環境保護，以及教育、治安等各項事業在整個地方政府工作中的權重，尤其是要突出環境保護的指標比重。

建立新的政府績效考核指標體系不能簡單地重新啟動綠色GDP考核辦法。我國在2004年開始試行綠色GDP核算制度，2007年因各方面的阻力而被迫停止［27］。一般認為，綠色GDP是將生態環境成本考慮在內的，即扣除生態環境成本后的國民生產總值，它綜合性地反映國民經濟活動的成果與代價。但綠色GDP在本質上仍然是經濟中心主義的，沒有將生態文明與物質文明放在同一個水平線上。設計新的政府績效考核指標體系，應該體現社會主義物質文明、精神文明、政治文明和生態文明建設協調發展的要求，在生態環境嚴重失衡的“癌癥村”，尤其要注重體現生態文明發展的要求，而不是采用突出物質文明的簡單的綠色GDP考核辦法。

二是根據社會經濟形勢及政府目標的變化而采用不同的績效考核指標體系。政府的績效考核指標體系應該根據政府的工作內容來設定，政府的工作內容應該根據政府的目標來設定，政府目標應該根據社會經濟形勢和社會需要來設定。因此，社會經濟形勢的變化決定了政府績效考核指標體系的變化。改革開放30多年以來，我國的國民經濟由瀕臨崩潰的邊緣到現在成為國民生產總值位居世界第二，國家的宏觀經濟政策由“貓論”轉變成了科學發展觀，相應的地方政府績效考核指標體系不應繼續維持以前GDP至上的指標體系，應該轉變為與科學發展觀一致的、經濟政治社會環境各方面協調發展的指標體系，并隨著我國社會經濟各方面的發展變化而調整政府各績效考核指標的權重。

三是加強農村生態環境保護的行政問責制。在綠色GDP核算辦法擱淺后，中央政府對地方政府采取了節能減排的問責制，這在一定程度上加快了各地節能減排的進程。但是節能減排更多地是針對各級各類企業的。而在建立體現生態文明建設要求的績效考核指標體系后，我們要保護好農村的環境，防止形成新的“癌癥村”，就應該加強對農村生態環境保護的行政問責。通過行政問責，讓農村生態環境保護政策的執行者在所轄農村發生重大環境問題或者農村生態環境保護不達標的情況下，追究相關人員的責任，提高其責任感和執行力。

只有建立體現生態文明建設要求的政府績效考核指標體系，并根據社會經濟形勢的變化不斷調整這一政府績效考核指標體系，加強農村生態環境保護的問責力度，才能防止地方政府為了經濟發展的偏好而忽視環境保護，才能有效地建設生態文明。

3.4 增加農村生態環境保護的執行資源

農村生態環境保護政策的有效執行，需要執行部門具有充分的執行資源。這些執行資源包括作為無形資源的權威資源和作為有形資源的人、財、物等資源。

在無形資源方面，應該加強農村環保部門的權威資源。首先，地方政府首長應積極維護環境保護部門的權威，不要強制環境保護部門做違反自己職責的事情，這是維護環保部門權威的底線。其次，要加快環保領域的大部制建設。大部制，就是在政府的部門設置中，將那些職能相近、業務范圍雷同的事項相對集中，由一個部門統一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率，降低行政成本的目標［28］。環境保護工作涉及到多個部門，《環境保護法》規定，“縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門，對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理”，“縣級以上人民政府的土地、礦產、林業、水利行政主管部門，依照有關法律的規定對資源的保護實施監督管理”。例如，很多被曝光的“癌癥村”就是由于企業所排放的污水污染了村民的地下飲用水。而企業向地下偷排污水，則需要水利部、環保部和國土資源部聯合執法［29］。環保工作政出多門，權威分散，必然導致執行力低下。最后，相關部門要積極配合環境保護部門做好環境保護工作，如法院對涉及環境保護特別是農村生態環境保護的案件，要及時、依法公正審理，不能久拖不審、久審不判、判而不執行，否則，不僅影響司法部門的公信力，還會影響農村生態環境的有效保護。

在人、財、物等有形執行資源方面，要提高農村生態環境保護部門的執法能力。一些環境污染嚴重的農村往往距離城市比較遠，相關部門難以對農村的污染型企業進行及時有效的監督、檢查。因此可以考慮在省、地、縣環境保護部門中設立專門機構，由專人管理農村生態環境保護，同時設立駐村的或者駐企業的環境保護監督員，配備先進的信息溝通設備，提高環保部門對農村的環境監察力度，加強對污染農村生態環境行為的打擊力度，促進農村的生態文明建設。

3.5 增強農民的博弈能力

企業具有優于農民的博弈能力，主要在于企業有比農民強得多的集體行動動力和能力。因此，保護農村生態環境，應該努力加強農民環境保護的集體行動動力和能力。在動力方面，要強化農民參與農村生態環境保護的激勵機制。對此，一方面要降低農民參與農村生態環境保護的成本，如公開設立農村生態環境污染舉報電話、舉報網站，讓農民更加直接、更加方便地參與到農村生態環境保護工作中來;另一方面要提高農村生態環境保護參與者的收益，如設立農村生態環境污染舉報基金，獎勵環境污染舉報人，設立植樹造林先進個人等。在能力方面，要提高農民對企業環境污染的危害、污染的方式和途徑、污染信息等方面的認知能力，同時，政府要督促企業及時、全面地公開生產信息、污染物排放信息等，方便農民對企業的監督，引導農民采取正確的博弈策略。總之，當農民具備了有效采取環境保護集體行動的能力與動力時，就能在農村生態環境保護政策的制定與執行方面取得主動權，取得優勢地位，得到各級政府的理解與支持，避免產生新的“癌癥村”。河北省唐山市的甘雨溝村和長山溝村農民，為抵制環境污染而采取的維權行動，就充分說明了提高農民博弈能力對于農村環保政策執行的重要性［30］。

3.6 改變企業污染的成本收益值

企業之所以會將其治污成本外部化，不在于缺少管理措施，而是治污的成本超過了收益，而且地方政府也不愿意加大對污染企業的懲罰力度。因此，應切實改變企業和地方政府治污的成本收益值。

一是加大對污染型企業的懲罰力度，使得企業受到的懲罰超過其污染的收益，使得企業在污染環境過程中無利可圖;二是給予企業治理環境污染的財政補貼，幫助企業健全環境治理設施，減輕企業運行環保設施的資金壓力，使企業在有效治理農村生態環境污染的過程中有利可圖;三是建立嚴格的審計制度，不能讓地方政府隨意處置農村生態環境污染懲罰金，農村生態環境污染懲罰金必須用于農村生態環境恢復建設、受污染農民的救濟等相關項目。這樣能隔斷農村生態環境污染懲罰金與地方政府自利性行為之間的聯系，使得地方政府不再有動力刺激企業違規污染農村生態環境，切實推動農村生態文明建設。

(編輯:徐天祥)

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