農村環境責任保險制度實施之動因及策略

張燕侯娟

（華中農業大學文法學院，湖北武漢 430070）

生存和發展問題是人類自身最基本的問題，“三農”問題的本質就是農民生存利益和發展利益的實現與發展［1］。隨著農村現代化進程逐步展開，農村工業蓬勃發展，但也造成了日益嚴重的農村工業污染問題。近年來，農村的工業污染導致村民受害事件頻繁發生，不僅對農村土地、水源、環境等造成巨大傷害，使農民的生存與可持續發展環境面臨嚴重威脅，同時也會直接損害農民的生命健康權與財產權，為“三農”問題的妥善解決埋下隱患。筆者認為現有的農村工業污染損害賠償方式不足以保障農民受損權益得到合理補償，而農村環境責任保險制度①按照環境責任保險實施地域的不同，筆者認為可以將其分為在農村地區實施的環境責任保險與在城市地區實施的環境責任保險。環境責任保險與農村環境責任保險的關系可以看成為一般與特殊、總體與局部的關系。筆者將農村環境責任保險界定為在農村領域實施的以鄉鎮企業與城鄉污染轉移企業發生的污染事故對第三者（主要是農民）造成的損害依法應負的賠償責任為標的保險。為之提供了一個更為有效的選擇。

1 農村環境責任保險實施之理論支撐:生存權與發展權平等理論

平等權可以說是現代人權觀念最核心的部分，而其衍生出的生存權和發展權，更是人類自身發展最基本的問題。生存權是以生命權為主，以獲得生存條件的權利為輔的一個權利群［2］，或者說是基本生活需求得到滿足的權利。發展權是指人的個體和人的集合體參與、促進并享受其相互之間在不同時空限度內得以協調、均衡、持續地發展的一項基本人權［3］。由于權利主體主要是弱勢群體，如生活中的貧困者或者失業者等，因此，生存權和發展權也被稱為社會弱者的權利。生存權與發展權在實質平等理念的指引下，將關懷社會弱勢群體的福祉作為價值目標，并以其積極權利的性質為社會弱勢群體權利的實現，提供了強有力的支撐，凸顯了社會弱勢群體的主體性地位。平等的基本內容包含人格平等、權利平等、規則平等與機會平等、起點和結果的相對平等等［4］，因此，提倡生存權與發展權平等不能只停留在人格與權利上的平等，而更應注重的是規則制定上的同等對待與給予同等的生存與發展機會，這就需要進行相應的制度設計來彌補社會現實造成的不平等。平等并非要求平均分配資源與成果，其強調的是最大化的實現廣泛的機會平等，在進行權利配置時，應當遵循對弱者傾斜保護的原則，以表面上的“不平等”來追求實質意義上的公平與正義。

一直以來，許多新制度的制定與實施都是采取先在城市地區發展成熟，才向農村地區擴散的路徑。環境責任保險亦如此。雖然當前已經開始在全國各地區進行環境責任保險試點工作，但是這些試點工作主要還是針對城市中的環境污染展開，而對于面臨著嚴重污染的農村地區與更加急需保護的農民權益卻沒有同等的重視。筆者認為這種發展路徑違反了生存權與發展權等理論，一方面，在農村地區與城市地區存在同樣的問題時，卻優先解決城市地區的問題，這就是一種不平等;另一方面，在城市地區中發展良好的制度、決策等，不一定完全適用于農村地區。此外，在城鄉二元結構體制的影響下，作為弱勢群體，農民權利易受侵害，權利救濟困難。基于生存權與發展權平等理論，應該實行對農村的政策傾斜才能真正保障權利平等。考慮到環境責任保險主要針對的是污染嚴重、污染風險較高的企業，而農村區域內有著污染治理和環境管理更為困難的鄉鎮企業與一些從城鎮轉移的高污染、高能耗的工業企業，對農村環境與農民權益造成了極大損害與威脅，因此針對性的在農村地區實施環境責任保險具有現實意義。

因此，筆者認為要真正實現農民與城市居民的權利平等，應該從以下三方面進行:第一，時間上，在城市地區實施環境責任保險的同時，在農村地區也相應地進行實施;第二，在制度設計上，要實施有針對性的農村環境責任保險，在制度設計時更多地考慮農村實際;第三，在政策傾斜上，應當對農村環境責任保險傾斜支持。具體而言，在實施農村環境責任保險時應當明確:其一，農村環境責任保險的實施區域是農村地區。這里的農村領域應作廣義的解釋，不僅包括廣大的農村地區，而且還應該包括城鄉結合部、小城鎮范圍。其二，在農村環境責任保險法律關系中，保險人無疑是承保該業務的保險機構，被保險人則是農村領域內可能會造成環境污染事故的企業，即包括鄉鎮企業與從城市轉移到農村的工業企業。而第三人主要是農民，是由于鄉鎮企業或城鄉工業污染轉移企業導致環境污染事故損害自身權益，對排污人享有賠償請求權的受害農民群體。其三，農村環境責任保險中，排污單位所侵害的主要是農民的權益，包括健康權甚至生命權、財產權與環境權。綜上所述，生存權與發展權平等理論要求針對性的實施農村環境責任保險，以切實解決農村工業污染損害賠償問題，更好地保護農民權益。

2 農村環境責任保險制度實施之動因分析

2.1 農村污染事故有效救濟不足，農民權利保障缺失

農村工業污染①農村環境污染包括生活污染、生產污染與工業污染三種類型。由于農村環境責任保險針對的是污染事故發生后的替代賠償問題，用以解決農村工業污染造成的損害賠償問題極為恰當。而農村生活污染與生產污染主要是面源污染，污染事故發生率較低，事故責任人較難確定，難以用農村環境責任保險有效解決。因此，本文僅針對農村工業污染進行分析。主要來源于鄉鎮企業污染與城市工業污染轉移。在農村現代化進程中，鄉鎮企業蓬勃發展，諸多城市工業向農村轉移，導致農村工業化程度增高，帶來的不僅是農村經濟的發展，也造成了日益嚴重的農村工業污染問題。《2007中國鄉鎮企業年鑒》表明，2006年鄉鎮地區工業廢水、廢氣和固廢排放量所占比例分別上升到22%、24.9%和39.4%，且單位產值廢水排放量為縣及縣以上工業的2.55倍，有毒物質的排放濃度為3－10倍［5］。2011年12月底，上海交通大學發布的《2011中國環境輿情報告》對2009至2011三年以來影響較大的100起環境輿情熱點事件進行統計分析，指出2011年環境污染事件驟增，工業污染類輿情居首，因環境污染引起的群體性事件頻繁發生，2011年達到高點。［6］農村工業污染的日益嚴重造成了農村污染事故頻繁發生。以近幾年頻繁發生的鉛污染為例，僅就2009年發生的鉛污染就損害了近千人的身體健康②例如，2009年8月，陜西省鳳翔縣615名兒童血鉛超標，11月，山東省寧陽縣辛安店村吳家林村121人血鉛超標，同年年底，安徽省懷寧縣高河鎮新山社區228名兒童血鉛超標。2011年3月中旬以來，浙江省臺州市路橋區峰江街道上陶村等3個村莊168人血鉛超標。，更不論因土地污染與可能的農作物收成減少導致農民受到的財產損失。

農村工業污染不僅要加強預防，而且要注重對污染后的解決，一方面是環境的治理與恢復，另一方面則是對受害者的有效救濟。污染事故發生后，受害者如果能夠及時獲得與損失相當的賠償或經濟補償，就可以化解現有矛盾［7］。農村污染事故的受害者有權依法索取污染主體的直接賠償③《中華人民共和國環境保護法》第四十一條規定:造成環境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。，然而，由于種種原因，大量農村污染事故的損害賠償問題卻難以妥善解決。在環境侵害中，受害農民往往處于劣勢，加上當地政府對污染企業的保護和對司法的干預，農村環境污染損害的司法救濟面臨了很多難題。如環境訴訟被害人舉證難、訴訟成本高，訴訟主體資格規定不合理，這些情況對農民維護自身合法權益是不利的。如此一來，當污染主體無力賠償、污染主體的責任難以確認，或污染主體難以確認時，受害者就難以得到應有的損害賠償。

農民享有憲法、民法等法律保護的人身權與財產權，任何人不得侵犯。其中人身權中最重要的就是生命健康權，而環境污染事故的發生往往造成受害者生命、健康和財產上的損失，即受害者的人身權、財產權受到了侵害。由上所述農村工業污染的日益嚴重，對農民的生命健康權、財產權造成了極大威脅與損害，而現有救濟的不足導致農民權利保障的缺失。

2.2 農村環境責任保險的實施利于保障農民權利，平衡各方利益

農村環境責任保險是一種通過環境責任風險社會化來解決環境污染損害賠償問題的有效手段。實施農村環境責任保險后，由保險人承擔損害賠償的責任，不僅保障了農民權利，也符合受害人、企業、政府三方的共同利益，是對農村工業污染事故賠償困難的積極回應，具有重要的意義。

（1）彌補現有救濟的不足，保障農民權利。在農村環境責任保險關系中，由保險公司承擔農村工業企業污染事故的經濟賠償，使受害農民即使在污染企業無力賠償的情況下也可以獲得賠償，農民受損的人身權與財產權能得到有效補償。這種賠償主體的替代性，可以避免由于污染企業沒有賠償能力時受害農民求告無門的情況，并且受害農民不需要經歷持久的訴訟過程和節約高昂的訴訟費用，而直接向保險公司提出賠償請求，最終降低了環境糾紛的交易成本。因此，農村環境責任保險機制的實施無疑能夠起到維護農民權益的作用。

（2）減少侵權人與受害農民之間的利益沖突，平衡了各方利益。從利益的角度來看，法律對社會的規范與控制離不開對利益的調整，法律對利益的調整機制具體表現為三種情況:表達利益要求、平衡利益沖突和重整利益格局。［8］面對當前農村日益嚴重的工業污染損害問題，如何協調受害農民、排污企業以及其他利害關系人之間的利益關系已然成為農村社會和諧文明的重要難題。不管是在什么樣的社會意識形態之下，法律都不應當或者只關注公共利益，或者只傾向于保護私人利益，而應當努力在兩者之間尋找最佳結合點［8］。環境責任保險有著直接保障被保險人利益，間接保障受害人利益的雙重保障機制，［9］這就有效避免了侵權人與受害人之間的利益沖突。農村環境賠償責任保險制度在遵循市場經濟規律的條件下，使個體之間的利益得到合理分配，保險人收取保險費，企業轉移了生產風險，受害者得以及時獲賠，各取所需，是法律對利益調控的最佳體現。

3 農村環境責任保險制度實施之困境解讀

環境責任保險試點工作取得了一定成效，也暴露出許多問題，也是實施農村環境責任保險制度時所面臨的最大困境①農村環境責任保險與城市環境責任保險并無本質上的區別，因此具有共通之處，但由于實施地域客觀環境與條件的差別而導致兩者實施中面臨的問題會有所差異，且兩者在實施中所采取的措施應當有所區別。。要使農村工業企業愿意付出相對高額的保費而不顧增加的產品成本，投保農村環境責任保險，就需要有足夠的動力支撐。農村工業企業投保農村環境責任保險的動力來源主要有:一是農村工業企業自身的環境風險意識與環境責任意識，這是內在動力;二是外部約束與激勵，其中約束主要包括法律規制與地方政府的環境管理，而激勵則是地方政府給予大力的資金與政策支持，這是外部動力。現實中，農村工業企業投保的內在動力與外部動力均十分欠缺。這可以說是農村工業企業投保農村環境責任保險的致命傷。下面將進行具體分析:

3.1 農村工業企業投保內部動力不足

所謂內部動力，是指由個體內在的需要而引起的動力，具體到農村環境責任保險領域，農村工業企業投保的內部動力在于其對農村環境責任保險具有需求，這要求農村工業企業具備充分的環境風險意識與社會責任意識。然而，目前農村工業企業的環境風險意識與社會責任意識都不強，對農村環境責任保險投保需求不足。

對于鄉鎮企業來說，由于地理布局、產業結構、企業規模、資金實力以及污染治理技術等的制約，對經濟與環境之間的取舍往往毫無懸念，這一方面是鄉鎮企業環境風險意識不強的表現，舍長遠利益而就短期利益，缺乏可持續發展眼光;另一方面，則是鄉鎮企業對環境污染的治理難度較大，再加上農村環境監管體系的薄弱和環境管理制度對鄉鎮企業污染控制的不適，為鄉鎮企業逃避污染治理找到了借口或遮掩。這歸根到底在于鄉鎮企業社會責任意識有所欠缺，治理污染的內在動機不強或動力不強。

對于由城市轉移到農村的環境污染高危企業則因為社會責任意識弱，這些企業對自身的污染行為有所了解，其雖然不是故意污染，但對污染主要持放任態度，對應當承擔的社會責任采取忽視和故意逃避的態度，一旦發生污染事故又將賠償責任推給鄉鎮政府。可見，無論是鄉鎮企業還是工業污染轉移企業，大多不愿意將環境風險管理納入經營成本之中，也就不具有購買保險的需求，導致農村環境污染責任保險的實施缺乏內在推動力。

3.2 農村工業企業環境責任追究制度不完善

法律規制應當是農村工業企業環境行為最基本的外部約束，也是實施農村環境責任保險最重要的保障。具體來說，農村環境責任保險的有效實施，對農村工業企業環境污染行為應有的法律約束既包括在法律中設置嚴格的環境責任，也包括嚴格執法，使環境責任追究得到落實。然而，農村工業企業的環境責任追究制度不完善，會阻礙農村環境責任保險的順利實施。

我國尚未頒布專門的環境責任法，環境責任條款分散在各相關法律中。雖然《民法通則》、《環境保護法》、《水污染防治法》等對于因農村環境惡化造成的人身和財產方面的傷害和損失應如何賠償做了相關規定，但已有的環境責任條款原則性過強，環境事故民事責任和刑事責任追究制度缺失，缺乏具體的操作規程。環境污染損害賠償及其責任追究制度闕如，對農村工業企業污染責任的追究更多的是行政處罰，造成現實中大量環境事故肇事者只需要承擔有限的污染損失賠償，反而由當地民眾和地方政府來承受巨大損失。

此外，對于農村工業企業來說，環境責任追究往往難以落到實處，法律的規制與震懾作用實際上很難發揮。這一方面是由于我國只有極少的鄉鎮建立了專門的環境管理相關機構①我國環境監管部門只設置到縣一級，縣級以下政府基本上沒有設置專門的環保機構。，在鄉鎮中大多還未開展環境質量監測工作，導致出現的環境污染事故無人管的局面;另一方面，則是有關法律規定對農村工業污染控制不適。例如環境影響評價制度、“三同時”制度、排污申報、收費制度、環境標準制度等在治理城市環境污染時發揮了很重要的作用，但由于沒有考慮到農村環境問題的特殊性質，導致其不僅在解決農村環境問題上力量薄弱而且執行率低，存在極大的“軟執法”現象［10］。總之，由于環境責任追究不嚴造成農村工業企業對環境責任保險的參保積極性不高，會導致農村環境責任保險的推行困難。

3.3 鄉鎮政府環境管理失靈

應對目前日益嚴峻的環境問題，政府的存在及功能的展現是必要的②斯德哥爾摩會議指出環境問題的產生是因為環境公益短缺，在不否認企業環境責任基礎之上，進一步突出政府在環境保護中的責任。，然而政府在自己的職責與功能展現過程中，卻面臨著政府失靈的問題③環境問題的政府失靈即體現為政府決策的不適當，也表現為國家環境監管不力與缺位。一方面，政府在做出環境決策時因各個政策在部門間的協調性不足致使經濟目標與環保部門的目標相沖突，此時往往環境目標讓位于經濟目標，因此部門間的協調與合作受到影響，環境法的實施效力也大打折扣。另一方面，環境問題的極其廣泛性和普遍性使得政府在進行環境管理時成本太高而力量不足，并且尋租行為在環境監管中普遍存在，這將使污染者、受污染者與環保機關間存在非正當的博弈動機，如污染者會為求得環境標準的放寬而增加原外活動，受污染者則會選擇給予他人求償的搭便車。。尤其是農村環境問題上，鄉鎮政府環境管理失靈嚴重，導致農村工業企業環境行為缺乏最直接與最易見效的約束與引導。

由于我國很多排污企業都是地方的利稅大戶，對當地的財政有重大影響［11］，特別是鄉鎮企業的稅收全部貢獻于本地，不像大企業的稅收大頭在上級政府，因而與地方政府間有更密切的聯系。而各級政府承擔著發展本地區經濟的責任，依賴鄉鎮企業貢獻GDP增量和繳稅的地方政府存在經濟利益和公共責任之間的矛盾。而城鄉工業污染的轉移，帶來了資本與就業機會的增加，貧困地區的地方政府渴望發展地方經濟，資本比環境顯得更加稀缺，招商引資的積極性很高。因此，在追求短期成本最小化和收益最大化的目標驅動下，在招商的政策制訂上更注重考慮短期內的經濟快速發展，而缺乏長遠的考慮。在這種情況下，地方政府難以對轉移的高污染企業進行有力的監管。在監管困難且與政府短期利益相悖的情況下，地方政府也易于與其達成經濟共謀關系，因而監管不力，甚至包庇企業污染。以湖南鉻污染事件為例，湖南資江的新化、安化縣段5公里之間，密集分布著12家鉻鐵合金廠，鉻渣成堆，卻被官方認定無毒。9年來已有36村民死于癌癥，2011年云南曲靖鉻渣污染事件發酵之后瑯塘鎮村民開始懷疑遍布村莊周邊的鉻渣有毒，并展開調查，卻受到了政府的阻撓，到2013年2月仍未得到有效解決。

此外，雖然農村環境責任保險尚未作為專項政策在農村工業企業中推行，也就沒有所謂資金、政策支持，但僅從鄉鎮政府對環境管理的漠視，也可推測出實施農村環境責任保險時所能獲得的支持力度將難以滿足需要，這說明農村環境責任保險很可能面臨激勵不足的問題。

4 農村環境責任保險制度實施之策略選擇

4.1 提高農村工業企業的環境風險意識與環保責任意識

在市場經濟、企業追求利益最大化的背景下，環境違法行為不會因為法律的威懾力而完全杜絕，即單純靠法律或是其他外部條件來規范環境污染及其事故發生后的損害賠償與污染治理，顯然是不可能的。如前所述，無論是鄉鎮企業還是工業污染轉移企業，所得到的鄉鎮政府對其環境行為的管理等外在約束是非常有限的，是否進行環境保護主要依賴于農村工業企業的自覺。只有在具備較高的環境風險意識與環保責任意識的前提下，農村工業企業才會有意識的避免環境污染，愿意承擔較高的保費來轉移環境風險。因此提高農村工業企業的環境風險意識與環保責任意識對于實施農村環境責任保險具有重要作用。

提高農村地區工業企業的環境風險意識與環保責任意識，可以從兩方面著手:一是鄉鎮企業與工業污染城鄉轉移企業自身要加強社會責任感和采取長遠的可持續發展的眼光來對待經濟利益與環境保護及污染賠償等問題。在當前農村環境保護的迫切形勢下，農村工業企業為了實現自身長遠發展，必須意識到在生產經營過程有效避免環境污染才能實現經濟效益、環境效益、社會效益的三重統一，從而進行自我約束。具體而言，農村工業企業必須清楚地認識到污染發生的風險及危害，采取事前預防、事中審慎、事后積極應對的態度來對待生產經營中的環境保護問題。二是鄉鎮政府要對農村工業企業的生產經營活動作出引導，加強宣傳教育，并適當進行激勵以促使農村工業企業樹立正確或必要的環境風險意識和環保責任意識。

4.2 健全針對農村工業企業的環境污染損害賠償制度與責任追究制度

法律通過規范人的行為，調整人與人之間、人與自然之間的關系來達到其維護社會公共利益，執行社會公共事務的目的。前文中已闡明由于環境污染損害賠償責任不明確，環境責任追究制度不完善對實施農村環境責任保險的消極影響。因此，農村環境責任保險的順利實施，一是要以相關環境法律法規為依據，特別是應健全環境責任法律體系;二是除了普遍適用的環境責任條款，還應當結合農村工業企業實際狀況，進行一定的適宜且具有可行性的專門針對農村工業企業的制度安排或是作出相應變通規定。

要為農村環境責任保險的實施創造有利的法律環境，除了對《環境保護法》等法律予以修訂完善，使污染肇事者應負的賠償責任更加確定，還需要嚴格執法，貫徹落實農村工業企業的環境責任追究。一方面，加大對環境污染的處罰力度，嚴格規定環境污染者民事責任與刑事責任的追究，使農村工業企業環境違法成本大幅度提高，斷絕農村工業企業占便宜的念頭。另一方面，要完善環境污染損害賠償制度，保障污染受害農民得到應有的賠償。此外，還應加大對地方政府領導包庇環境違法農村企業的責任追究，降低農村地區環境違法企業逃脫承擔賠償責任與污染治理責任的可能性。加大農村工業企業的環境違法成本，有利于促進鄉鎮企業與城鄉污染轉移企業投保農村環境責任保險，充分發揮農村環境責任保險分擔企業污染事故造成的損失，從而分散農村工業企業面臨的環境風險等的功能。

4.3 明確農村環境責任保險制度的強制性與政策性

農村環境責任保險的保險方式有兩種選擇，即強制險和任意險。筆者認為實施農村環境責任保險應當采取強制險的方式。由于農村工業企業的環保設施、環保管理、風險管理制度十分欠缺，發生環境污染事故頻繁，這些企業的環境風險意識與社會責任感不強，如果實施任意險，即使政府有所補貼，其投保意愿仍難以提高，且頻繁的污染事故會給保險公司造成較多經濟賠償，保險公司的承保動力不足，無法保證農村環境責任保險的順利實施。因此，必須實施強制險。環保總局應當制定政策或規章，強制一定規模的農村地區企業投保農村環境責任保險，并指定保險公司開展相關業務。只有在全國范圍內確立了農村環境責任保險制度實施的強制性，才能使地方政府高度重視，并予以執行。

此外，農村環境責任保險實施的目的應著重于解決農村工業污染損害賠償難題，具有極強的公益性，而且農村環境責任保險的實施將面臨比城市地區更多的障礙，因此，實施農村環境責任保險若采用商業保險的模式是行不通的，只能由政府主導，將其作為政策性保險大力推行。地方政府在農村地區實施強制環境責任保險的同時，必須給予政策、資金上的支持。基層政府要對保險公司與投保企業進行補貼與政策優惠，建立于健全激勵機制，促進農村環境責任保險的實施。

4.4 加強鄉鎮政府、保險公司與金融機構的三方合作

在開始實施農村環境污染責任保險時，為了保障其的順利進行，擴大其影響，應該積極加強鄉鎮政府、保險公司與金融機構三者間的合作。一方面，農村地區的企業在向開設在鄉鎮地區的正規金融機構與農村非正規金融機構貸款時，保險公司可以提供一份有關該企業對環境方面的影響的報告，將其作為金融機構是否給予貸款的重要依據之一，這樣就可以通過這種市場化手段來引導農村環境責任保險制度的實施，從而構建起農村環境保護的第二道防線。農村地區的企業在考慮以后的發展時，就很可能將農村環境責任保險納入其發展規劃，并且會促進環境污染防范制度的健全。

另一方面，鄉鎮政府相關機構可以依據農村地區企業是否參與農村環境責任保險投保、環境污染風險防范、污染責任事故發生率等情況制定農村工業企業環境污染與防治情況表，并進行信息公開與定期更新相關情況。一來，金融機構可以將公開信息的農村工業企業是否投保農村環境責任保險與其獲取信貸的資歷相聯系;二來，鄉鎮政府有關機構也能將其作為是否補貼有關農村工業企業的依據。

5 結語

生存權和發展權的重要性不言而喻，可以說人類社會的一切制度設計和安排從根本上說都是為更好地解決人類的生存和發展問題。在當前城鄉二元體制下，農村工業污染事故的頻發，而現有救濟卻不能對農民生命健康權與財產權等合法權利進行有效保障，導致了相關方利益的沖突。農村環境責任保險將環境責任風險社會化，它的實施有利于農民權利的保障與各方利益的平衡。農村環境責任保險的特殊價值在于具有減少不公正、不平等、利益沖突等潛能，將農村環境責任保險實施融入到農村公共產品供給的規劃、政策和過程之中，凸顯了農民權利的保障。可以說，農村環境責任保險的提出與實施，將成為農村社會文明而和諧的一個重要因素。

（編輯:徐天祥）

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