構建新型農業經營體系的政策導向

張占耕

近年來，我國農村出現了與農業規模化緊密相伴的農業經營體制的創新。以規模化為重要特征的包括專業大戶、家庭農場、農業合作社和專業農場在內的各種新型農業經營組織如雨后春筍般涌現。據農業部統計，目前中國經營面積達30畝以上的種植業大戶已達887.4萬戶。①與此相適應全國土地流轉面積2.7億畝，占家庭承包耕地面積的21.5%。②農業部確定的33個農村土地流轉規范化管理和服務試點地區中，涌現了6670多戶家庭農場。③其中作為我國新型經營模式試點地區的發展尤為迅速。上海松江的家庭農場已有1206戶，經營面積13.66萬畝，覆蓋全區80%的糧田。④浙江寧波正在重點培育一萬家“家庭農場”，并在此基礎上進行標準化建設，提升1000家左右作為標準化“家庭農場”。⑤新型農業生產經營組織在我國推行不久，立刻表現出強大的功能優勢，并出現了原先預料不到的重要作用，不僅有效地化解了當前承包責任制遇到的新矛盾、新問題，而且為實現我國農業現代化和破解城鄉二元結構，縮小我國城鄉差別，做出了有益的探索。構建新型農業經營組織，將成為推動我國現代農業發展、進一步增強農村發展活力的核心和基礎。

政策的活性源于客觀事物的不斷發展變化。適應并推動不斷變化的客觀事物向有利的方向發展是政策生命力的體現。政策制定凡是忽視農業生產力發展的現實，只是憑借主觀臆想的沒有不失敗的，凡是充分根據農業生產力發展需要而制定的政策，一定能為廣大農民所擁護。我國改革中幾乎所有的重大突破、進展，無一不是解放思想之后，及時進行大膽的政策調整和政策創新的結果。我國傳統的農業生產模式，正面臨效益遞減的困境。隨著農業現代化和產業化進程加快，我國新型農業經營模式崛起，我國又一次站在了農業改革的十字路口，我國農業政策正面臨重大的調整。

一、調整農業經營體系政策的原則

政府制定的經濟政策，屬于經濟學意義上的制度范疇，對于經濟的長期變化具有重要作用。為此政策制定必須建立在可靠的政策研究之上。究竟什么樣的政策才有利于生產力的發展，并被群眾所接受?早在上世紀60年代，鄧小平在《怎樣恢復農業生產》一文中指出:“生產關系究竟以什么形式為最好，恐怕要采取這樣一種態度，就是哪種形式在哪個地方能夠比較容易比較快的恢復和發展農業生產，就采用哪種形式;群眾愿意采取哪種形式，就應該采取哪種形式。”⑥鄧小平所說的生產關系是指作為生產關系具體實現形式的農業經營方式。今天討論構建農業經營體系的政策，同樣要符合兩方面的要求:一是否能推動生產力的發展，二是否為群眾接受。以下通過四項原則的分析，展開討論。

(一)必須尊重農民的意愿

農民的意愿和生產力發展這兩方面是我國農業政策調控的主要依據。這兩方面既統一又矛盾。統一是指只有生產力發展了農民才會擁護，其中生產力的發展是根本作用。

但政策在總體上有利于生產力發展，在局部上、在某一時段上有時可能對部分農民不利，或者由于認識上或實際利益上的原因，為農民所不接受。制定政策必須充分尊重農民的意愿。

鄧小平在上世紀80年代多次提到，農業政策必須從當地具體條件和群眾意愿出發，“這些年來搞改革的一條經驗，就是首先調動農民的積極性，把生產經營的自主權力下放給農民”。⑦上世紀90年代，他在肯定“農村搞家庭聯產承包，這個發明權是農民的”的同時，又提到新的集體化“要條件成熟，農民自愿了再搞”。他認為，包括農業改革和發展在內的各項工作，“都要以是否有助于人民的富裕幸福，是否有助于國家的興旺發達，作為衡量做得對或不對的標準”⑧。

農民是農業生產力的主體，也是農業生產資料的所有者，具有農業經營的決策權。因此構建新型農業經營組織必須充分尊重農民的意愿。

首先對于是否愿意推行新型農業經營組織要符合農民的意愿。各地條件不同，農民對于新型農業經營組織的接受程度也不同，不能強迫命令一刀切。新型農業經營組織雖好，但是有農戶還是覺得單一制的小規模生產好，就應該尊重這些農民的選擇。其實無論是農業資源大國的美國，還是農業資源小國的日本，仍然有大量分散的小規模的農戶經營，或者兼業農戶存在。農民非農化、城鎮化過程漫長而艱險，農民對于是否退出農業，有他們的實際利益考慮。由于預期風險的不確定，可能不愿放棄農耕;由于希望通過農耕彌補非農收入的不足，可能不愿放棄農耕;由于傳統觀念而不愿放棄耕地的等等，都是農民合理的想法，必須實事求是尊重他們的選擇。

其次對于選擇新型經營組織的具體方式需要尊重農民的意愿。新型的農業經營組織形式多種多樣，可以建立家庭農場，可以是專業大戶、聯戶經營，也可以是農業公司。農民合作社的方式也可以不同，可以是一人一票相互平等的專業合作社，也可以是土地、資金入股方式組成緊密型股份合作社。

(二)以家庭經營為基礎

農業是一個社會再生產與自然再生產融合一起，以及迄今為止人類尚未完全有效控制自然力的產業。以往許多人將是否有目的地利用生物生命體來生產，看作農業與工業的本質差別，這并不正確。微生物和醫藥產業，雖然也是有目的地利用生物生命體來生產的產業，由于可以控制微生物和微生物生長的環境，卻屬于工業范圍。

由于不能控制自然生產力，因此農業與工業有很大區別:第一，農業由于不可控制的自然力多變，需要管理者及時零決策，對此簡單明了又靈活的家庭管理要比職能分層次的工業管理容易得多。第二，農業自然生產過程與農業勞動過程不一致。有時很長的生產過程可無人管理，有時很短的生產過程需要連續密集勞作，這與工業持續、均衡生產很不同，不適宜安排固定勞動力。第三，農業勞動與農業成果之間不完全相關，由于自然力也在獨立影響農業的最終成果，因此很難精確計算個別勞作的價值。農業的這些不確定性和多變的特點十分適合家庭為單位的生產經營。當然作為農業輔助生產的農業服務、銷售、加工業，以及標準化工廠化畜禽養殖等部門，或者可以較大程度上控制自然力，或者受自然生產力影響較小，可采取與工業一樣的工廠化生產和經營。農業生產經營主體建立在家庭基礎之上是世界性的普遍現象。農業經營規模較小的日本，全國500萬個農場中，絕大部分為家庭農場;農業經營規模較大的美國，家庭農場約占各類農場總數的87%。⑨由于許多合伙農場和公司農場也以家庭農場為依托，可以說美國的農業是在農戶家庭經營基礎上進行的。以耕地規模而言，日本家庭農場不雇工可以達到300畝⑩，美國農場平均規模超過2600畝。我國目前的家庭農場大多在30——100畝左右。可見在我國發展家庭為經營主體的農業，具有現實基礎和發展空間。

(三)必須因地制宜

制定農業政策要因地制宜。一是農業經營規模必須適度。為了提高農業勞動生產率，農業規模必須擴大，但是又不能過分擴大。工業化對于農業勞動力的吸引是一個逐漸的過程。根據西方國家的經驗，農業人口向工業轉移在世界上出現過兩次高潮。一次是工業化初期，大約在上世紀中葉以前，工業化國家的農業人口約占30%，第二次在上世紀中葉后，農業人口只占10%。我國雖然國民經濟具有工業化中后期的產業特征，但整個社會實際上才剛完成工業化，二三產業吸引農業剩余勞動力受到一定的限制，農業規模經營只能適度。因此在構建新型農業經營組織時要防止“戀大”心態。現在媒體上宣傳家庭農場大多在百畝以上。在實際中更有為了追求規模，有強制流轉的做法。如果我國農業經營單位，以3口之家，2個勞動力平均100畝規模計算，全國只要4800萬農業人口就可以承擔16億耕地的農耕。這意味我國農民中，有6億人將離開農業，而我國每年實際轉移農業人口只有1000萬人左右，顯然并不現實。

二是農業經營主體要多樣。上世紀80年代，對于在全國迅速展開的家庭承包責任制，鄧小平特別提醒，“我們在宣傳上不要只講一種方法，要求各地都照著去做。”90年代，鄧小平在談到農業將來要走集體化、集約化的道路時，依舊告誡“不要勉強，不要一股風”。各地農業經營的社會和資源條件不同，農業經營的方式也不同，不能千篇一律。作者最近在安徽郎溪考察，那里有家庭農場，也有家庭經營和規模不變的單一農戶，委托農業合作社實施“四代一管”，即一種代育秧、代耕作、代機插、代機收和田間管理的全程式服務的模式。農戶雖然不轉讓承包地，但同樣實現了農業的規模化和集約化生產。農業政策必須充分尊重農民的多樣性創造。

(四)家庭承包的雙層經營體制不變

黨的十三屆八中全會決定“把以家庭聯產承包為主的責任制、統分結合的雙層經營體制，作為我國鄉村集體經濟組織的一項基本制度長期穩定下來”，構建新型的農業生產經營組織，務必要以家庭承包經營的雙層經營體制為基礎。

有些人認為，構建新型的農業生產經營組織是對已有的農業集體經濟組織的調整。其實雖然構建新型的農業生產經營體系也是一種農業生產關系具體實現形式的調整，但是重點應該不是對于生產關系中屬于所有權領域的，即學界稱謂生產力特殊方面的調整;重點應該根據生產力的一般要求，即對于物質技術方面的要求，如生產力發展過程中的自然特點、技術要求和資源配置等方面的要求，對生產關系具體實現形式的調整，不涉及對于農村集體經濟所有權的變革。有些人認為，家庭承包經營為基礎的雙層經營體制的制度環境已經發生變化，構建新型的農業生產經營體系是對農業基本經營制度進行創新。事實上，新型的農業生產經營的構建依然服從家庭承包經營為基礎的雙層經營體制。土地所用權的處置權以及承包權的管理權依然屬于集體;土地承包權的轉讓，并沒有改變農業以家庭為基礎的經營方式。上海松江區的做法是農民將流轉的農地有償還給村集體，村集體經過必要的基礎設施建設后，再租給新的農業經營組織。土地的集體性質不變、集體改造后的農田增值屬于集體，新經營組織只是新承包戶，集體仍然具有對于承包耕地的使用在總體上有管控權。以前在家庭承包經營為基礎的雙層經營體制中，集體管理層面相對較弱，相信推行新型農業經營組織之后，會日益豐富和完善起來。

二、調整農業經營體系政策的幾個相互關系

與構建農業生產經營體系相適應的農業政策調整，首先是一次全方位的農業政策調整，不僅是農業生產經營領域內的政策調整，而且涉及整個農業體制和機制，甚至還涉及整個社會機制。其次是農業政策涉及關聯因素繁多又復雜，不能顧此失彼，必須兼顧方方面面的關聯因素和利益關系，尤其以下6個方面關系需要在研究制定相關政策時充分注意:

(一)既要有所傾斜，又要保證公平

中央一號文件提出“繼續增加農業補貼資金規模，新增補貼向主產區和優勢產區集中，向專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型生產經營主體傾斜。”由于政策具有導向功能，在構建新型生產經營主體之初，向其傾斜有必要。但是必須重視與其他經營主體之間的平衡。國家財政補貼農戶有三個層次，一是農戶普遍受惠的部分，如良種補貼等;二是主產區和優勢產區受惠的部分;三是新經營主體受惠的部分。前兩個部分惠及一般農戶，要保證以前政府承諾的部分，以及繼續增加的部分。新經營主體受惠部分，除了過去已經給予的以外，主要是新增補貼向新型生產經營主體傾斜的部分。因此新增財政補貼既要向新經營主體有所傾斜，又要保證與其他主體之間的平衡。一些地方通過“優中選優”，評出“五佳”、“十佳”新經營主體，再集中財政補貼獎勵需要商榷，這可能會損害普遍受惠的一般農戶和其他新經營主體。

對于新經營主體的財政補貼，需要“雪中送炭”，而不是“錦上添花”。建議財政補貼集中在兩方面:一是初期投入費用較大的農田基本建設和水利工程設施方面，當然建成后作為集體資產，新經營主體只具有使用權。二是租金補貼，各地由于區位條件不同，租金很不同，東北等地有200－300元，北京、上海等大城市1000元以上。新經營主體與單一制小農戶相比，增加一項租金費用，會較大地增加成本，對于剛剛起步的新經營主體帶來了不小的困難，可以給予租金資助。可以直接資助新經營主體，也可以直接資助轉讓承包地的農戶。須防止一股腦兒向新經營主體傾斜。集中資源“壘大戶”，不僅對其他農戶不公平，而且對于新經營主體自身發展不利。

(二)既要擴大經營規模，又要重視社會化服務

我國農業在擴大經營規模的同時，必須十分重視社會化服務。因為社會化服務既是農業規模經營的社會條件，我國農業經營規模不可能很大，除了人多地少的自然稟賦以外，社會化服務體系的不成熟也是重要的原因。同時也是提高農業規模經濟的要求。通過社會化服務，實現專業化，從而可以補充我國適度規模的不足。可以按照農業生產前、農業生產中和農業生產后，提供不同的社會化服務。如農業生產前可以提供種子繁殖、種苗培育、種子加工等社會化服務;農業生產后可以提供農業配送、加工、銷售等社會化服務;在農業生產過程中可以按照工藝(農藝)提供播種、植保、灌溉、收割、儲運等社會化服務。

現在一些地區的新經營組織主體已經出現了銷售渠道不暢通等困難，需要有專門銷售服務的社會化組織。一些地方提倡家庭農場自購農機具，其實小農具自購，大型農具可以社會化服務，以降低服務成本。這樣農業生產的經營組織可以將大部分的生產經營活動交給這些社會化服務組織完成，自己只要承擔決策、管理和一些零星和不便于外包的工作。

由于這些社會化服務組織不受區域空間的限制，可以同時服務許多農業生產組織，這樣就每項農藝作業而言，規模相應得到擴大，實現了同質的規模化，從而在整個農業規模化水平上得以提高，彌補了我國農業生產經營規模不可能過大的缺憾。因此如何在財力、稅收和貸款方面對農業社會化服務組織提供支助應該是農業政策的重要方面。

(三)既要構建微觀組織，又要重視整個經營體系的培育

首先要構建農業經營的微觀組織。生產經營組織是配置資源、組織生產經營活動的最基本單元，是社會生產生產力的組織基礎。要按照市場經濟運行規則，構建新型農業經營組織，其中重點是家庭農場。按農業部的解釋家庭農場是指家庭成員為主要勞動力，從事農業規模化、集約化、商品化生產經營，并以農業收入為家庭主要收入來源的新型農業經營主體。家庭農場與單一制的家庭承包戶的差異，一是前者實現了規模經濟，后者基本上自給自足，二是與單一制的家庭承包戶不同，家庭農場是經過工商部門注冊，實行自主經營、自負盈虧的農業經營主體。農業大戶是擴大了的家庭承包戶，但沒有經過工商部門注冊。農業聯戶經營是合伙制家庭農場，公司農場則是公司管理的農場。

但是實踐中大家對于家庭農場的認識并不統一，比如有些地區將幾千畝承包土地，二十個雇傭勞力的專業農場稱作為家庭農場，實際上應該屬于公司農場而不是家庭農場。有些人主張家庭農場只能從事農業，而不能兼業，要求家庭農場要以農業收入為主要收入來源，主要為了防止很多人借此政策圈地套錢。其實家庭農場作為經濟實體，必須從事農業，但是家庭人員除了農業外，兼業其他產業在國外如美國、日本十分普遍，甚至超過專業農場的數量。防止政策圈地套錢主要應該通過財政工商部門的監督審計來實現。界定家庭農場和其他新型農業經營主體的法定地位，對于今后政府出臺有差別的扶持政策十分必要。

其次要重視整個經營體系的培育。中央2013年1號文件提出“集約化、專業化、組織化、社會化相結合”的要求，是新型農業經營體系的基本特征。整個農業將成為互相關聯、分工合作，多元化、多層次的專業化經營體系，其中各個有機組成部分，各司其職，相互協調配合。在未來我國農業經營體系中，除了上述所討論的構建微觀農業經營組織外，要重視以下三個重點部分。

一要重點抓好服務型農業組織。專業化服務相對資本投入大、技術含量高、市場化要求強，應該鼓勵工商企業和社會資本進入。對于農業種業、農產品市場等具有公益性的服務組織，國家財政應該給予資助，對于農業科技服務等具有公共福利性質的服務型組織應該由國家組建，財政撥款運行。

二是重點抓好農業合作組織。從事農業種養的農場與農業服務組織的合作，需要契約聯系。美國等農業資源豐富的國家是大公司與農場簽訂契約，在我國也曾經參照美國的模式，通過契約建立公司加基地加農戶的模式，但是效果并不如愿。原因是與美國相比我國農業生產經營的規模太小，一方面與規模相對較大的服務組織在簽約博弈中往往處于弱勢地位。而作為規模相對較大的服務組織在與規模相對較小的種養的農場契約，由于這些企業繁多分散，產生的交易成本較大。一個有效的方式是在兩者之間增加一個中介組織，這個組織就是近期來在我國廣泛興起的在適度規模化的農業生產組織基礎上形成的農業合作組織。分散為各家各戶的農業生產經營組織，通過農業合作組織與大型專業化組織之間建立簽約建立平等的合作關系，一方面可以實施有效的專業化分工，另一方面可以有效地將單個的農業生產經營者進入社會化大市場。

三是重點抓好大型龍頭企業的培育。農業組織的一體化、趨大化當今世界范圍內農業組織形式的一個重要發展趨向。在美國60%的農產品集中在嘉吉、大陸等十家大型農業公司，87%的牛肉集中在4家大公司。全球2萬億美元的食品貿易受控于10家國際大公司，其中6家為美國公司。中國要從農業大國變成農業強國，需要大型農業公司與農業集聚平臺組織、引導和配置我國的農業資源。在我國沿海大都市，以及河南、內蒙等地農業種源、加工、銷售領域的大公司，有條件通過政策扶持，逐漸培育成為國家級和世界級的大型農業企業，為我國農業現代化作出更大的貢獻。

(四)既要引入社會資源，又要維護農民的優先權

社會資本下鄉可以盤活原來分散低效率的農業，帶來二三產業的現代管理和經營方式，為農業輸入各種現代要素。但是社會資本下鄉是把“雙刃劍”，必須加以管理。有些房地產企業，打“擦邊球”，美稱開拓休閑農業，實際上建度假村、造別墅，“圈地”搞房地產開發。農業用地必須用于農業為世界發達國家的慣例。如美國、日本等國家，土地可以自由買賣，但不能隨便改變農業用地的性質。

引入社會資源的同時要維護好農民的權益。發展適度規模經營主要是培育專業大戶、家庭農場，不提倡工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地。農民是土地所用權的主人，又是土地承包權的委托人。凡是原產權擁有者或使用者，或者其合伙人，在轉讓、出租等產權發生變更時擁有優先權，為世界各國法律保證。因此在社會資本進入時，如果當地農民具有同等條件應該具有優先條件。農民在一般種養業上具有優勢，只要他們愿意自己承包，社會資本就將被限制。在農業服務業和農業設施化、集約化程度較高的農業工廠化產業，由于社會資本具有明顯優勢，而多數農民又無條件，應該歡迎工商企業進入。

當然在農民之間，組建家庭農場需要擴大承租的，也需要實施優勝劣汰的制度。現在不少地區已經制定比較嚴格的準入制度。上海松江區已經提出要求“綠色證書”上崗等“家庭農場主準入制度”。今后還應該試行農田承租的招標制度，促使我國有限的農業資源與最優的農業勞動力資源結合。

(五)既要利于務農者種好地，又要利于更多的農民非農化

構建新型農業經營體系的最終目標是使留在農村從事農業的農民和離開農村從事非農產業的原農民過上城市人一樣的現代文明生活。但是新型農業經營體系的構建，要以大量農民脫離農業，從事非農產業為前提。據來自新型家庭農場試點地區的報告，由于家庭農場有顯而易見的效益，廣受農戶歡迎，有些地區甚至出現了農民搶田種的現象，但是農民完全退出農業的狀況并不樂觀。即使像上海有90%以上的農民實現了非農就業，但據調查仍有40%左右的農戶不愿意將自己的承包地流轉出去。

在我國非農就業有多大空間，決定著我國農業適度規模經營規模有多大。擴大并穩定非農就業是實現適度規模經營的前提和瓶頸。為此產業結構調整是要留有足夠的有利于農民非農就業的服務業和勞動密集型產業，為農民非農就業疏通通道;必須逐漸廢除城鄉對立的戶籍管理，落實農民進城非農就業的國民待遇，使他們進得來，留得下，真正成為新城市人;提高非農就業農民的收入，通過公共財政資源的平等享受降低進城成本和風險;制定與非農就業農民相關住房、醫療、養老金等方面的政策，在真正意義上實現非農就業農民的城鎮化。只有在社會保障、非農就業等問題得到解決，并有比較合理的土地流轉收入的情況下大部分農民才愿意退出農耕。

(六)既要保證農民長久承包權益，又要激活土地資源

農民的承包經營權是農民神圣不可侵犯的權利，必須毫不動搖地堅持。必須認真做好土地確權、登記、頒證等工作。土地流轉必須自愿、有償和合法。同時又必須激活土地資源，應該將土地權實施三權分離，一是所用權，屬于代表農民的村集體所有(城市郊區為國家所有);二是承包權屬于承包農民所有;三是承包權的使用權，可以為承包農民所有，也可以通過租賃為被租賃的新型農業經營主體所具有。農村土地所有權不可以自由轉讓，但是承包權和承包權的使用權屬于產權范圍，根據權限和功能具有不同價格，可以有償轉讓或租賃。承包權的繼承權法律已經明確，承包權入股在上海、江蘇蘇南構建農民合作社時已經實現(如太倉推行土地、勞動力、資金入股的股份合作社)。但其產權特性仍然沒有充分體現。產權在市場經濟中最重要的特征是必須有市場價格并可以流通。由于這些產權沒有價格，土地租賃的租金也就沒有價格依據;由于產權沒有價格，難以成為農民的財產，當農民獲取城市戶籍時，難以通過租賃和有償轉讓獲益;由于沒有價格依據也無法作為貸款的抵押。而只有承認并規范土地的產權屬性，建立完善的土地流轉交易機制，才可以加快農民的土地退出，新型農業經營組織才能快速發展。

注釋

①楊仕省:《一號文件將力推家庭農場“松江模式”有望得到推廣》，《華夏時報》2013年2月22日。②顧仲陽:《農業部:全國土地流轉面積2.7億畝》，《人民日報》2013年3月5日。③《家庭農場融資難、用地難 土地流轉成瓶頸》，《廣西日報》2013年3月1日。④《松江已有1200多戶家庭農場》，《解放日報》2013年2月17日。⑤《寧波將重點培育一萬家“家庭農場”》《中國寧波網》2013年2月19日。⑥《鄧小平文選》第1卷，人民出版社，第323頁。⑦《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，第180頁。⑧《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，第180—382頁。⑨《國外家庭農場各具特色》，《四川農村日報》2013年4月3日。⑩劉運梓、宋養琰:《家庭農場在發達國家大量存在的原因》，《學習與思考》1984年第1期。《美國農場的發展現狀》，《新華網》2006年2月21日。尹成杰:《農業跨國公司與農業國際化的雙重影響》，《農業經濟問題》2010年第3期。