醫療糾紛行政調解制度研究

高 琴

南京中醫藥大學，江蘇南京 210046

當今社會正處于深刻的轉型當中，社會主體的多元化與利益關系的多樣化，反映到醫療衛生領域表現為醫療糾紛的大量出現[1]。醫療糾紛在性質上屬于民事糾紛[2]，是比較特殊的民事糾紛，涉及的醫學知識專業性強，而且關乎人的生命健康問題。這就使得醫療糾紛中的醫患之間的關系復雜，糾紛多元化。多元化的醫療糾紛需要協商、調解、訴訟等多元化的解決機制。調解在這些解決方式中占主導地位，而行政調解有中立性、專業性、高效性等特點，是醫療糾紛解決的重要手段。然而我國行政調解制度在法律法規上和實際操作中存在缺陷，影響醫患雙方糾紛解決方式的選擇，不利于醫患雙方矛盾的調和，甚至還會對社會的安定構成威脅，例如患者持刀進醫院砍殺醫生事件。因此，研究醫療糾紛行政調解制度，對于完善我國醫療糾紛行政調解制度，構建和諧醫患關系，具有重要的實際意義。

1 行政調解解決醫療糾紛的優勢

醫療糾紛是民事糾紛，因此從原則上講民事糾紛的處理方式對醫療糾紛處理都適用，但是根據我國在2002年頒布實施的《醫療事故處理條例》（以下簡稱《條例》）第四十六條規定:“發生醫療事故的賠償等民事責任爭議，醫患雙方可以協商解決；不愿意協商或者協商不成的，當事人可以向衛生行政部門提出調解申請，也可以直接向人民法院提起民事訴訟。”因此，醫療糾紛的處理方式主要有當事人協商解決、行政調解、司法訴訟三種方式。這三種醫療糾紛解決方式中，行政調解解決醫療糾紛有著協商、司法訴訟無法比擬的優點，筆者分析比較如下:

1.1 醫療糾紛的行政調解與協商兩種解決方式比較

1.1.1 行政調解主體具有中立性，更公平、公正

1.1.1.1 行政調解由第三方（衛生行政機構）作為調解主體，而協商是由當事人（醫患）雙方溝通解決。衛生行政機構是醫療機構的監管機構，有權對醫療機構的行為行使處分權，也有義務對醫療機構進行監管。醫療機構隸屬于衛生行政部門的管轄范圍內，其忌憚于衛生行政部門的行政權，會積極配合行政調解的實施。同時衛生行政部門是政府機構，執政為民，患方是老百姓，老百姓對政府機構比較信任，由政府機構來主持行政調解，老百姓放心。由此可見行政調解主體的中立性，而且它的中立性還有助于促進醫療糾紛的解決。

1.1.1.2 醫療糾紛中涉及到比較專業的醫學知識，患方一般都是不懂醫學知識的老百姓，如果他們采取和醫方協商解決的話，會出現兩種情況:一是當醫方發生醫療過錯或過失行為時，為了逃避行政處罰，選擇和患者私了，用錢堵住患者的嘴，這就給衛生行政部門的監管帶來困難，也不利于醫療服務水平的提高和醫學進步，還容易使人們形成“金錢萬能”的錯誤價值觀；二是在協商解決醫療糾紛中，醫方可能利用患方不懂專業性較強的醫學知識，為了降低自己的經濟損失，欺騙善良、可憐的患方，使的患方該獲得的權益打折。然而，行政調解主體的中立性能保證醫療糾紛處理結果更公平、公正，使醫方收到應該得到的行政處罰，保護處于弱勢地位的患方的合法權益。

1.1.2 行政調解人員具有專業性，更權威

衛生行政部門有關醫療糾紛的行政調解工作是由醫政處的工作人員負責的，這些人員在招錄時條件限制必須都是有醫學專業知識背景的同志才能報考，因此，醫療糾紛的行政調解員都是些學過醫學知識的人，由他們負責行政調解工作，既有利于保護不懂醫學方面知識的患方的權益，又能使具有不良企圖的醫方無機可乘，他們的處理結果權威性比較高，能使醫患雙方都心服口服。

1.2 醫療糾紛的行政調解與訴訟兩種解決方式比較

1.2.1 行政調解靈活、高效、低成本

醫療糾紛如果通過訴訟途徑解決話，在程序上、操作上都要按照法律法規的規定流程處理，這就使醫療糾紛的處理受到一些形式上的限制，因此，訴訟比較嚴格、繁瑣，而且耗時長。而行政調解則沒有太多的限制，只要患方向衛生行政部門提交申請材料，衛生行政部門受理后，即轉入調解流程，調解成功后雙方達成書面協議，協議簽字后生效，至此行政調解全部結束。由此可見，整個行政調解過程簡單，不會讓醫患雙方在形式上耗費太多的時間和精力，體現行政調解比司法訴訟解決醫療糾紛更高效。由于沒有法律法規在時間上、方法上、形式上對行政調解做過多的限制，這就使得行政調解要比司法訴訟更加靈活。此外，司法訴訟可能涉及到律師費、材料費、醫療事故鑒定費、司法鑒定費等，訴訟成本較高，而行政調解只涉及材料費和醫療事故鑒定費，因此，行政調解比司法訴訟成本要低。

1.2.2 行政調解采用妥協代替對抗，有利于構建“和諧”醫患關系

1.2.2.1 司法訴訟中醫患雙方是處于對立面的，患方盡力找醫方的過錯和過失之處，醫方盡全力為自己開脫責任，醫患雙方互相指責、互不相讓、相互仇視，這種對立的處理醫療糾紛的方式，容易激化醫患雙方的矛盾，不利于消除醫患雙方的心理隔閡，即使醫患雙方最終拿到法院的判決書，醫患之間的糾紛其實還是沒有從本質上徹底解決，他們可能還在互相埋怨，根本沒有握手言和。

1.2.2.2 我國傳統文化中“和為貴”思想比較濃厚，醫療糾紛調解機制，是指在中立的第三方的介入下，醫療糾紛雙方當事人自愿協商，達成和解，解決醫療糾紛的活動，包括衛生行政機關的調解[3]，即行政調解。由此可見，行政調解是本著自愿、互諒互讓、自治、自律的原則解決醫療糾紛，醫患雙方最終能夠心平氣和的達成一致意見，這有助于從心理上消除醫患雙方的心結，從本質上解決醫患之間的糾紛，有利于構建和諧的醫患關系，創建社會主義和諧社會。

綜上所訴，醫療糾紛的行政調解與協商、訴訟這兩種解決途徑相比較，主要具有中立性、專業性、高效性、和諧性等優勢。畢竟我國傳統文化中“以和為貴”和“管本位”的思想比較深厚[4]。然而，行政調解解決醫療糾紛的優勢沒有在醫療糾紛處理中顯現出來。自《條例》實施以來，通過衛生行政部門解決的醫療爭議案件是非常少的[4]。我國的這種行政調解解決醫療糾紛的衰微現象主要是由于行政調解制度的不足引起，接下來，筆者將深入地分析其存在的不足。

2 我國行政調解解決醫療糾紛存在的不足

2.1 法律法規層面的不足

2.1.1 醫療糾紛行政調解的范圍比較狹窄

按照《條例》的相關規定，衛生行政部門只負責對醫療事故糾紛案件進行調解。醫療糾紛包括醫療侵權糾紛和醫療合同糾紛，《條例》中第二條規定:“本條例所稱醫療事故，是指醫療機構及其醫務人員在醫療活動中，違反醫療衛生管理法律、行政法規、部門規章和診療護理規范、常規，過失造成患者人身損害的事故。”由此可見，醫療事故是屬于醫療侵權糾紛這一類的，是醫療糾紛的一種，其范圍要比醫療糾紛的范圍要狹窄。

2.1.2 行政調解協議的法律效力較弱

關于行政調解協議的法律效力，最高人民法院2009年7月公布的《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》（以下簡稱《意見》）第八條規定:“行政機關依法對民事糾紛進行調處后達成的有民事權利義務內容的調解協議或者作出的其他不屬于可訴具體行政行為的處理，經雙方當事人簽字或者蓋章后，具有民事合同性質，法律另有規定的除外。”該意見明確了行政調解協議具有民事合同性質，而具有民事合同性質的協議，沒有進行司法確認的話，法律效力是比較弱的，完全靠雙方當事人自律，一旦一方反悔，起訴至法院，法院受理后，行政調解協議將變成一紙空文。而且如果醫患雙方有任何一方不履行或部門履行協議的內容，法院不能強制另一方當事人執行，完全靠醫患雙方自律。

2.1.3 行政權介入比較被動

依照《條例》第二十條規定可以看出，當醫療機構發生重大醫療過失應該向衛生行政部門提交事故報告，在實際中，醫療機構為了逃避行政處罰或刑事責任，多采取的是隱瞞不報，用金錢和利益封鎖消息，抱有僥幸心理，認為只要不東窗事發一切安好。而且患方需要向衛生行政部門提交申請，衛生行政部門才會對醫療糾紛進行行政調解。從《條例》的規定可以看出，行政調解并不是解決醫療糾紛的前置程序，能否啟動有賴于當事人的自愿請求，缺乏主動性和強制性[5]。

2.2 實際操作中存在的不足

2.2.1 行政調解主體缺乏中立性

在我國，衛生行政部門是醫療機構的主辦、主管單位，公立醫療機構是政府辦的，屬于衛生行政部門管轄，私立醫療機構由衛生部門發證后才能運營，屬于衛生行政部門管轄。因此，醫療機構和衛生行政部門是老子和兒子的關系。這種管辦不分，使患者對衛生行政部門缺乏信任感，寧愿選擇訴訟途徑解決醫療糾紛，追求訴訟的權威性，而不愿申請行政調解，而且醫療機構也怕衛生行政部門抱著“求穩”的態度，而采取犧牲其所管轄的醫療機構的利益的手段，將行政調解的結果過多傾向于患方，因此，醫方也不愿行政調解。由此分析可以看出，我國的行政調解制度是缺乏中立性的。

2.2.2 行政調解員的積極性不高

在我國，醫療糾紛的行政調解員是衛生行政部門醫政處的工作人員，他們的工作職責范圍除了醫療糾紛的行政調解還有很多，例如醫療機構準入、醫療人員準入、血液管理、醫療廣告的監管、醫療機構監管等，由于他們的分管工作比較多，任務繁重，再加上沒有任何法律法規對衛生行政部門行政調解工作不作為或亂作為做出問責性的明文規定，因此行政調解人員對待醫療糾紛行政調解的態度多數是唯恐避之不及。此外，行政調解協議的法律效力較弱，當醫患雙方有一方起訴自法院，法院受理后，行政調解協議同時無效。這就意味之前的所有行政調解人員的努力都付之東流，這將嚴重打擊行政調解人員進行醫療糾紛行政調解的積極性。

2.2.3 行政調解缺乏高效的事實發現機制，效率低

醫學作為一門科學，有其自身的特點。在醫療活動中，患者所出現的不良后果到底是由于疾病本身的自然轉歸還是醫務人員的過失造成，現行的調解缺乏高效的事實發現機制[6]。這就需要醫療事故鑒定組織的協作，而醫療事故鑒定耗時長、患者對現行鑒定制度的不信任，導致醫療糾紛案件中，最終進行醫療事故鑒定的比較少。在沒有進行鑒定的情況下，醫患雙方在醫方是否存在醫療過失、是否構成醫療事故的問題上難以取得共識，由此引起的分歧成了調解的重大障礙。對此，現行調解機制尚沒有辦法進行化解，調解耗時大大延長，調解效率無法提高，行政調解在很大程度上失去了高效率這一重要價值[7]。

從以上分析可以看出，在我國行政調解沒能在醫療糾紛的解決中發揮其優勢和作用，尚且存在著一些不足之處。為了完善我國醫療糾紛行政調解體制，筆者從行政調解解決醫療糾紛的優勢從發，針對醫療糾紛行政調解的不足，提出了對應對策。

3 完善我國行政調解制度的對策

3.1 擴大醫療糾紛行政調解的適用范圍

目前，《條例》規定醫療糾紛案件只有被醫療事故鑒定組織鑒定為是醫療事故糾紛的，衛生行政部門才會對其進行行政調解。從前文闡述可知，行政調解既然比協商、訴訟兩種方式有諸多的優勢，那么為什么不將醫療糾紛行政調解的范圍拓寬，使行政調解的優勢惠及到更多的醫療糾紛案件的處理呢？當然，筆者也不贊同無限制的擴大醫療糾紛行政調解的范圍。筆者認為把除醫療事故糾紛以外的醫療意外、疾病的自然轉歸、并發癥等引發的醫患糾紛都可納入到行政調解的適用范圍之內，因為這些由醫療過失、過錯意外以外原因造成的醫療損害是無法預知、避免和防范的，患方不懂醫學知識，也可能一時不能接受自己或親屬發生醫療損害的事實，衛生行政部門作為第三方，又有醫學方面的專業人員，是可以從心理上和道理上疏導患方的，從而進一步解決這類型的糾紛。然而醫療故意引發的醫療糾紛，則可能涉及到刑事責任的追究，就不能將這類醫療糾紛納入行政調解的范圍之內。

3.2 賦予行政調解協議合同性的法律效力

從《意見》第八條規定的“法律另有規定的除外”，可以得出法律可以對行政調解協議的性質另有規定，由此，筆者建議，立法機關或有關部門可以在《條例》中，對醫療糾紛行政調解協議的法律效力予以說明，規定它像合同一樣，變更或撤銷需向法院提交合法的能證明協議中有不合法、不合理、欺詐等條款的證據，醫療糾紛行政調解協議才可變更或撤銷，否則，當一方不執行協議規定的內容時，法院可以強制執行。這樣的話，醫療糾紛行政調解協議一旦生效后，當事人的合法權益就有法律這個后盾做保障，即使一方反悔向法院起訴的話，也不會造成之前衛生行政部門所做的行政調解工作完全毫無意義的情況發生，使行政調解和司法訴訟銜接起來了，同時也有利于調動醫療糾紛行政調解員的積極性。

3.3 行政調解程序前置

由于行政權介入比較被動，醫患雙方不申請，可能會出現協商解決中醫方欺詐患方，和患方選擇訴訟解決糾紛的情況，會給醫方投機取巧的機會，給法院增加工作負擔，造成一些不必要的司法資源的浪費。可針對行政調解介入被動問題，設立行政調解前置制度，也就是將行政調解作為醫療糾紛訴訟前的必經程序[5]。這樣一來，一方面可以保護處于弱勢地位患方的利益；另一方面，衛生行政部門可以分流掉法院的一些工作。此外，還可以削弱醫患雙方對彼此的怨氣，因為行政調解程序前置后，若調解不成到當事一方訴訟前是需要一些時日的，而時間可以使人們恢復理智、心平氣和，這就有利于在醫療糾紛處理中，緩和醫患之間的關系，同時也有利于發揮行政調解的中立性優勢。

3.4 確立中立性的醫療糾紛行政調解主體，加強行政調解員隊伍的建設

在我國，衛生行政部門沒有專門只做醫療糾紛處理的行政調解員，醫療糾紛的行政調解員是衛生行政部門醫政處的工作人員，除醫療糾紛的處理之外，他們每天有很多的工作要做，而且這些人員沒有系統的衛生法方面的知識背景，而醫療糾紛的行政調解主要涉及到醫學、衛生法學這兩大學科方面的知識。因此，筆者認為，應該在衛生行政部門設立一個專門的醫療糾紛處理室，招納同時具有醫學和法學知識背景的人員填充此處室。現實中同時具備醫學和法學知識的人員是比較匱乏的，這方面也需要教育部門的努力。然而，目前比較可靠的解決方法就是從醫療機構選拔醫學人才和從衛生行政部門的醫政處選擇優秀工作者，安排這些人員進行衛生法學知識的培訓或再教育，然后將這些人填充到醫療糾紛處理室中，專門負責醫療糾紛的行政調解工作。這樣一來，行政調解的專業性、權威性、專門性都得到保障。

此外，還可以建立醫療行業自治性組織及自律機制承擔起參與醫療糾紛解決的職能。在許多國家和地區行業自治性組織在解決醫療糾紛方面發揮了明顯作用。一方面，醫療行業自治組織下設專門機構來處理醫療糾紛，例如，日本東京醫師會設立的醫療糾紛處理委員會就是專門處理醫療事故的醫事仲裁組織。另一方面，醫療行業自治性組織還可代表醫療機構與保險公司訂立責任保險合同，參與調解醫療糾紛等。這些經驗都值得我們借鑒[6]。

3.5 建立衛生行政部門對醫療機構的信息化監管制度

現在是信息時代，計算機技術應用涉及領域比較廣。經過多年的發展，我國醫院信息化建設已經取得了很大的成就，大部分醫院已經建立起了比較正規的醫院信息管理系統，實現了掛號、收費、發藥、病號入院、醫囑處理、出院結算、藥品的采購、入庫、出庫等的計算機管理[8]。筆者認為，衛生行政部門可以和軟件開發公司合作，在衛生部門的醫政處建立一個信息系統，這個系統至少具有監管衛生行政部門管轄范圍內的醫療機構醫院信息管理系統中的電子病歷這塊信息的功能模塊，負責每天將醫療機構電子病歷信息備份下來，醫療機構就沒有機會篡改、銷毀病歷，也沒有機會抵賴、欺騙患方，患方也沒理由無理取鬧。這種信息化的監管制度能夠最快、最真的還原事情真相，提高醫療糾紛行政調解處理的效率，同時可以使醫療糾紛的行政調解更加的公平、公正、權威。

在醫療糾紛發生率日益攀高的今天，行政調解制度作為一種中立性、專業性、高效性、低成本、和諧化的醫療糾紛處理手段，應該充分發揮它的這些特點和優勢，努力改善我國醫療糾紛行政調解制度的不足，使其特點和優勢能夠在我國醫療糾紛案件的處理中發揮最大的作用，為我國和諧醫患關系的建立創造條件。我們期待著立法機關、政府、衛生系統等在法律法規、政策、體制等方面的改革和完善，期待著醫患和諧、社會和諧、明天更美好。

[1]舒廣偉.論醫療糾紛行政調解制度之重構[J].中國衛生法制，2011，19（6）:49-52.

[2]耿莉.醫療糾紛的概念、性質和特點[J].中國衛生法制，2008，16（6）:33-34.

[3]戴斌，吳雪峰.論我國多元化醫療糾紛解決機制[J].安徽工業大學學報:社會科學版，2010，27（1）:14-16.

[4]趙云.也談我國醫療糾紛行政調解機制[J].中國衛生法制，2010，18（2）:52-55.

[5]曹實.淺談我國醫療糾紛的行政調解制度[J].中國衛生法制，2010，18（5）:56-59.

[6]雷欣成.論行政調解在民事爭議處理中的作用——以醫療糾紛為例[J].科教導刊，2012，（2）:86-88

[7]舒廣偉.現行醫療糾紛行政調解制度的實證分析——以安徽省某市為例[J].安徽大學學報:哲學社會科學版，2008，32（6）:41-44.

[8]李芹，王瑜，李華偉.醫院信息化建設的現狀及發展探討[J].中國新技術新產品，2012，（5）:29.