從“繁而全”到“簡而專”——從中美對比看我國土地儲備制度發展方向

□羅 明

土地儲備制度的建立對解決城市中閑置、廢棄、低效土地的利用，防止城市建設無序向外擴張，節約集約利用土地資源發揮了重要的作用。對比研究中美土地儲備制度，探索土地儲備發展規律，對進一步加強土地參與宏觀經濟調控，保障快速城市化所需建設用地，具有十分重要的現實意義。

中美土地儲備制度對比

土地儲備目的提高土地效率與增強土地調控

美國的土地儲備是指對城市閑置、廢棄和低效利用的土地，進行收購、整理、儲備，以備未來高效利用的行為。

早在上世紀60年代初期，美國就建立了現代意義上的土地儲備銀行。當時主要是為防止城市建設的無序向外擴張,調節土地市場價格，以及實現大規模愿景的宏觀調控。土地儲備銀行作為實施城市土地利用規劃的重要工具，有的還被賦予征地的權力。但這種由土地銀行享有的，以公共利益名義征地，儲備后又出售給私人的征地權，在美國曾飽受爭議。

近年來，美國很多城市中心區衰落、工業與商業地產不景氣，尤其金融危機以來，很多不動產因欠稅而廢棄。為振興城市舊城區，美國很多城市紛紛建立土地儲備銀行，截至2012年，大約有200多個城市建立了土地儲備銀行。土地儲備銀行的目標也逐漸變窄，由原來通過儲備土地控制土地市場的供應與需求，變成為專注使閑置、廢棄和拖欠稅款土地變成高效利用的土地。如消除由于閑置、廢棄和拖欠稅款對不動產造成的危害，排除重新利用這些不動產的障礙尤其是各種權利障礙，將不動產轉讓給新的高效利用者，儲備土地為未來之用等。

我國的土地儲備是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場，促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發，儲存以備供應土地的行為。

我國最早的土地儲備機構為1996年成立的上海市土地發展中心。2001年，國務院發布的《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》明確提出，為增強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購土地，金融部門要依法提供信貸支持。之后，土地儲備機構如雨后春筍般涌現，2003年底，土地儲備機構發展到1623家。

2007年，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合制定發布了《土地儲備管理辦法》。

2012年四部委下發了《關于加強土地儲備與融資管理的通知》，對儲備機構實行名錄管理。目前，全國已有2000多家土地儲備機構進入名錄。

我國土地儲備的目的主要在于：增強政府調控土地市場的能力，調控了土地供應總量、結構和時序；盤活存量土地，促進了土地節約集約利用；顯化土地資產價值，支持了國有企業改革；保證規劃的實施，促進了城市土地利用、布局和功能合理調整；提高土地價值，增加了政府土地收益；實行凈地出讓，助推了招拍掛出讓制度，促進了土地市場的發育。

儲備土地范圍城市存量土地與增量土地

美國儲備土地范圍主要是城市存量的閑置土地。以杰納西土地儲備銀行為例，儲備范圍包括：欠稅的不動產；政府或非營利機構需要利用和重新開發的不動產；不需要大幅整理即可入住的住宅類不動產；符合改善性拆遷標準的舊城區的不動產；閑置地產；社區革新和穩定發展計劃區域的不動產；土地集中開發計劃區域內不動產；通過在開放的市場上購買或租賃獲得土地。

根據《土地儲備管理辦法》，我國土地儲備包括：無償收回的土地。市、縣人民政府或國土資源管理部門依法無償收回國有土地使用權的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后，納入土地儲備。舊城改造用地。因實施城市規劃進行舊城區改建需要調整使用土地的，應由國土資源管理部門報經有批準權的人民政府批準，依法對土地使用權人給予補償后，收回土地使用權。對政府有償收回的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后，納入土地儲備。收購國有土地。土地儲備機構應與土地使用權人簽訂土地使用權收購合同，收購土地的補償標準，由土地儲備機構與土地使用權人根據土地評估結果協商，經國土資源管理、財政部門或地方法規規定的機構批準確認。完成收購程序后的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備。優先購買權的土地。政府行使優先購買權取得的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備。征地。已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備。

可見，我國土地儲備機構實際上主要儲備的是增量土地。

儲備土地的整理與維護重利用與重前期開發

美國地方法規規定，土地儲備銀行應對儲備土地進行保護、列單、分類和整理。如亞特蘭大土地儲備銀行可以經營、維護、保護、出租、租賃、維修、保險、改變儲備的土地。美國土地儲備銀行通常自己不對儲備土地進行整理，而是雇用第三方公司對儲備土地進行整治，以達到可供高效利用狀態。

美國土地儲備銀行在維護上還創新了很多模式，如近年來興起的城市農業、城市園藝、領養管護等方式，提高了儲備土地的利用率。

我國土地儲備機構負責組織開展對儲備土地的前期開發，為政府供應“凈地”提供有效保障。前期開發涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通信、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設的，通過公開招標方式選擇工程設計、施工和監理等單位，不得自己或通過下設機構進行工程建設。前期開發工程施工期間，土地儲備機構要予以監督管理，工程完成后，土地儲備機構要組織開展驗收，驗收工作參照相關工程驗收有關規定執行。

在儲備土地供應前，土地儲備機構可以對納入儲備的土地采取自行管護、委托管護、臨時利用等方式進行管護。土地儲備機構，經同級人民政府國土資源主管部門、財政部門同意，有權對儲備土地進行臨時利用：可將儲備土地或連同地上建筑物，通過出租、臨時使用等方式加以利用。臨時利用儲備土地的期限不得超過二年，且不得轉包。臨時使用儲備土地取得的收入，全部繳入同級國庫，納入公共預算，實行“收支兩條線”管理。

儲備土地的供應土地銀行自主權與地方政府行政權

美國對公共土地轉移限制較多，尤其城市中心區內因欠稅而閑置廢棄的地產，多數是沒有需求或流動性差的地產。土地儲備銀行可以消除這些地產上權利和實物上的障礙，增加不動產的流動性，成為政府的有力工具。如杰納西土地儲備銀行在土地轉讓中被賦予很大的自由裁量權，可以全權設立轉讓土地的條款和條件，但所有轉讓要按公平的市場價格進行。

我國儲備土地供應主體是市、縣國土資源管理部門。但市、縣國土資源部門根據需要，將儲備土地供應的前期工作，如出讓文件的準備、公告等事務性工作委托儲備機構或土地市場交易機構辦理。儲備土地進入實質性供應階段，則由市、縣國土資源管理部門依法實施供應土地的職能。儲備土地應優先用于保障性安居工程及其他公益性事業。儲備土地供應取得的收入首先繳入地方財政部門，后由財政部門將其中用于土地開發、補償等成本性費用支付給土地儲備機構。

未來，中國的土地儲備機構應成為土地儲備的主體。

土地儲備資金來源來源多樣化與銀行貸款

美國目前土地儲備資金主要來源有：社會基金資助。土地儲備的政府機構地位使其很容易拿到基金的資助。政府的專項補助資金。美國聯邦政府的社區穩定計劃，住宅基金等都是重要來源。土地出售收入。美國土地儲備銀行通常可以通過各種行政權力獲取低價土地，如欠稅土地等，使其得到很高的回報。特殊稅的征收。開發費的獲取。在美國如果土地儲備銀行參與社區房地產項目的開發，土地儲備銀行可以獲取項目總成本的7%～20%的開發費。租金收入。在當前經濟不景氣的形勢下，由于房地產融資難，提供穩定、高質量的房地產對穩定房地產市場發揮了重要作用，也成為土地儲備銀行的重要使命。銀行貸款。

我國土地儲備的資金依據《土地儲備資金財務管理辦法》主要有：財政部門從已供應儲備土地產生的土地出讓收入中安排給土地儲備機構的征地和拆遷補償費用、土地開發費用等儲備土地過程中發生的相關費用；財政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲備的資金；土地儲備機構按照國家有關規定舉借的銀行貸款及其他金融機構貸款；經財政部門批準可用于土地儲備的其他資金；上述資金產生的利息收入。

目前，我國土地儲備機構資金的60%～80%來自銀行貸款。

對我國土地儲備制度發展的建議

通過中美兩國土地儲備機構發展歷程、背景及收儲程序的比較，筆者提出以下幾項建議：

進一步明確土地儲備的目標和作用。美國的土地儲備機構早期作為實現土地利用規劃的手段，也被賦予了很多角色。但其幾十年的實踐證明，角色越多，政策支持越模糊，越容易失敗。儲備機構一定要“有所為，有所不為”，制定“量體裁衣”式的支持政策，才能實現設定的目標。

專注儲備城市閑置低效用地。

近年來，美國土地儲備銀行縮窄其目標，專注于城市閑置、低效利用土地，存量土地儲備占其總量的95%以上，而我國土地儲備機構存量土地不到30%。作為城市土地利用的重要工具，應更加專注城市內部低效利用的土地，推動土地的節約集約利用。

嚴控資金風險。美國土地儲備銀行資金主要來源于各級政府機構和社會團體的基金支持以及經營與出售不動產的收入，而我國土地儲備機構銀行貸款比例較高，風險較大。

加強信息與數據共享。美國土地儲備銀行對儲備土地潛力進行調查、列單、分類、評估，建立了以宗地為基礎的土地儲備信息系統,并及時與政府、社區、銀行等進行共享。我國要加快土地儲備信息系統建設，盡量實現數據與信息的共享，以實現土地儲備的最大效益。