負載有度:論環境法的生態承載力控制原則

馮 嘉

(蘇州大學法學院環境法研究中心，江蘇蘇州215006)

負載有度:論環境法的生態承載力控制原則

馮 嘉

(蘇州大學法學院環境法研究中心，江蘇蘇州215006)

可持續發展要求社會經濟適度發展的同時，環境質量不退化。為達到這一目標，在環境管理中就必須以生態承載力為標準判斷經濟發展的規模和速度是否具有正當性和合理性，這是化解經濟發展與環境保護矛盾的關鍵所在。環境法應當把生態承載力控制作為一項基本原則，要求人們對環境問題的預防應當以生態承載力為依據，確保向環境排放污染物的總量不得超過環境容量，并保證開發、利用自然資源不能超過生態環境在一定時期內的供給能力。這是對執法者在處理經濟發展與環境保護的矛盾中所享有的過大的自由裁量權的必要制約。然而，生態承載力控制原則的實施難度較大，除了需要立法的明文規定外，還應當注重研究、建立生態承載力的核算方法體系;此外，還應當對現行環境執法體制進行改革，促使地方環保部門在環境執法中擺脫地方保護主義的不當干涉，并積極加強公眾參與，通過公眾監督杜絕突破生態承載力的決策的制定和實施。

可持續發展;生態承載力;環境法;法律原則

實現經濟社會與環境保護可持續發展是制定并實施環境法律法規的最終歸宿，環境法制定的是否科學合理，要以可持續發展為標準，衡量環境法在實施中能否有效協調經濟發展與環境保護之間的矛盾。我國環境法以1979年《環境保護法》(試行)為標志發端以來，已經走過了30余年的歷程。在這30余年中，環境法體系不斷壯大，法律、法規、規章數量繁多，環境法學研究也呈現出繁榮鼎盛的局面。但與此形成鮮明對比的卻是環境質量每況愈下的嚴峻現實。目前的一個怪現象似乎是環境法制定的越多，我國的環境狀況就越惡劣。若以可持續發展觀為標準來衡量，很顯然，我國的環境法未能對達成可持續發展的美好藍圖起到應有的促進作用，環境法與實施的現實狀況與可持續發展理想之間產生了難以逾越的鴻溝。人們不禁要問:這到底是為什么?

筆者認為，我國的環境法治現狀之所以偏離可持續發展，與對可持續發展概念的理解表面化、膚淺化不無關系。可持續發展是環境法的立法目的，任何一部環境法律和法規的制定都以實現經濟社會與環境保護可持續發展為目的。然而，目前法學界對可持續發展概念的理解仍然停留在初始概念的階段，認為經濟發展與環境保護一對可以協調的矛盾，但對如何協調二者的矛盾以及實現可持續發展應遵循哪些基本思路和基本策略等還沒有形成清晰和完整的認識。這樣導致的直接后果就是各環境法律法規普遍將可持續發展作為要實現的目的，但立法者和執法者實際上都不清楚如何才能通過法律的實施來實現可持續發展。法律條文的內容對于如何解決經濟發展與環境保護的矛盾總是表現出模棱兩可或軟弱無力，過多的自由裁量權被賦予基層執法者，當環境保護遇到強大的經濟發展需求及地方政府對GDP的強烈渴望時，前者讓位于后者就成為理所當然的事情，而最終遭殃的只能是生態環境及生活在其中的公眾的權益。

因而完善我國的環境法，應當首先對可持續發展概念進行重新和深入的認識，以法學思維對其進行解構。然后分析環境法為實現這一目的在制度設計上應當遵循的基本策略和基本方法，即環境法的基本原則。當原則確定后，環境法制度及規則體系就可以以體現可持續發展權利義務要求的法律原則為指導進行構建。筆者認為，這是在法學研究上解決我國環境法治背離可持續發展要求的基本途徑。

1 可持續發展概念重解

1.1 可持續發展的基本要素

對于什么是可持續發展，最為權威的定義莫過于前挪威首相布倫特蘭夫人在《布倫特蘭報告》中對其做的界定。可持續發展是“既滿足當代人的需求，又不損害子孫后代滿足其需求能力的發展”。［1］這個定義雖然經典、鮮明，卻被一些學者評價為“有些空泛”、“無技術意義”［1］。言下之意，這個定義缺乏可操作性，對于人們認識到底什么是可持續發展缺乏具體的指導意義。然而法學強烈的實踐性決定了對可持續發展的理解不能僅僅停留在空泛的口號或理念的層面，作為環境法目的而存在的可持續發展應當能夠為人們利用權利義務分析的方法解決環境保護和經濟社會發展的矛盾問題提供初始的接入口。法學是有關利益分配的學問，法學關注的核心問題是利益，因此以法學的研究視角看待可持續發展，也應當以利益這個核心作為突破口。

另有學者通過研究，認為可持續發展這個概念的內涵可以被拆分為五個基本要素，具體包括:環境與經濟是緊密聯系的;代際公平(不要斷子孫的路);代內公平(社會平等);一方面要提高生活質量，另一方面要維護生態環境;公眾參與。［1］48筆者認為，上述關于可持續發展概念五要素劃分的觀點，較為完整、全面地闡釋了可持續發展的內涵。理由在于:第一，這種認識表明了環境保護與經濟發展的關系，認為二者是有緊密聯系的，而且認為生活質量的提高與保護生態環境不是絕對的矛盾。這樣的認識與可持續發展關于經濟與環境關系的基本認識相一致。第二，這種認識還揭示出可持續發展觀的最為可貴之處，那就是說明了可持續發展觀之所以認為經濟發展與環境保護在根本上可以協同共進的理由，即它重視公平問題的解決。經濟發展與環境保護之間的矛盾，說白了就是公平問題，包括代際公平與代內公平。解決好這兩個公平問題，實際上就解決了經濟發展與環境保護的沖突。第三，這種認識還說明了實現可持續發展的人力資源保障問題，那就是公眾參與。由于這種觀點具有上述優點，尤其是強調了公平的內涵，因此為我們從法學研究的角度開展對可持續發展觀的認識和研究提供了良好的基礎。

1.2 對可持續發展概念的法學解讀

以法學的研究視角看待可持續發展問題，應當找尋其中可能涉及的利益分配問題。將可持續發展的各項要求以利益分析的方法予以轉化。

首先，可持續發展認為環境保護與經濟發展是不相矛盾的，因此在可持續發展觀看來，不能以經濟發展為借口而大肆污染、破壞環境。在承認并遵守可持續發展要求的社會中，環境質量是不能退化的。這就是“一方面要提高生活質量，另一方面要維護生態環境”的要求。可持續發展是以實現環境資源持續利用、生態環境持續改善和生活質量持續提高、社會經濟持續發展的一種發展形態。有學者認為，在可持續發展中，經濟是地球生態環境系統的一個子系統。“經濟發展的規模和增長的速度(流量)，從原材料輸入作為開端，然后轉化為商品，最后形成廢物輸出的流程，都限于地球環境資源系統的再生和可吸收的容量范圍內。可持續發展就是經濟子系統的增長規模絕對不能超出地球生態環境資源系統可以永久持續或支持的容納范圍”［2］。在這里，生態承載力的概念被提出。以生態承載力為依據確定人類行為的度是可持續發展的內在要求。要實現可持續發展，在確保經濟發展的前提下環境質量不退化，就必須要求人類行為的度不超過生態承載力。從利益的角度考慮，與經濟利益相比，環境利益的維護同等重要。環境法制定和實施的基本宗旨之一就是確保經濟系統得到充分支持的前提下，環境質量不退化，社會公眾的環境利益得到充分滿足。因而一切社會經濟發展都不能超過環境容量的極限，不能超越生態環境的承載力。生態承載力是否被突破就成為衡量環境法立法目的設定是否科學和檢驗環境法實施效果的重要標準。

其次，可持續發展關注公平問題。不能因為當代人無限度的發展欲望而葬送子孫后代生存和發展的能力，當代人在發展的同時，要為后代人留下充分的可供享用的生態環境和自然資源。法律是當代人的法律，因為法的主體——人必須具有相應的行為資格和行為能力，而后代人尚未出生，后代是哪些人也是不可能在當代確定的，因此法律不可能直接在當代人與后代人之間做出有關經濟利益或環境利益的權利義務分配，但這并不意味著法律在為后代人利益著想這件事情上毫無作為。法律可以通過限制當代人的行為，給當代人開發利用環境資源的行為附加義務的方式為后代人享有并行使相應權利提供一種可能性。那如何確定我們所附加的上述義務或限制是否是科學、合理和可行呢?答案還是生態承載力，只要我們當代人開發利用環境資源的行為不超出生態承載力的限度，則環境就會依然按照自己特有的規律有序運行，后代人也就有可能享有本該屬于他們的環境與資源。從立法目的的角度考慮，這同樣要求環境法的制定和實施要促使環境質量不退化這一目標的實現。

可見，生態承載力成為實踐中把握可持續發展的重要參考標準，環境法應當把生態承載力作為衡量并限制人類開發、利用環境資源行為的根本尺度。聯合國有關可持續發展的研究報告認為，可持續發展“是生存不超過維持生態系統承載力的情況下，改善人類的生活品質。”［3］也就是說，社會主體享有開發、利用環境資源的經濟權利，但同時也必須履行相應的義務，即尊重自然規律，在生態承載力限度內行使對環境資源的開發和利用權利。

2 生態承載力及其理論基礎

生態承載力(Environmental Carrying Capacity)又稱環境承載力、環境負載定額或資源承載力，是指“在某一時期，某種狀態或條件下，某地區環境資源所能承受的人類活動作用的閾值。”［4］簡單說來，生態承載力是指為使環境正常發揮其生態功能，某地區環境資源所能承受的人類活動作用的最高極限。有學者指出，生態承載力既不是一個純粹描述自然環境特征的量，也不是一個描述人類社會的量，“它反映了人類與環境相互作用的界面特征，是研究環境與經濟是否協調發展的一個重要判據。”［5］

生態承載力是生態學中的一個重要概念，以生態承載力為標準控制人類對環境的經濟開發利用行為是生態系統負載定額律的一項基本要求。負載定額律是指，一個生態系統只能供養一定的生物量和承納一定的污染物。當生態系統供養的生物量超過其承載能力時，它就會萎縮，乃至最終解體;當向生態系統排放的污染物超過其自凈能力時，生態系統就會被污染;當對生態系統施加的外界沖擊的周期短于它的自我恢復周期時，生態系統也將因不能自我恢復而被破壞。因此，為了保護環境和生態平衡，必須使生態系統供養的生物數量不超過其生物生產能力，必須確保排入生態系統的污染物不超過生態系統的自凈能力，還必須使對生態系統的沖擊周期長于其自我恢復周期。［6］7－8可見環境并不是容不得污染物，也非承受不了任何的人類開發利用。生態平衡始終是動態的平衡，對人類來說，環境的功能和價值恰恰主要體現在其能夠消納一定量的污染物，并允許對自然資源的適度開發利用。但環境消納污染物的能力不是無限的，人類開發利用自然資源的行為也不應當是無度的。對于人類排放污染物及開發利用自然資源的行為，環境總有一定的“忍受”極限。在這個限度內，環境是能夠自我更新、自我維持、自我延續，仍然能夠按照自身特有的發展規律運行，但一旦這個限度被突破，則生態平衡將被打破，環境污染、破壞所產生的生態惡果便會逐一顯現。“當今環境問題，大多是人類活動超過了環境承載力的極限所造成的”。［5］因此人類向環境排放污染物和開發利用自然資源的行為，應當有度的限制，不能超過環境的“忍受”極限，即生態承載力。在自然科學中，生態承載力是衡量人的行為能否對生態環境產生不可逆轉的不利影響的重要參照系。

在有關環境資源的社會管理中，生態承載力概念的重要性在于，“從本質上反映了環境與人類社會經濟活動間的辯證關系”，“使環境與人類活動間建立了聯系橋梁，使環境與社會經濟的協調有了宏觀準則。”［7］因而生態承載力可以成為把握環境與社會經濟關系的重要標準和尺度。

3 生態承載力控制原則的概念

自然科學的研究表明，應當以生態承載力為依據控制人類開發、利用環境資源的行為，以保持生態環境正常、穩定運行的狀態。這是自然科學研究成果對人類行為提出的要求，而能夠最有效地對人的行為進行調整的規范就是法律，因此以生態承載力為依據確定人類行為的度這個自然科學結論就天然的需要與法律結合。在此，筆者將這個自然科學的結論上升為一項環境法原則，即生態承載力控制原則。該原則是指為了維護生態平衡，要求人類無論是向環境排放污染物還是從環境中獲取用于生活和生產的物質資料，都應當以生態承載力為界限，不能超過生態承載力而向其排放污染物或攫取自然資源。

3.1 生態承載力控制原則的內涵

3.1.1 環境問題的預防應當以生態承載力為依據

環境法秉持預防為主的原則，在環境問題產生之前應當以生態承載力為標準規劃、設計和限制人的經濟社會行為，避免突破生態承載力的現象的發生。這一管理要求主要體現在環境影響評價制度中。在環境影響評價結論的基礎上，環境管理機關可以通過行政許可的方式對一項具體的開發利用活動提出允許、禁止或修改方案的管理要求，在活動實施之前將環境問題產生的可能性降至最低。實踐證明，環境影響評價是最為有效的根治環境問題的管理手段，在我國環境法律制度體系中具有非常重要的地位。然而環境影響評價制度在實踐中能否對環境問題的發生發揮有效的預防作用，在很大程度上取決于環境影響評價與生態承載力的契合度。

在項目決策中，工程技術人員需要根據項目所在地的生態環境狀況和項目的特點等，衡量該開發利用項目與當地生態環境的關系，其解決的主要問題是某開發利用項目實施后，是否可能對生態環境帶來消極且不可逆的影響以及影響到底有多大。這樣一個技術評估結論對環境管理機關行政決策的做出具有重要的參考價值。而該技術評估結論必須以當地生態系統的承載力為重要的技術依據，因為上述結論的做出，實質是分析當地生態系統對人的經濟社會行為的承載能力。如果通過預測認為人的開發利用需求超過了當地生態系統的承載力，則意味著如果該開發利用行為實施，則必然導致周圍生態系統的崩潰或退化，引發生態失衡。因而生態承載力理應成為做出環境影響評價結論的技術依據，否則就難以做出科學、客觀的環境影響評價結論。環境影響評價技術研究成果普遍認為生態承載力評價應當成為衡量區域開發活動與區域環境系統結構協調程度的判據。［8］這一技術要求體現在法律制度中則表現為環境法應當明確規定環評工程技術人員在環境影響評價中有根據生態承載力做出環境影響評價結論的義務，環境管理機關則有根據生態承載力做出行政許可決定的義務。如果通過技術分析認為人類的開發利用行為實施后有可能導致當地生態承載力被突破，則對該開發利用行為的環境影響評價結論應當是否定的，而環境管理機關也應當據此做出不予許可的決定。這是結合預防和生態承載力手段根治環境問題的關鍵。

3.1.2 向環境排放污染物的總量不能超過環境容量

環境容量是生態承載力在環境污染防治中的具體體現，是保證環境生態功能正常發揮的前提下，環境容納污染物質的最大負荷量。如果污染物的排放量高于環境容量，則意味著環境不能消納更多的污染物質，環境污染的現象出現，環境自身的結構體系、生態功能將被破壞，生態平衡將被打破。因而該原則要求人們在行使相關經濟權利的同時，必須承擔確保因其行為所排放的污染物的總量不超過環境容量的義務。

這種義務首先是私法上的適當注意義務，即任何權利的行使都不得以侵害他人合法權利為代價。發生環境污染，最直接的受害體當然是環境自身，但環境會將這種不利影響的后果間接地“傳達”給人類，使人的財產權甚至是健康權、生命權受到侵害。發生環境污染，從私法的角度來說，絕不僅僅是污染行為的實施者與環境之間的關系，而是污染行為的實施者與污染受害者之間的利益關系。為了避免環境污染造成不特定公眾的財產權、健康權和生存權受到侵害，法律要求向環境排放污染物質的人必須盡到適當的注意義務，對排放的污染物質進行盡可能的回收、處理和重新利用。判斷“適當”依據的是特定國家機關依職權制定和實施的環境質量標準。“環境質量標準是確定環境是否被污染以及是否應讓排污者承擔相應法律責任的根據”是根據總量控制的要求制定的，因此根據環境質量標準，一旦造成環境污染，則說明環境容量被突破，排放污染物質的人沒有盡到相應的注意義務，應當承擔民法上的損害賠償和恢復原狀的法律責任。

其次，這種義務還是公法上的強制義務，要求排放者排放污染物必須符合污染物排放總量控制標準的要求。污染物排放總量控制標準是“以環境容量為根據而為污染源規定的排放污染物的數量限額。常以一定時間內排放污染物的總量表示。”如果說生態承載力、環境容量是相對寬泛、抽象的概念，在實踐中難以直接依其對行為人的排污行為做出合法與否的判斷，則污染物排放總量控制標準就是生態承載力和環境容量的具體量化表現。這種公法義務的承擔，是通過行政許可的方式分配給每一個排污者定量的污染物排放指標而實現的，許可證所規定的污染物排放指標就是法律允許該污染者向環境排放污染物質的最大量。通過對每一個污染者排放總量的控制，實現一定區域內污染物質排放不超過該地區環境容量的目標。向環境排放污染物不得超過環境容量，不僅是私法上的注意義務，還是行為人必須履行的公法義務。只有這樣，才能有效確保環境容量不被肆意突破，防止環境污染的發生。這意味著排污者一旦超過污染物排放總量控制標準或許可證規定的排放量排放污染物，就構成公法上的違法行為，應當追究相應的行政及刑事法律責任。

3.1.3 開發、利用自然資源不能超過生態環境在一定時期內的供給能力

生態系統除了消納人類排放的污染物外，還是人類獲得生產和生活資料的重要場所，向人類提供自然資源。自然資源的開發利用也必須遵循生態承載力，對開發利用自然資源的數量、頻率等進行限制，確保人類對自然資源的開發利用規模與幅度都不超過自然資源的自我更新和自我恢復能力。生態環境的供給能力是生態承載力在自然資源開發、利用方面的具體體現，它是指生態環境最大限度滿足人類生產、生活對自然資源需求的能力。人類的生存和發展必須依賴消耗一定量的自然資源，但自然資源的供給能力是有限的，而人類發展的欲望卻是無限的，因此很容易形成人類開發利用自然資源的強烈需求與自然資源供給能力不足之間的緊張矛盾。為了避免環境破壞和生態失衡，要求人類開發自然資源的需求必須向自然資源的供給能力妥協，人在享有并行使開發、利用自然資源的權利的同時，必須履行相應的義務，使自然資源在被開發后仍然具有持續更新和恢復的能力。

這種義務主要是公法上的強制義務，要求自然資源的開發利用者開發利用自然資源必須符合特定的要求，如開發利用的時間、地點、工具、方法、開采的自然資源的種類、數量、頻率及開發利用者的資質等。這些要求一般都通過發放行政許可證的方式具體落實到每一個開發利用者身上。體現在法律上主要是各種自然資源開發利用許可證，包括森林采伐許可證、取水許可證、采礦許可證、漁業捕撈許可證、狩獵許可證、野生植物采集許可證等。各種類型的自然資源開發利用許可證規定的自然資源開發利用總量都必須依據當地的生態承載力進行準確核定，經過許可證核定的自然資源開發利用總量就成為界定開發利用者是否合法行使法律賦予的自然資源開發利用權的界線。在許可證規定范圍內從事的開發利用行為受法律保護，而超過許可證規定的開發利用行為則應當受到法律的嚴懲。如果開發利用者沒有遵守行政許可證規定的義務性要求，則要承擔相應的行政或刑事法律責任。

3.2 在環境法中確立生態承載力控制原則的必要性

在我國的現行環境法中，生態承載力還未成為法律協調經濟發展與環境保護矛盾的基本參照系，上述二者矛盾的協調仍較大程度地依賴個案中當事人或決策者的自由裁量，而自由裁量權的行使則缺乏最為基本的標準制約，這必然導致在個別情況下環境保護讓位于經濟發展，環境質量惡化在所難免。在協調經濟發展與環境保護矛盾關系這個問題上，執法者享有了過大的自由裁量權，其之所以經常做出背離公眾生態環境利益的行政決策，與自由裁量權行使缺乏合理制約之間存在莫大的聯系。自由裁量主義具有閃光的一面，允許法官和執法者在法律規則之外根據公平、正義之觀念對案件做出合乎情理的裁判是化解法律規則僵化、刻板、滯后、模糊等缺陷的一劑良方，但其容易導致裁量權的無度濫用。根據學者的研究，破解上述謎題的關鍵在于在肯定自由裁量權的同時對自由裁量權的不當行使形成有效制約，法律原則應運而生［9］。即便執法者或法官在特殊案件中可以不依據僵化、保守及滯后的法律規則做出裁判，但也必須受到抽象的法律原則的制約。法律原則是立法者對公平、正義等價值觀念的集中表述，同時也代表著立法者對如何分配權利與義務這樣一個問題的基本思考。有法律原則的存在，就可以確保執法者和法官在行使自由裁量權時對案件所作的裁判仍然是法律內的裁判，只不過此時做出裁判的依據不再是法律規則，而是法律原則。這樣可以有效避免法外施刑，避免人治的出現。

目前生態承載力控制還不是法律所規定的基本原則，其內容要求也不具有強制性。完全放任執法者自由決斷如何處理經濟發展與環境保護之間的矛盾，經常導致社會公眾的生態環境利益受到侵害，因而有必要以生態承載力控制原則對執法者的自由裁量權進行適當制約。生態承載力控制原則就好比一個套在執法者頭上的“緊箍咒”，是自由裁量權合法行使的邊界，執法者作出自由裁斷時必須遵循該原則確定的法律義務，不得以發展經濟為由而使生態環境遭到不可逆轉的污染和破壞，否則即構成對強制性義務的違反。

4 生態承載力控制原則的貫徹實施

4.1 生態承載力控制原則在我國環境法實施中的現狀

關于生態承載力控制，目前尚未有任何法律法規明確地提出類似的原則，也沒有任何法律法規將生態承載力控制作為構建法律制度的基本指導因素。我國現行的環境法沒有充分注重生態承載力的重要性。這主要體現在以下幾個方面:

首先，環境影響評價制度的實施缺乏生態承載力的支撐。雖然生態承載力在理論上應當成為做出環評技術結論和進行審批決策的重要參考依據，但遺憾的是我國現行有關環境影響評價制度的法律法規并沒有對此做出明確的規定。《環境影響評價法》和《建設項目環境保護管理條例》關于環境影響評價制度的規定，側重于制度的適用范圍、評價的程序、管理機關的權力、公眾參與和法律責任等內容，而沒有對做出環境影響評價結論的依據或參考指標做出任何規定。目前只有原國家環保總局頒布實施的《規劃環境影響評價技術導則》(試行)(HJ/J 130—2003)規定了生態承載力分析是規劃環評的技術方法之一，并對生態承載力分析的概念和基本程序進行了大致界定。但該技術導則屬于推薦性的環境標準，其適用不具有強制性，只具有一定的參考價值，因而生態承載力分析仍然不是做出環境影響評價結論的基本依據。從現行法律法規的規定可以看出，立法者將做出環境影響評價結論的權力完全地賦予了環評技術人員。從問題的本質來說，環評結論貌似是一個純粹的技術問題，而無關法律。但如果不對環評技術人員的評價行為設定基本的義務要求，如必須遵循生態承載力，則其權利的行使必然是漫無邊界的。生態承載力控制原則要求凡是有可能突破生態承載力的經濟社會行為都不得進行，必須予以禁止，因而如果一項人類活動的影響有可能超過生態承載力，則其環評結論的做出就不再是一個單純的技術問題，而成為一個重大的社會和法律問題。對此，由法律對如何做出環評結論的基本要求做出強制性義務規定就成為理所當然。

此外，我國現行環境法對環境影響評價制度的規定也主要是形式或程序上的義務要求，對環評審批決策如何做出，立法者也賦予了審批機關過多的自由裁量權。法律允許環評審批決策與環境影響評價結論不一致情形的存在，即使環境影響評價結論對某項開發利用活動持否定觀點，行政審批也可以允許該開發利用活動進行。這實際上使環境影響評價的程序意義大于實體意義，一項開發利用活動只要進行了環境影響評價并拿到了行政許可決定，則無論其對環境的影響有多大多深，都可以合法地開展，而這必然導致生態承載力被突破，引發環境污染和生態破壞。

其次，我國環境標準體系中缺乏污染物排放總量控制標準。污染物排放總量控制標準是在污染防治領域確保環境容量不被突破的重要管理依據，對于維系生態承載力的重要性不言而喻。然而，在我國現行的污染物排放標準中，濃度控制標準多，總量控制標準少［10］。濃度控制標準常以某種污染物在其載體中的百分比表示，是以經濟技術可行性為根據而為污染源規定的排放標準。其在制定過程中更多考慮的是經濟技術水平和環境管理現狀，較少關注生態承載力。在濃度控制標準下，即使每個污染源達標排放，也會因污染源過多而造成嚴重的環境污染;此外，濃度控制標準還會導致管理漏洞，一些企業會采取稀釋排污的方法規避本應承擔的法律義務。因而，濃度控制標準對于抑制環境污染來說并不能發揮足夠的作用，實踐中需要更多的總量控制標準以彌補濃度控制標準的諸多局限性。

雖然從理論上說污染物排放標準應當服務于環境容量和總量控制，但在立法和執法實踐操作中，無法保證總量控制的濃度控制標準卻成為污染物排放標準的主體，這說明絕大多數污染物排放標準都是環境利益服從于發展要求的產物，現實中我們的環境立法并沒有把生態承載力作為評價人的行為的根本準則。可持續發展要求經濟利益的取得必須以生態承載力為基礎，但如果此時經濟利益戰勝了生態承載力而成為唯一主導標準的話，那么可持續發展還有實現的可能嗎?

再次，排污許可證制度難以推行。排污許可證產生的初衷就是為了貫徹污染物排放總量控制。當一個區域的環境容量被核算出來后，就可以通過排污許可證的方式將核定的排污配額分配給該區域內所有的污染源，排污許可證核定的排污配額就是污染源排放污染物的最大量。如果所有污染源都能在排污許可證規定的排污配額內排放污染物，則該區域的環境容量就不可能被突破，環境污染就不會發生;超出配額排放污染物的行為是違法行為，應當承擔相應的法律責任。排污許可證制度是非常有效的污染控制制度，能夠有效地把握住生態承載力，杜絕環境污染。但實際上，排污許可證制度在我國的實施狀況不容樂觀，造成問題的主要原因是排污許可證制度的實施脫離了總量控制要求。

目前我國已經有一些法律、法規對排污許可證制度做出了規定，如《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《水污染防治法實施細則》和《淮河流域水污染防治暫行條例》等。但上述有關排污許可證制度的規定都十分原則，只是提出了排污許可證的基本管理要求，缺乏進一步的操作措施，在發證主體、許可條件、程序、法律責任方面尚缺乏規定。如《大氣污染防治法》第十五條規定大氣污染物排放許可證制度適用于主要大氣污染物排放總量控制區，而主要大氣污染物排放總量控制的具體辦法由國務院規定。大氣污染物排放許可證制度實施的關鍵就在于國務院規定的總量控制辦法，但現行《大氣污染防治法》自2000年修訂以來至今，國務院始終沒能出臺相關的總量控制辦法，這就導致法律所規定的排污許可證制度無法與總量控制相掛鉤。從總體上說，目前排污許可證制度建設方面，立法滯后于實踐。這樣的法律規定必定不能對執法實踐產生多大的指導和促進作用，排污許可證在一些地方甚至成為可有可無的東西。有很多排污者認為排污許可證有無一個樣，存在不依法申請排污許可證、不按照許可證規定的總量排放污染物，擅自更改排放污染物的方式和排污去向，發生變更后不及時申請變更及不參與年審等違法現象［11］。另外，體現市場經濟規則的排污許可證交易在我國的推行也舉步維艱，利用市場機制進行污染物總量控制的美好理論設想難以變為社會現實。

可見，我國現行環境法并沒有十分注重生態承載力在貫徹實施環境法律制度中的重要作用，導致法律制度的實施難以取得預想的效果。

4.2 貫徹實施生態承載力控制原則的思路

在環境法中貫徹實施生態承載力控制原則，首先需要立法明文規定該原則，并將其內容要求在法律制度的構建中予以體現。然而，該原則的貫徹實施絕非如此簡單，還必須考慮實施該原則的技術及社會和政治背景，需要通過技術的完善、環境執法體制的改革等為該原則及體現該原則要求的環境法律制度的實施創造良好的前提條件。具體來說包括以下兩個方面:

4.2.1 完善生態承載力核算的技術方法體系

生態承載力數值的精確核算是一項技術難度非常大的工作。生態系統時刻處于變化之中，各種生態系統之間存在著極為復雜的物質和能量流動，其邊界也很難界定清楚，目前世界各國還沒有一套成熟的關于生態承載力精確核算的標準方法，這對體現生態承載力要求的各項環境法律制度的實施提出了嚴峻的挑戰。如《中共中央、國務院關于加快水利改革發展的決定》中提出要在我國實行“最嚴格的水資源管理制度”，建立水資源管理“三條紅線”，包括水量開發利用紅線、用水效率紅線和水功能區限制納污紅線。可以看出，這“三條紅線”都是水資源承載力的具體表現，理應成為水資源管理的標準依據，是水利部門發放取水許可證的基本依據。然而，水利部門在水資源管理實踐工作中卻普遍反映不知道如何清晰劃定本流域或本行政區域的“三條紅線”，尤其是水量開發利用紅線和水功能區限制納污紅線的劃定，更是一筆糊涂賬。這樣，水利部門在“三條紅線”管理的操作中，一般憑借主觀判斷而隨意劃定管理紅線，有的甚至干脆不予理睬管理紅線。這樣，取水許可證的發放就完全憑借水利部門的主觀意愿，在經濟發展的迫切需求下，取水許可證的發放大多不能符合水資源承載力的要求，合法取用水資源卻造成水資源枯竭、水生態系統被破壞的現象屢屢出現。因而，筆者建議國家應當盡快組織開展生態承載力核算的專題研究，明確規定統一、權威的生態承載力核算方法體系，為環境法律制度的實施鋪平道路。

4.2.2 盡快改革現行環境執法體制

以生態承載力控制經濟發展的速度與規模是實現可持續發展的必由之路，但在短時期內這必然會很大程度上抑制GDP的快速增長，因而它的貫徹實施會遭遇一些地方政府或明或暗的抵制。在目前我國的中央和地方分稅體制下，各級地方政府已經儼然被塑造成了市場經濟的積極參與主體，通過市場競爭參與資源和收益的分配。有學者認為，我國的市場經濟不同于西方模式的市場經濟，最大的區別在于這是一種“三維的市場經濟”，企業是市場競爭的主體，中央政府是市場的宏觀調控者，而由于地方利益的存在，致使各級地方政府從單純的中央在地方的代理人轉變成為經濟發展的追求者，各地方政府之間也存在著激烈的市場競爭關系，成為名副其實的“企業發展總公司”。［12］在這種關系模式中，地方政府基本上以企業利益代言人和保護者的角色而自居，為了追究GDP的增長和地方財政收入的增加，大多數地方政府是很難真正站到環境保護的立場上思考問題的。盡管“可持續發展”、“科學發展觀”不斷地被提及，但實際上他們大多選擇的發展模式仍然是竭澤而漁，以環境資源和子孫后代的長遠利益為代價換取眼前的飛速發展。

同時，地方政府在法律的實施中又通常充當著中央政府在地方的代理人的角色，絕大部分環境保護職能都由地方政府來行使。對于如何處理經濟發展與環境保護的矛盾，地方政府享有很大的自由裁量權。當環境保護遭遇經濟發展，其后果就可想而知了。因而即便是法律規定了體現生態承載力控制原則要求的環境保護許可證等制度，其在地方的貫徹實施對于抑制強大的經濟發展欲望來說仍然顯得力不從心。在一些地區，各環境和資源管理部門在發放環境保護行政許可證時，明知許可證規定的配額已經超越了當地生態系統的承載能力，但為了地方GDP和稅收的增長，仍然予以發放，環境污染和生態破壞后果的發生難以避免。

我國的地方各級環保部門隸屬于地方政府，其人事、財政等重大事項均由地方政府控制，因而在面對經濟發展與環境保護的重大決策時，其很難獨立地行使決策權，難以擺脫地方政府的干擾而做出真正有利于可持續發展的決策。因此，有必要改變現行環境行政管理體制，通過垂直管理或環境執法機構專門化等方式加強環保部門的獨立性［13］。

此外，應當強化公眾對環境保護的參與。在民主政體中，公眾是制約公權力不當行使的重要力量。即便環境行政管理體制不做出根本的變革，只要加強公眾參與的作用，就能很大程度上制約地方政府在經濟發展和環境保護矛盾的處理上過大的自由裁量權。通過環境立法，需要明確規定公眾的環境信息知情權和環境決策參與權，同時需要對地方政府、職能部門和污染企業施加更為明確的信息公開義務，通過信息公開與公眾的廣泛參與，確保決策制定的公開化和民主化，防止侵害公眾生態環境權益的決策的做出;此外，還需要明確賦予公眾以環境侵害救濟權，使公眾不僅能夠因身體健康和財產安全受到侵害而向污染者提起訴訟，還能因公眾的生態環境權益受到侵害而提起環境公益訴訟。在環境公益訴訟中，公眾可以對違反生態承載力控制原則的不當決策提出質疑，也可以對違反生態承載力控制原則的開發利用行為提出控告，請求法院判決予以撤銷和制止。

生態承載力控制來源于自然規律，是人類在獲得自身發展的同時必須履行的義務要求，是正確處理經濟發展與環境保護矛盾的關鍵所在，因此其有必要上升為環境法的基本原則，其內容要求應當體現在環境法律制度中，成為社會主體普遍遵守的法律義務。對立法者而言，應當研究總量控制的操作程序和具體方法，將生態承載力規定為社會主體行使自由經濟權利的界限;對執法者而言，應當嚴格遵循生態系統規律，將生態承載力作為制定決策和執行法律的重要依據;對于社會公眾而言，也應當以生態承載力為依據約束自己的行為，確保自由權利的行使不至于侵害他人的合法權益，同時也要保障自己基于生態承載力的合法權益不受他人侵害。我國環境法只有將生態承載力控制作為指導制度構建和實施的基本原則，才能真正擔負起促進實現可持續發展的重任。

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Load Limited:On the Environmental Legal Principle of Environmental Carrying Capacity Control

FENG Jia
(Environmental Legal Study Center of Law School，Soochow University，Suzhou Jiangsu 215006，China)

The concept of sustainable development demands that economic and social development should base on a good environmental condition.To achieve the goal above，it’s necessary to determine whether the scale and pace of the economic growth are fair-minded and rational by thinking about the definition of environmental carrying capacity.This is the key point to solve the problem of conflictions between economic growth and environmental protection.Environmental law system should absorb the environmental carrying capacity as a basic legal principle to conduct building and enforcement of environmental legal mechanisms，under which people should take environmental carrying capacity as a basic norm to prevent environmental pollution and ecological damage and make sure the quantitative of pollutants discharged to as well as natural resources get from environment won’t breakthrough environmental carrying capacity.This is important because environmental carrying capacity principle is a very useful tool to restrict law-executor’s excessive discretion on dealing with conflictions between economic growth and environmental quality.However，it’s quite difficult to put the principle into enforcement.In addition to being enacted by laws and regulations，ways to implement the principle also include building the accounting method system of environmental carrying capacity and perfecting the environmental legal enforcement system，which include promoting local environmental protection departments to get rid of undue interference of local protectionism and strengthening public participation in environmental issues to eliminate any irrational public decision making that has the potential to exceed environmental carrying capacity.

sustainable development;environmental carrying capacity;environmental law;legal principle

D922.68

A

1002－2104(2013)08－0146－08

10.3969/j.issn.1002－2104.2013.08.021

2013－04－06

馮嘉，博士，講師，主要研究方向為環境法。

中國法學會十大專項課題“促進經濟又好又快和可持續發展的法律問題研究”(編號:Cls10－9)。

(編輯:于 杰)